葉本乾+胡紅兵

〔摘要〕

基層治理是國家治理的基石基礎(chǔ)，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。很多學(xué)者認(rèn)為基層民主面臨諸多困境并走向終結(jié)或者消逝。根據(jù)對成都市龍泉驛區(qū)基層治理的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)基層黨組織和政府通過推動(dòng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)基層治理體系理性化規(guī)范化，完善基層民主機(jī)制，使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來;以基層群眾需求為導(dǎo)向，加大公共服務(wù)供給，使服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來;提升人力、財(cái)力和機(jī)制保障能力，夯實(shí)基層治理的有效性基礎(chǔ)，使民主和服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)真正落實(shí)落地，提升了基層治理能力水平。基于基層治理的有效性推進(jìn)民主進(jìn)程，通過基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)治理的有效，從而達(dá)到治理民主，治理民主為我國推進(jìn)民主化進(jìn)程探索一種新的途徑。

〔關(guān)鍵詞〕

基層民主;基層治理;治理民主;民主

〔中圖分類號(hào)〕D638 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0102-06

一、問題的提出：基層民主走向終結(jié)并消逝？

民主是個(gè)好東西，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的。今天，幾乎每個(gè)人都聲稱自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己說成是民主制度”。而且這些號(hào)稱是民主國家的政治制度卻很脆弱?！?〕自治不等于民主，但民主需要自治。民主在世界各國治理實(shí)踐中， 一項(xiàng)重要內(nèi)容就是基層治理的實(shí)踐，也就是治理民主。美國的治理民主是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始的，第二次世界大戰(zhàn)后，治理民主在歐洲成為一種潮流;從西方國家的實(shí)踐看，自治、競爭性選舉、法治、公民社會(huì)、地方政府協(xié)會(huì)或聯(lián)盟等成為治理民主的共性特征，〔2〕并且所有發(fā)達(dá)國家全部都是實(shí)行地方自治的國家。我國順應(yīng)世界民主發(fā)展潮流，從20世紀(jì)80年代開始推進(jìn)基層群眾自治制度30多年來，成效顯著，逐漸改變了基層治理的生態(tài)環(huán)境。第一，改變了授權(quán)規(guī)則，從原先的“眼睛向上看”到“眼睛向下看”。在人民公社時(shí)期，基層干部大多是通過上級任命的形式，導(dǎo)致基層干部忽視基層群眾的利益，而且通過行政干預(yù)的方式?jīng)Q定基層群眾要做什么，先做什么。在“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期，基層干部必須通過競爭贏得基層群眾的選票才能當(dāng)選。競選是民主的核心。選票是決定基層干部去留的關(guān)鍵因素，所以基層干部的行為發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換，遏制了日益失控的基層干部的謀利行為，基層群眾的民主權(quán)益得到合法保障。第二，逐步形成了一套民主規(guī)則和程序，基層群眾自治制度成為我國一項(xiàng)基本政治制度?；鶎用裰髟诎l(fā)展過程中，基層群眾充分運(yùn)用各種智慧，創(chuàng)新各種民主規(guī)則和程序，如吉林梨樹縣的“海選”模式、湖北隨州的“兩票制”、河南鄧州市創(chuàng)造了“四議兩公開”工作法、浙江溫嶺市開創(chuàng)了“民主懇談會(huì)”的形式、廣東云浮市云安縣通過建立“三級理事會(huì)”的形式等，這些程序和規(guī)則逐步在全國或者部分地區(qū)進(jìn)行推廣，這些基層群眾自治都帶有治理民主的特點(diǎn)。隨著基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基層群眾自治制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列為我國的基本政治制度。第三，基層群眾自治制度為國家政治生活提供了示范效應(yīng)?；鶎用裰魇巧鐣?huì)民主，國家民主應(yīng)該是人民民主。通過基層民主帶動(dòng)人民民主是我國發(fā)展民主的一條可行路徑。民主需要時(shí)間，需要訓(xùn)練，需要一種生長過程。基層群眾自治的示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)性，“它反映了中國民主化進(jìn)程的特點(diǎn)，即由形式到實(shí)體，由通過形式化民主訓(xùn)練民眾，培養(yǎng)民主習(xí)慣到民眾運(yùn)用形式化民主實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利，充實(shí)實(shí)體性民主的互動(dòng)過程”。〔3〕

