張永會

有效實現(xiàn)“簡政放權(quán)”須堅持系統(tǒng)化政府改革

張永會

簡政放權(quán)是系統(tǒng)性的政府改革工程。在此項改革中，要實現(xiàn)政府審批改革從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的“大部門制”改革。同時，要充分運(yùn)用法治思維，通過法治方式，以“清單”制等方式規(guī)范、引領(lǐng)和保障“簡政放權(quán)”改革進(jìn)程和成果。

簡政放權(quán)；系統(tǒng)化改革；審批；大部制；法治

一、“簡政放權(quán)”是一項系統(tǒng)性政府改革工程

“簡政放權(quán)”無疑是本屆政府最為明顯的施政行為之一。自從新一屆政府成立以來，一直把“簡政放權(quán)”作為重要的工作內(nèi)容強(qiáng)力推進(jìn)，并在該過程中逐漸加入“放管結(jié)合”以及“優(yōu)化服務(wù)”的具體要求，從而使“簡政放權(quán)”改革成為一個目標(biāo)明晰、邏輯明確、要求一致的系統(tǒng)性整體改革行為。毫無疑問，持續(xù)推動的“簡政放權(quán)”改革極大地提升了政府效能、減輕了社會負(fù)擔(dān)、釋放了社會活力，為政府職能轉(zhuǎn)變提供了有力抓手。然而，在改革中還是存在著一些比較明顯的問題，使得“簡政放權(quán)”的成效受到一定的抑制。［1］這些問題，必須納入到“簡政放權(quán)”的改革中加以系統(tǒng)性解決，才能夠?qū)崿F(xiàn)改革的初衷，為政府職能轉(zhuǎn)變奠定堅實基礎(chǔ)。

無論是“簡政”還是“放權(quán)”，其實質(zhì)都是政府職能權(quán)限的重新界定以及在不同部門（包括政府、市場和社會）之間的合理化分配?！罢焙汀皺?quán)”，體現(xiàn)的是改革的內(nèi)容和標(biāo)的，而“簡”和“放”則表明了改革的動作方向。

從改革的系統(tǒng)性來看，簡政放權(quán)，首先就是政府職能權(quán)責(zé)的重新劃分。而在我國，政府職能的主要實現(xiàn)方式就是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷在政府各層級建立起來的大量的政府規(guī)制——這些規(guī)制，主要以審批的方式出現(xiàn)。因而改革的首要對象就是審批制度，通過精簡、下放和轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)治理職能在政府、市場與社會之間的重新劃分和有效配置，實現(xiàn)政府主導(dǎo)下的良好共治。

職能的有效履行依附于構(gòu)建良好的部門體制架構(gòu)與高效合理的運(yùn)作機(jī)制。很明顯，大量的經(jīng)濟(jì)主管部門的存在適應(yīng)了計劃經(jīng)濟(jì)的要求，而專業(yè)行業(yè)性政府部門則適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)建立初期仍不成熟的經(jīng)濟(jì)社會狀態(tài)，我們當(dāng)前已經(jīng)邁入相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)階段，與之對應(yīng)的政府設(shè)置應(yīng)該是專注于宏觀有效管理與微觀高效服務(wù)的大部門制政府設(shè)置。

上述兩方面的系統(tǒng)改革對于推進(jìn)“簡政放權(quán)”具有基礎(chǔ)性的作用。而為了保證改革的順利進(jìn)行和可持續(xù)性，就必須在改革中堅持法治思維，以“清單”制鞏固并強(qiáng)化“簡政放權(quán)”改革的制度化成果。唯此，才能夠通過“簡政放權(quán)”這一有效抓手，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、建立和完善服務(wù)型政府。

二、審批制度改革：從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變

“簡政放權(quán)”以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，首先必須關(guān)注審批制度改革，其實質(zhì)就是要減少政府審批，提升市場和社會活力，提升政府治理效能。