基層群眾自治制度在推進(jìn)過程中面臨一些問題和困境，亟待破解。有的認(rèn)為基層群眾自治制度是個(gè)“怪胎”，主要原因是西方的民主進(jìn)程根本就不是這樣的發(fā)展路徑?！?〕基層群眾自治只注重民主選舉及其形式，如“海選”、“兩票制”，但民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?jīng)]有跟上，與民主選舉不匹配;基層群眾自治應(yīng)該是群眾自治而不是村干部自治，扭曲了基層自治的本來面目;基層政府不依照有關(guān)法律辦事，官治與自治的沖突，干預(yù)群眾自治事務(wù)，導(dǎo)致自治事務(wù)“懸浮”;基層自治組織提供公共服務(wù)只有理念，由于資金缺乏和體制機(jī)制不暢，導(dǎo)致公共服務(wù)無法真正得到有效供給;基層黨組織和自治組織的“兩委”關(guān)系面臨著一些矛盾和問題;基層政權(quán)面臨“黑社會(huì)化”、軟政權(quán)化〔5〕現(xiàn)象;基層群眾自治制度面臨“孤島效應(yīng)”，只是社會(huì)民主，而沒有轉(zhuǎn)變?yōu)閲颐裰?，推進(jìn)民主面臨上升空間的限制。彭真在通過《村民委員會(huì)組織法（試行）》時(shí)，指出：“至于說到群眾的議政能力，這也要通過實(shí)踐來鍛煉、提高嘛。有了村民委員會(huì)，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)鄉(xiāng)的事情;把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會(huì)管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”但是這種邏輯是否真正有其關(guān)聯(lián)性值得拷問和反思，而且現(xiàn)在基層治理的很多問題根本不是基層自治和基層民主的問題，與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政治生態(tài)環(huán)境有很大關(guān)系。這些問題的存在致使很多學(xué)者懷疑基層群眾自治制度走向終結(jié)并最終消逝，基層自治和基層民主的研究也逐漸消沉。

基層自治和基層民主在基層治理中曾一度“失落”，并不意味著基層自治和基層民主沒有價(jià)值，相反，其內(nèi)在價(jià)值總會(huì)讓其不斷在實(shí)踐中展示自己的力量。進(jìn)入新世紀(jì)以來，突出的“三農(nóng)”問題和擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距，使得執(zhí)政黨一再將解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。在這一影響下，地方政府采取了許多積極干預(yù)措施，如經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的廣東省加大對農(nóng)村的投入，以改變急劇擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距;重慶市開展干部下鄉(xiāng)“三進(jìn)三同”;江西省開展“十萬干部下基層，排憂解難促和諧”活動(dòng);湖北省推進(jìn)“萬名干部進(jìn)萬村入萬戶”;山西省“六個(gè)一五個(gè)不準(zhǔn)”促干部下鄉(xiāng)駐村常態(tài)化;安徽省“五級書記帶頭大走訪”;內(nèi)蒙古自治區(qū)組織“萬名干部下基層”;廣西自治區(qū)推行“美麗鄉(xiāng)村、清潔廣西”的干部下鄉(xiāng)活動(dòng)。這些活動(dòng)對于改變農(nóng)村無疑具有推動(dòng)性。但是，農(nóng)村的主體畢竟是農(nóng)民。沒有農(nóng)村內(nèi)部主體性力量的激發(fā)，農(nóng)村改造和改變難以持久。正是在尋求解決農(nóng)村治理之道的背景下，一些地方的基層自治和基層民主再次活躍，〔6〕龍泉驛區(qū)的基層治理應(yīng)運(yùn)而生和悄然興起。

二、使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：

完善基層民主制度，激發(fā)和增強(qiáng)基層群眾自治活力〔7〕

?成都市龍泉驛區(qū)位于成都平原東部，轄區(qū)面積556.98平方公里，該區(qū)共有村（社區(qū)）141個(gè)（其中76個(gè)建制村、36個(gè)城市社區(qū)、29個(gè)涉農(nóng)社區(qū)），村民小組1196個(gè)、居民小組864個(gè)，戶籍人口64萬余人，其中非農(nóng)業(yè)人口313，086人。基層社區(qū)服務(wù)人口達(dá)到110萬余人。2013年全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值837.06億元，同比增長19.0%，總量和增速在成都市排第1位。人均地區(qū)生產(chǎn)總值106，112元，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)四年位居全省十強(qiáng)區(qū)縣第二?！?〕

龍泉驛區(qū)積極探索創(chuàng)新民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的具體實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步擴(kuò)大基層群眾自治范圍，保障群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。徐勇教授指出，“民主不僅是一種制度安排，更是主體的一種實(shí)踐活動(dòng)。要使民主從文本制度轉(zhuǎn)換為實(shí)踐活動(dòng)，就必須通過一系列環(huán)節(jié)將其變?yōu)闄C(jī)制，以促使其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果說上世紀(jì)90年代我國的基層民主發(fā)展重點(diǎn)是建立制度框架的話，那么近十年來，我國基層民主發(fā)展的重點(diǎn)則是力圖在實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)中建立和完善各種機(jī)制，特別是地方、基層人民群眾主動(dòng)創(chuàng)新活動(dòng)機(jī)制，從而促使基層民主發(fā)展機(jī)制化”?！?〕在新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和基層群眾自治制度面臨的一些問題亟待破解背景下，區(qū)委、區(qū)政府基于龍泉驛區(qū)新形勢、新趨勢、新常態(tài)，按照黨的十八大“增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能”“激發(fā)社會(huì)組織活力”及十八屆三中全會(huì)關(guān)于“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體要求，大力推動(dòng)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，理順了村（社區(qū)）自治組織與政府、基層黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織及其他市場主體之間的關(guān)系，完善了村（居）民議事會(huì)運(yùn)行機(jī)制，建立健全了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體、社區(qū)社會(huì)組織和社區(qū)伙伴共同參與的基層治理體制，加快社會(huì)建設(shè)和發(fā)展模式從傳統(tǒng)“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)型，注重從“民主”向“治理”的轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)水平，以“治理民主”成效取信于民，基層社會(huì)治理水平得到明顯提高。

（一）擴(kuò)大有序有效參與：基層民主選舉是基點(diǎn)

基層民主選舉是基層民主的基點(diǎn)和基礎(chǔ)。基于基層群眾自治組織行政化色彩濃厚的現(xiàn)實(shí)，該區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》等法規(guī)、規(guī)章，2012年下發(fā)有關(guān)文件，對政府與城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織的責(zé)任范圍和權(quán)力邊界進(jìn)行了合理劃分，實(shí)現(xiàn)了在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能的延伸的背景下準(zhǔn)確定位村（居）委會(huì)職能，推動(dòng)基層自治組織由“行政型”向“自治型”轉(zhuǎn)變，使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在全區(qū)141個(gè)村（社區(qū)）建立了村（組）議事會(huì)，明確了村（社區(qū)）議事會(huì)的組織原則、議事程序和職權(quán)范圍，建立了“事初征詢、事前決策、事中監(jiān)督、事后評價(jià)”四步議事工作法，村（居）民議事會(huì)充分行使其在村（社區(qū)）自治事務(wù)中的議事權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，討論決定村（社區(qū)）日常事務(wù)，監(jiān)督村（居）委會(huì)工作。2012年以來，在全區(qū)397個(gè)院落中建立了院落自治組織，院落自治組織建立率達(dá)到100%。2014年，結(jié)合“三無院落”整治工作，對院落自治組織進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范，自治管理小組在院落黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，開展院落居民自治。院落自治管理小組下設(shè)“一長三員”（即在小組長領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置院落事務(wù)管理員、衛(wèi)生管理員、安全管理員），并明確崗位職責(zé)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)居民有序參與，使全區(qū)城鄉(xiāng)居民的民主選舉權(quán)得到有效保障。2013年底至2014年初，該區(qū)開展了第九屆村（居）委會(huì)換屆選舉。為實(shí)現(xiàn)全域直選的目標(biāo)，該區(qū)嚴(yán)密制定工作方案，成立了12個(gè)指導(dǎo)組，由區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)對全區(qū)村（社區(qū)）換屆工作開展全程指導(dǎo)。該區(qū)依托龍泉電視臺(tái)、宣傳車等傳統(tǒng)媒體及微信、微博等新媒體廣泛開展宣傳，確保每一名選民都能知曉本次換屆選舉的程序及相關(guān)法律法規(guī)，積極引導(dǎo)居民參與換屆選舉。本次換屆選舉，該區(qū)登記選民人數(shù)達(dá)到51萬余人，選民參選率為96.8%，選舉產(chǎn)生新一屆村（社區(qū)）兩委成員992人，新一屆村（居）民代表、村（居）民議事會(huì)成員、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、民主理財(cái)小組成員共計(jì)8000余人。