我國的政府審批具有明顯的特點，表現(xiàn)為：覆蓋范圍廣，涵蓋經(jīng)濟(jì)社會文化等方面；總體數(shù)量大，僅中央各部委層級的就多達(dá)幾千項，再加上地方，更是數(shù)量驚人；審批內(nèi)容細(xì)，從國家產(chǎn)業(yè)布局到某些地方的饅頭大小、形狀都可以進(jìn)行等等。一般而言，政府審批作為政府治理的重要手段，是政府管理經(jīng)濟(jì)及社會、實現(xiàn)有效秩序的重要方式。作為處于從前計劃體制向現(xiàn)代市場體制轉(zhuǎn)型之中的我國來說，審批在政府治理中具有重要地位：一方面，大量審批制度的存在保證了經(jīng)濟(jì)社會從計劃體制向市場體制的平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會秩序的相對穩(wěn)定，具有積極正面的作用。另一方面，大量帶有政府部門色彩、具有管制色彩的審批的長期存在，隨著市場體制的不斷完善、經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展呈現(xiàn)出越來越僵化、保守的一面，對于經(jīng)濟(jì)社會順利運(yùn)行所具有的保證和保護(hù)作用已經(jīng)為日益增加的各種束縛及其產(chǎn)生的種種成本所覆蓋。因而，必須對現(xiàn)行審批制度進(jìn)行改革，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的我國現(xiàn)實。

總的來看，始于深圳并最終獲得國家層面支持并推行的審批制度改革，從數(shù)量上看取得了明顯的成效：從21世紀(jì)初開始的全面的審批制度改革，在國家層面已經(jīng)取消或者下放就達(dá)兩千多項。新一屆政府成立以來，僅一年時間，國務(wù)院各部門取消和下放的行政審批事項就達(dá)246項，提前實現(xiàn)了本屆政府任期內(nèi)減少1/3行政審批事項的目標(biāo)。然而，從行政審批制度改革的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的歷史循環(huán)看，單純追求數(shù)量上的變化并不能保證真正實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。因而，應(yīng)抓住這次“簡政放權(quán)”所具備的堅實社會經(jīng)濟(jì)要求共識以及領(lǐng)導(dǎo)層所具有的堅強(qiáng)決心，推動審批制度改革從數(shù)量型要求向質(zhì)量性要求的轉(zhuǎn)變：審批制度改革不再單純看數(shù)量增刪，而要從政府職能轉(zhuǎn)變的要求出發(fā)，實現(xiàn)審批制度的必改、真改，使政府職能從微觀經(jīng)濟(jì)社會控制管理轉(zhuǎn)向宏觀綜合協(xié)調(diào)與微觀公共服務(wù)提供上來。

要實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，需要對各級政府特別是國務(wù)院各部委現(xiàn)有的規(guī)制狀況做出系統(tǒng)、全面的回顧性分析。對當(dāng)前規(guī)定的實際成效進(jìn)行回顧性分析是助推政府簡化工作的有效手段。［2］為了避免規(guī)制改革中影響改革實效的“部門主義”傾向所產(chǎn)生的弊端，就必須在體制機(jī)制上做出相應(yīng)的保障。首先，要建立專門的綜合性的改革主導(dǎo)部門。這樣的部門負(fù)責(zé)改革方向、目標(biāo)和進(jìn)度的制定、監(jiān)督，處于相對超然的地位，因而能夠避免固化的部門利益的影響和制約。行政部門在改革實務(wù)中對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。其次，要求改革的政府機(jī)構(gòu)列出除國家規(guī)定不宜公開的所有的規(guī)制事項清單，并建立公眾改革意見和要求征集的長期制度，以便集思廣益，開門改革，實現(xiàn)社會監(jiān)督。再次，政府機(jī)構(gòu)必須優(yōu)先考慮并采取那些影響力巨大的改革措施。新的改革措施不能新瓶裝舊酒，也不能嘩眾取寵，毫無實際意義，玩弄文字游戲和拆分合并把戲，務(wù)求實效。最后，落實責(zé)任制度。如果政府部門無所作為或者敷衍塞責(zé)，綜合改革主導(dǎo)部門、社會公眾能夠及時發(fā)現(xiàn)問題所在，通過正規(guī)途徑和社會輿論及時予以糾正。

通過對政府規(guī)制改革的回顧性分析，實現(xiàn)政府行政機(jī)構(gòu)規(guī)制內(nèi)容和行為的清單化、透明化及周期化改革，能夠使政府的規(guī)制隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展監(jiān)管環(huán)境變化而改變，政府規(guī)制更為有效，從而提升政府施政的效率效能。