（二）加強(qiáng)議事協(xié)商：基層民主決策是關(guān)鍵

基層公共權(quán)力如何運(yùn)行及運(yùn)行效果如何，民主決策是關(guān)鍵。美國學(xué)者帕特南認(rèn)為，“社會(huì)資本”的多少影響到民主制度的運(yùn)行，能夠影響到民主政治制度的績效?！?0〕在中國，如果讓基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來，目前最主要的是通過體制機(jī)制安排實(shí)現(xiàn)民主的良好運(yùn)行。完善和加強(qiáng)議事會(huì)建設(shè)是龍泉驛區(qū)基層治理的一大亮點(diǎn)。

一是完善組織構(gòu)架，強(qiáng)化議事會(huì)組建規(guī)范。在村（居）民議事會(huì)組建過程中，嚴(yán)格按照配套制度規(guī)定，結(jié)合全區(qū)實(shí)際，由群眾直接選舉產(chǎn)生村（居）民小組議事會(huì)成員，再從各組議事會(huì)成員中選舉產(chǎn)生村（社區(qū)）議事會(huì)成員，要求每個(gè)小組至少1名，確保了議事會(huì)的代表性;所有議事會(huì)成員都固定聯(lián)系10戶以上村民，加強(qiáng)了議事會(huì)成員與群眾的聯(lián)系。

二是健全體制機(jī)制，強(qiáng)化議事會(huì)運(yùn)行規(guī)范化。認(rèn)真貫徹落實(shí)市委文件要求，結(jié)合全區(qū)實(shí)際研究制定配套制度，對村組議事會(huì)的設(shè)置、成員產(chǎn)生辦法、職責(zé)和權(quán)利義務(wù)、議事規(guī)則程序等作出了明確規(guī)定;將村級事務(wù)運(yùn)行程序歸納為“十步法”，從民主提議、審查、決議、公示、到方案制定、審查、實(shí)施，最后到項(xiàng)目驗(yàn)收、評議、公示的十個(gè)步驟進(jìn)行規(guī)范和全過程公開。全面開展村民議事會(huì)規(guī)范化建設(shè)工作：精心設(shè)置相關(guān)模板，對村民議事會(huì)會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后的運(yùn)行流程進(jìn)一步規(guī)范完善，指導(dǎo)各村（社區(qū)）在推進(jìn)村級事務(wù)過程中改進(jìn)議事方式，規(guī)范議事行為。為進(jìn)一步提高群眾對新型村級治理機(jī)制的知曉率、參與度和滿意度，區(qū)及相關(guān)部門共同組成了專項(xiàng)督導(dǎo)組，建立定期督查通報(bào)機(jī)制，責(zé)成發(fā)現(xiàn)問題的鎮(zhèn)村限期整改并通過回訪檢查落實(shí)情況;同時(shí)引入第三方調(diào)查評估機(jī)制，聘請市社情民意調(diào)查中心，對全區(qū)各村（社區(qū)）議事會(huì)運(yùn)行情況統(tǒng)計(jì)調(diào)查，并對調(diào)查結(jié)果實(shí)行排位通報(bào)，有力地推動(dòng)了治理機(jī)制工作。

三是突出業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化議事會(huì)的作用發(fā)揮。該區(qū)組織了多次大規(guī)模培訓(xùn)，包括區(qū)鎮(zhèn)村干部、村組議事會(huì)成員等共計(jì)1.5萬人次受訓(xùn)。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)也采用現(xiàn)場示范教學(xué)、集中培訓(xùn)等多種形式開展了分層分類培訓(xùn)，幫助村組干部和議事會(huì)成員進(jìn)一步了解基層治理機(jī)制的目的意義、內(nèi)涵要求和方法步驟，尤其是幫助提高其自治意識(shí)、強(qiáng)化民主觀念、提升民主能力，促進(jìn)其充分履行好職責(zé)義務(wù)和行使好民主權(quán)利。

（三）推進(jìn)村（居）務(wù)公開：基層民主管理是核心

基層民主管理是使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來的核心工作。該區(qū)大力開展村（居）務(wù)公開“五化”建設(shè)，不斷規(guī)范村（居）務(wù)公開工作。在全區(qū)統(tǒng)一制作公開欄設(shè)置模板，統(tǒng)一公開欄的設(shè)置形式和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了公開欄目和版面內(nèi)容，促使公開欄目標(biāo)準(zhǔn)化。將全區(qū)村（居）務(wù)公開的主要內(nèi)容系統(tǒng)歸納為基本類、常規(guī)類、專項(xiàng)類和財(cái)務(wù)類共四大類36項(xiàng);2014年還新增了“聯(lián)系服務(wù)群眾”和“廉政文化”欄目，促使公開內(nèi)容系統(tǒng)化。在完善固定公開欄、明白卡、會(huì)議公開、廣播等傳統(tǒng)公開形式的基礎(chǔ)上，依托“中國·成都”門戶網(wǎng)站，構(gòu)建覆蓋全區(qū)所有村（社區(qū)）的基層公開綜合服務(wù)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互動(dòng)，促使公開形式多樣化。村（居）務(wù)公開及民主管理切實(shí)保障了城鄉(xiāng)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使公開程序規(guī)范化。

（四）強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督：基層民主監(jiān)督是保障

民主監(jiān)督是基層民主的重要保障。一是健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。全區(qū)141個(gè)村（社區(qū)）都建立了村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。明確規(guī)定了監(jiān)督委員會(huì)成員的產(chǎn)生方式。進(jìn)一步明確了村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)。村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)自治事務(wù)決策、執(zhí)行、效果的全過程監(jiān)督。

二是規(guī)范民主評議。村（社區(qū)）兩委成員屬于村（居）民會(huì)議或者村（居）民代表會(huì)議對其履職情況進(jìn)行民主評議的重點(diǎn)對象，同時(shí)民主評議對象還包括協(xié)助政府辦理本村（社區(qū)）公共事務(wù)人員。民主評議由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委、政府統(tǒng)一組織，村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主持，每年至少開展一次。民主評議通過召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的形式開展，評議結(jié)果與評議對象的使用和補(bǔ)貼待遇等直接掛鉤。

三是落實(shí)責(zé)任審計(jì)。在2013年第九屆村（社區(qū)）換屆選舉前，該區(qū)對139個(gè)村（社區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了全面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，同時(shí)將審計(jì)結(jié)果及時(shí)公開，接受群眾監(jiān)督，對部分未能及時(shí)出具審計(jì)報(bào)告的村（社區(qū)）采取了延期換屆選舉的措施。高度重視專項(xiàng)資金的審計(jì)，對村（社區(qū)）建設(shè)項(xiàng)目，要求在財(cái)政撥款前必須出具相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的審計(jì)報(bào)告;2014年上半年，該區(qū)還對34個(gè)城市社區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金開展了全面審計(jì)，對審計(jì)中出現(xiàn)的問題，發(fā)出整改通知，責(zé)令限期整改。

三、使服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來：

以基層群眾需求為導(dǎo)向，提高基層公共服務(wù)能力

?建設(shè)“服務(wù)型政府”“服務(wù)型組織”是未來的發(fā)展趨勢，但如何通過制度安排、體制設(shè)計(jì)和機(jī)制運(yùn)行來落實(shí)服務(wù)型理念至關(guān)重要，否則提供公共服務(wù)就要成為“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象?！?1〕黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。龍泉驛區(qū)積極探索體制機(jī)制改革，致力于厘清政府“政務(wù)”與自治組織“村（居）務(wù)”的職責(zé)范圍，著力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在不斷提升基層公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，以基層群眾需求為導(dǎo)向，不斷發(fā)展以社區(qū)社會(huì)組織為主體的專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果。

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)一體化：加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)

該區(qū)積極探索體制機(jī)制改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)一體化。該區(qū)在全區(qū)141個(gè)村（社區(qū)）均建立了“一站式”便民服務(wù)站覆蓋全區(qū)，十陵街道辦青龍村的便民服務(wù)站聘用服務(wù)人員5名，集中精力提供一站式公共服務(wù)。區(qū)民政局、區(qū)人社區(qū)、區(qū)殘聯(lián)等14個(gè)相關(guān)業(yè)務(wù)部門82項(xiàng)公共服務(wù)和行政審批事項(xiàng)下放到街鎮(zhèn)鄉(xiāng)及村（社區(qū)）兩級便民服務(wù)中心。推進(jìn)城鄉(xiāng)救助服務(wù)提級增效，加大對農(nóng)村老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象、五保戶、低保戶等困難群體的救助力度，2013年度實(shí)現(xiàn)了低保資金的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)保障有力，以就業(yè)服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為重點(diǎn)，就業(yè)服務(wù)體系基本實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)建設(shè)規(guī)范化、服務(wù)手段信息化、服務(wù)能力專業(yè)化”新局面，目前該區(qū)已建成12個(gè)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)中心，182個(gè)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)站。