三、進(jìn)一步完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的“大部門制”改革

“簡政放權(quán)”作為政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵抓手，必須通過相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置才可能充分實現(xiàn)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置就是我國正在進(jìn)行中的“大部門制”改革?？梢哉f，“大部門”的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是實現(xiàn)政府“簡政放權(quán)”，乃至進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變、建成服務(wù)型政府的必要性條件。甚者有學(xué)者認(rèn)為，“要建成人民滿意的服務(wù)型政府，就必須推行大部門制。大部門制與服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府體制的兩翼，也是我國行政體制改革目標(biāo)模式的一體兩面，分別從內(nèi)涵品質(zhì)和形態(tài)結(jié)構(gòu)上相互支撐、相互補(bǔ)充，是改革目標(biāo)體系的核心內(nèi)容”。［3］

然而，大部門式的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置并不能自動實現(xiàn)政府“簡政放權(quán)”乃至于推動政府職能轉(zhuǎn)變的改革目標(biāo)，“大部門”的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置只是在上述改革目標(biāo)實現(xiàn)方面不可缺少的必要性政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要求。首先，“簡政放權(quán)”作為政府職能轉(zhuǎn)變的手段和方式，就要求政府職能上的梳理、歸并和精簡，而這是原來行業(yè)性政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“小而細(xì)”狀態(tài)下難以實現(xiàn)的——“小而細(xì)”的部門狀態(tài)一個內(nèi)在傾向是管理上的擴(kuò)張和職能的細(xì)化，必然會陷入“精簡——膨脹”循環(huán)怪圈而提升改革成本，喪失改革公信力?！按蟛块T制”在橫向?qū)用嫔嫌捎谄渚C合而全面的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置特點而滿足了上述要求。其次，“簡政放權(quán)”意味著機(jī)構(gòu)的整合、精簡和人員的同向變動?！按蟛块T制”精簡、綜合而宏觀的機(jī)構(gòu)設(shè)置從物理條件上約束并限制了部門及其工作人員擴(kuò)張職能的前提，使其精力主要放在宏觀管理、微觀服務(wù)上，從而提升“簡政放權(quán)”狀態(tài)下的決策科學(xué)性和服務(wù)的有效性。第三，“簡政放權(quán)”除了要求職能體系調(diào)整外，還對運(yùn)行機(jī)制變化具有明確要求。在原來的政府運(yùn)行中，部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一體，固然可以發(fā)揮動員體制下高效率的優(yōu)勢，但其高度集中的權(quán)力模式又為尋租、諉責(zé)等行為埋下了伏筆，在很多情況下，優(yōu)勢同時又是劣勢。這已經(jīng)為政府運(yùn)作的現(xiàn)實所明示。成熟的大部門制在縱向機(jī)構(gòu)安排、運(yùn)行機(jī)制設(shè)置上要求決策、執(zhí)行分開。在這種設(shè)置下，決策部門可以專注于宏觀現(xiàn)實而提升決策的視野、科學(xué)性與前瞻性，并能夠強(qiáng)化對執(zhí)行行為的監(jiān)督，執(zhí)行部門則專注于執(zhí)行而提升政府施政的效能。同時兩者的分開使得不同部門可以擺脫利益上糾結(jié)、相互制約而專注于政府施政目標(biāo)的實現(xiàn)。所以，“大部門制”是“簡政放權(quán)”改革目標(biāo)充分實現(xiàn)的必然要求。完善的大部門制政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作機(jī)制對于“簡政放權(quán)”改革具有重大意義。