該區(qū)推進(jìn)社區(qū)教育服務(wù)水平提升，利用轄區(qū)內(nèi)的高校資源，建立了“成都·龍泉驛市民終身學(xué)習(xí)服務(wù)中心”;利用社區(qū)教育學(xué)院、各社區(qū)學(xué)校等教育陣地，開展社區(qū)宣傳教育活動(dòng)。推動(dòng)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)投入不斷增加，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為依托，著力構(gòu)建公共衛(wèi)生服務(wù)體系，不斷加大基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金投入，經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從2010年人均20元提高到2013年人均35元，城鄉(xiāng)居民逐步享有健康教育、預(yù)防接種、孕產(chǎn)婦健康管理等11大類高標(biāo)準(zhǔn)的、均等化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。推動(dòng)安全管理服務(wù)延伸到基層社區(qū)，目前全區(qū)已建立村（社區(qū)）警務(wù)室57個(gè)，未設(shè)立警務(wù)室的村（社區(qū)）實(shí)行片警包戶制，形成了一支專群結(jié)合、群防群治、素質(zhì)過硬的治安聯(lián)防隊(duì)伍。促進(jìn)社區(qū)文體服務(wù)日益豐富，按照因地制宜、便民利民原則大力推進(jìn)群眾性體育設(shè)施建設(shè)，截至目前該區(qū)共建成全民健身路徑269條，徒步健身綠道143.8公里，建成乒乓公園10個(gè)，市民藝術(shù)學(xué)校在12個(gè)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)開設(shè)了分校，每年開放教學(xué)天數(shù)達(dá)到350天，累計(jì)培訓(xùn)人數(shù)12萬余人次。

（二）提升自我服務(wù)能力：以自治組織為主導(dǎo)

全區(qū)村（社區(qū)）干部轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，提升服務(wù)水平。進(jìn)一步充分發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織的統(tǒng)領(lǐng)作用，適時(shí)召開村（社區(qū)）成員單位代表會(huì)，研究討論村（社區(qū)）建設(shè)相關(guān)工作，收集匯總服務(wù)項(xiàng)目并組織實(shí)施。密切聯(lián)系群眾，及時(shí)了解居民訴求，村（社區(qū)）議事會(huì)成員及村（居）委會(huì)、村（居）民小組長均分片包戶，及時(shí)了解群眾心聲，化解群眾矛盾。龍泉街道崇德社區(qū)創(chuàng)立“五到七訪”工作法，積極深入居民家中，了解居民困難，及時(shí)為居民群眾排憂解難。積極引導(dǎo)村（社區(qū)）居民開展自我教育、自我服務(wù)、自我管理，龍泉街道崇德社區(qū)定期召開“民情壩壩會(huì)”，收集居民群眾訴求、積極宣傳黨和政府的路線、方針、政策和法律法規(guī)、做好群眾宣傳引導(dǎo)工作、搞好上情下達(dá)的同時(shí)，搭建居民群眾自我教育、自我服務(wù)的平臺(tái)。

該區(qū)組織社區(qū)志愿服務(wù)，積極開展以面向村（社區(qū)）老、弱、病、殘等弱勢群體為重點(diǎn)服務(wù)對象的社會(huì)救助、慈善公益、敬老扶幼、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)矯正、安置幫扶和法律援助等各類基層服務(wù)。村（居）委會(huì)還充分利用轄區(qū)資源，積極組建各類村（社區(qū)）文藝隊(duì)伍，開展各種形式多樣的文化活動(dòng)和全民健身活動(dòng)，豐富群眾的精神文化生活，促進(jìn)鄰里關(guān)系和諧，增強(qiáng)城鄉(xiāng)群眾對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

（三）培育個(gè)性化專業(yè)化服務(wù)：以社會(huì)組織為主體

在農(nóng)村，該區(qū)大力發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會(huì)、勞務(wù)開發(fā)合作社等服務(wù)性、公益性、互助性組織和農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)民新型合作組織，如萬興鄉(xiāng)好農(nóng)人農(nóng)業(yè)公司、西河鎮(zhèn)天平村果蔬專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)，形成多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務(wù)體系，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度。

在城市社區(qū)，充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)、社工組織、志愿者協(xié)會(huì)等在社區(qū)管理服務(wù)中的作用，尤其是老年協(xié)會(huì)、群眾文化團(tuán)隊(duì)、志愿者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織以共同的興趣愛好為紐帶，如區(qū)詩書畫教師志愿者協(xié)會(huì)、龍泉街道百姓宣講團(tuán)、區(qū)再軍志愿者文藝團(tuán)，對豐富社區(qū)居民的精神文化生活起到了積極的推動(dòng)作用。同時(shí)，激發(fā)了社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，真正發(fā)揮了社區(qū)的自治功能，改善了社區(qū)人際關(guān)系，促進(jìn)了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（四）人力-財(cái)力-機(jī)制：做好基層治理有效性的保障工作

使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來，使公共服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，必須要有人才隊(duì)伍、財(cái)力和體制機(jī)制作保障，否則一切都是空談。龍泉驛區(qū)通過改革體制機(jī)制，整合各種資源，積極夯實(shí)基層民主和基層公共服務(wù)有效性的保障工作。

人才保障：基層治理有效性的關(guān)鍵。該區(qū)抓好人才培養(yǎng)，通過三年一屆的村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉，大量年輕有為的大學(xué)生村官、復(fù)退軍人和致富能人進(jìn)入村（社區(qū)）“兩委”。拓寬人才來源，各區(qū)級機(jī)關(guān)部門、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府先后選派30多名機(jī)關(guān)干部駐村（社區(qū)）任職，選聘了440多名大學(xué)生到村（社區(qū)）工作。加強(qiáng)村（社區(qū)）社工人才建設(shè)，以社會(huì)工作專業(yè)人才建設(shè)為重點(diǎn)，出臺(tái)了社工人才實(shí)施意見及相關(guān)補(bǔ)貼激勵(lì)政策，引進(jìn)了543、同行等專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，先后在區(qū)敬老養(yǎng)老中心、龍安社區(qū)、崇德社區(qū)等建立試點(diǎn)項(xiàng)目4個(gè)，建立社工人才培育基地1個(gè)，聯(lián)合深圳慈善會(huì)打造成都-深圳社工人才孵化基地1個(gè)，為社工人才的專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)?；於艘欢ǖ幕A(chǔ)。

財(cái)力保障：基層治理有效性的前提和核心。該區(qū)根據(jù)轄區(qū)服務(wù)人口數(shù)量，提高村（社區(qū)）辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，每年分別撥付村（社區(qū)）辦公經(jīng)費(fèi)4-5.5萬元，有效保障了村（社區(qū)）自治組織工作的正常開展，進(jìn)一步促進(jìn)了基層自治組織作用的發(fā)揮。提高村（社區(qū)）干部工資待遇，村（社區(qū)）“兩委”成員崗位補(bǔ)貼每月平均2400元最高達(dá)2800元，績效獎(jiǎng)勵(lì)人均每年7500元最高達(dá)10000元，為成都市最高標(biāo)準(zhǔn);并統(tǒng)一辦理基本養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)。加大村（社區(qū)）公共服務(wù)資金投入，積極建立財(cái)政資金投入的固定增長機(jī)制，確保財(cái)政公共服務(wù)投入資金的增長幅度大于財(cái)政支出的總體增長幅度，使財(cái)政公共服務(wù)投入在新增財(cái)政支出中占優(yōu)勢地位。

機(jī)制保障：基層治理有效性的動(dòng)力和活力。該區(qū)建立村（社區(qū)）干部定期培訓(xùn)機(jī)制，采取綜合培訓(xùn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合、集中培訓(xùn)與分散相結(jié)合，走出去與請進(jìn)來相結(jié)合，組織培訓(xùn)與個(gè)人自學(xué)相結(jié)合等多種方式，大力加強(qiáng)村（社區(qū)）干部及議事會(huì)成員培訓(xùn)工作。創(chuàng)新建立了村級事務(wù)“四大工作流程十步法”，嚴(yán)格實(shí)行“一事一議”的重大事項(xiàng)決策制度，規(guī)范民主議事決策程序，使村（居）務(wù)公開貫穿于村級自治事務(wù)的醞釀、決策、實(shí)施的全過程。探索基層治理監(jiān)督檢查機(jī)制，即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、意見反饋制度、監(jiān)督制度、檢查考核制度等配套制度，形成“組織監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、黨員群眾監(jiān)督”的齊抓共管的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)通過媒體及時(shí)公開信息，組織群眾積極參與，媒體跟進(jìn)監(jiān)督，開展群眾評議活動(dòng)，確保了村（居）民民主參與的真實(shí)性、全面性和有效性。