雖然我們在2008年就提出并進(jìn)行了“大部門制”的改革推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置從中央部委到地方都進(jìn)行了相應(yīng)的整合，機(jī)構(gòu)數(shù)量有大幅度的精簡。然而，與理想的、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)實要求相適應(yīng)的大部門體制改革目標(biāo)相比，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不少先行地區(qū)，比如深圳還處在實驗性推進(jìn)過程中，經(jīng)驗總結(jié)、推廣都為時尚早。在此層面上，雖然比原來的“精兵簡政”改革有明顯的質(zhì)的提升，但是現(xiàn)實的目標(biāo)初步實現(xiàn)后，改革的持續(xù)性動力和方向明顯弱化。部門主導(dǎo)改革下固化利益的阻礙與妥協(xié)。政府改革是“自我革命”，其難度不言而喻。在大部制改革過程中，參與部門眾多，改革主導(dǎo)部門、被整合的各部門之間存在著大量的協(xié)商、調(diào)整和妥協(xié)，而且由于其專業(yè)性，實際上涉及部門的意見、建議和方案在很大程度上主導(dǎo)了部門改革的方向和內(nèi)容，大量的部門利益被保留下來。我們可以看到，期望很高的大部制改革，雖然理論上有利于提升政府對復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會問題的治理能力，然而其在現(xiàn)實具體的治理中成效并不顯著。固化程度高的制度體系影響到了正式層面的制度變革。“大部制”并不單單是職能上的調(diào)適、整合，而是牽涉政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)作模式等一體的綜合性改革，是對以前部門規(guī)制式政府行為在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到相對成熟階段不適應(yīng)性的一種全面性革新。除橫向的職能整合、歸并外，對于縱向的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制以及相應(yīng)的資源重新調(diào)配都要做出相應(yīng)的改變。在這方面，我們的改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位。很多地方的縱向改革，對于決策、執(zhí)行的分開設(shè)置與實際運(yùn)行理解模糊，存在著把兩者視為同一個部門下的領(lǐng)導(dǎo)與下屬類的內(nèi)部命令關(guān)系，決策與執(zhí)行實質(zhì)性分開的組織體制基礎(chǔ)并沒有真正建立，導(dǎo)致“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的目標(biāo)要求難以體現(xiàn)，大部制的機(jī)制優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。

要有效實現(xiàn)“簡政放權(quán)”，就必須認(rèn)真審視大部制改革，在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，針對上述橫向職能整合、特別是縱向運(yùn)行體制、機(jī)制設(shè)置問題，進(jìn)一步完善“大部門制”改革，為“簡政放權(quán)”改革、政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府構(gòu)建創(chuàng)造條件。

四、以法治規(guī)范、引領(lǐng)和保障“簡政放權(quán)”改革進(jìn)程和成果

黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國做出了重大部署。其中特別強(qiáng)調(diào)要“推作為系統(tǒng)性改革的“簡政放權(quán)”，必須要按照法治原則和要求規(guī)范、引領(lǐng)和保障，才能夠?qū)崿F(xiàn)改革的系統(tǒng)性、一貫性和可持續(xù)性。首先，設(shè)立綜合性的相對超脫的改革主導(dǎo)部門，如“深改組”，以避免改革議程、方向陷入過去常常出現(xiàn)的部門利益化的制度化結(jié)果——制度化并不是法治化，兩者不是對等、可以互換的。其次，要明確“簡政放權(quán)”改革權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益固化和地方保護(hù)主義。對部門間爭議較大的重要職能變遷事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定。同時，要明確地方立法權(quán)限和范圍，防止地方立法權(quán)和部門規(guī)制制定權(quán)的濫用。第三，充分運(yùn)用“清單”制對“簡政放權(quán)”改革成果的保障作用。要對已經(jīng)形成共識的職能、權(quán)力及責(zé)任及時形成“清單”，以“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”的形式，對于政府職能、權(quán)力運(yùn)行及其責(zé)任邊界做出清晰界定并公之于眾，接受社會監(jiān)督，保障“簡政放權(quán)”改革成果，有效推動政府轉(zhuǎn)型，建立起負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府。

進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。這一要求，實際上是在“簡政放權(quán)”改革上對政府各層級職能重心分配的原則性規(guī)定和行為重點的基本要求。

［1］簡政放權(quán)成績單為啥仍“不解渴”？［EB/OL］.http: //news.xinhuanet.com/2015-02/27/c_1114460616.htm.

［2］［美］卡斯·桑斯坦.簡化——政府的未來［M］.北京：中信出版社，2015：207.

［3］傅小隨.以大部門內(nèi)的縱向改革促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)［J］.桂海論叢，2013，（3）.

責(zé)任編輯：李 彥

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1673-5706（2015）06-0106-03

2015-10-20

張永會，深圳市委黨校公共管理學(xué)教研部副教授、博士。