四、結(jié)語：治理民主——使民主與治理互動(dòng)起來

治理與民主是兩種不同的人類活動(dòng)。治理是一種獲得社會(huì)有序發(fā)展的有目的的調(diào)控活動(dòng)，民主首先是一種價(jià)值理念，根據(jù)這種價(jià)值理念設(shè)計(jì)構(gòu)造一種制度，在這種制度安排下人們獲得一種生活方式。治理關(guān)注主體的多樣性、互動(dòng)性和過程性，民主關(guān)注公共權(quán)力的來源和歸宿，“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”;治理的形式、內(nèi)容比民主更為寬泛。治理重點(diǎn)關(guān)注有效性，民主重點(diǎn)關(guān)注合法性。有效性并不等于合法性，但是有效性可以提升合法性，合法性有利于實(shí)現(xiàn)治理的有效性。基于龍泉驛區(qū)基層治理的有效性推進(jìn)民主進(jìn)程，通過基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)治理的有效性，從而達(dá)到治理民主，治理民主為我國推進(jìn)民主化進(jìn)程探索出一種新的途徑。

首先，治理的有效性體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公平正義的社會(huì)。離開了有效性治理是缺乏持續(xù)性的治理?；鶎用裰鲃t為基層群眾的公共參與提供了制度化渠道。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式”。通過參與基層治理，基層群眾隨之行使民主權(quán)利，龍泉驛區(qū)的“議事會(huì)”制度，就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的有效載體。王浦劬認(rèn)為，“社會(huì)民生的實(shí)現(xiàn)，重要途徑之一在于治理民主的實(shí)現(xiàn)，而治理民主的運(yùn)行，又恰恰是社會(huì)民生觸發(fā)、促成和推進(jìn)的，并且最終落實(shí)為社會(huì)民生的實(shí)現(xiàn)。政治權(quán)力的良政善治與公民權(quán)利的維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)的相互聯(lián)動(dòng)、彼此轉(zhuǎn)變和辯證結(jié)合，正是中國特色社會(huì)主義民主政治與民生政治互為因果、互動(dòng)聯(lián)系、互相轉(zhuǎn)變的治理邏輯和實(shí)現(xiàn)特點(diǎn)”?！?2〕

其次，民主的合法性帶動(dòng)治理的有效性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)利益分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和思想的多元化，必然產(chǎn)生各種各樣的利益沖突。利益沖突的解決方式有兩種，一是通過暴力手段，這種解決方式一直傳統(tǒng)國家的主要解決方式，社會(huì)代價(jià)太高;二是通過妥協(xié)博弈達(dá)到秩序穩(wěn)定，這種方式追求雙贏共贏，社會(huì)代價(jià)比較小。和平和諧是現(xiàn)代社會(huì)追求的目標(biāo)，避免沖突走向和諧是人類社會(huì)孜孜以求的目標(biāo)。我國13億人口大部分在基層，基層矛盾也很多，只有通過民主協(xié)商、妥協(xié)博弈的方式達(dá)成共識(shí)而不能通過暴力方式解決問題，“民主本身是一種善，因?yàn)樵谀撤N程度上它給予某一政權(quán)下的人民以集體的力量來決定自己的命運(yùn)。在大多數(shù)情況下，它意味著更好的生活條件，至少是當(dāng)它涉及諸如接受教育、醫(yī)療保健和法律保護(hù)時(shí)”?！?3〕所以，民主能帶來和平和諧和治理的有效性。治理的內(nèi)在價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定有序、和平和諧?！霸诨鶎用裰鲗?shí)踐中，廣大人民通過自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，將大量矛盾化解于基層，避免矛盾升級和激化，大大減輕了政府的壓力和負(fù)擔(dān)?！薄?4〕

最后，“治理革命”催生治理與民主的相互交融，良性互動(dòng)，造就治理民主復(fù)合形態(tài)。何顯明認(rèn)為，“治理理論宏大的變革抱負(fù)，表現(xiàn)出從根本上超越代議制民主體制的局限，打破政治民主與行政集權(quán)的分隔，實(shí)現(xiàn)程序民主與實(shí)質(zhì)民主、間接民主與直接民主的融合，以推進(jìn)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)革命性變革的旨趣。同時(shí)，治理理論的包容性足以將參與式民主、協(xié)商民主等民主創(chuàng)新思路作為治理方式變革的具體形式納入自己的理論框架。因此，治理革命可以被視為走向復(fù)合民主的一種現(xiàn)實(shí)路徑，集中地體現(xiàn)了探索后工業(yè)社會(huì)、后民族國家時(shí)代有效的治理方式和民主實(shí)現(xiàn)形式的努力”?！?5〕治理民主是未來民主發(fā)展的一種新型范式。

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