王福重

〔摘要〕

中國(guó)的預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等四本預(yù)算。新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從五個(gè)方面作出限制性規(guī)定。健全公開(kāi)透明的預(yù)算制度，這不僅是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度所必需的。預(yù)算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。預(yù)算的審核、批準(zhǔn)，是國(guó)是，即國(guó)家大事。中國(guó)正在致力于建設(shè)法治國(guó)家，而法治發(fā)展的歷史表明，引導(dǎo)公眾，從關(guān)心預(yù)算入手，嘗試推進(jìn)法治進(jìn)程，是有效而穩(wěn)妥的選擇。

〔關(guān)鍵詞〕

政府預(yù)算;政府債務(wù);預(yù)算公開(kāi);預(yù)算民主;人大代表

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F812.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）01-0108-05

2014年6月中央制定了財(cái)稅體制改革總體方案，2015年1月起實(shí)施的新預(yù)算法，在落實(shí)中央有關(guān)規(guī)定精神的同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的頂層設(shè)計(jì)作了一些銜接性規(guī)定，政府預(yù)算管理制度將迎來(lái)深刻的變革。健全公開(kāi)透明的政府預(yù)算制度便是其中重要任務(wù)之一。

一、政府預(yù)算

預(yù)算，就是政府的收支計(jì)劃，跟企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表相對(duì)應(yīng)，不同之處是，企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表是實(shí)際發(fā)生的數(shù)字，而政府財(cái)政預(yù)算是計(jì)劃的數(shù)字，不是實(shí)際發(fā)生的，實(shí)際結(jié)果表現(xiàn)為決算。

如果企業(yè)管理者和老板看不懂財(cái)務(wù)報(bào)表，就不知道企業(yè)是否賺錢(qián)，很可能被人忽悠。作為“國(guó)家的主人”，如果公民看不到、不關(guān)心、看不懂預(yù)算，后果更嚴(yán)重。

何以見(jiàn)得？這需要仔細(xì)分析中國(guó)的預(yù)算。最初，預(yù)算只是一個(gè)表，全部收支都包括在這個(gè)表里。后來(lái)經(jīng)過(guò)變革，到新預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算，包括了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等四本預(yù)算。

其一，一般公共預(yù)算，也就是普遍意義上的預(yù)算，基本用稅收支付。這個(gè)預(yù)算可以有赤字，靠發(fā)行政府債券彌補(bǔ)。2012財(cái)政年度①全國(guó)公共財(cái)政收入11.36萬(wàn)億元，全國(guó)公共財(cái)政支出12.43萬(wàn)億元，收支差額8000億元，其中，中央公共財(cái)政赤字5500億元。

按照2012年的中央預(yù)算草案，公共財(cái)政預(yù)算的收入項(xiàng)目，主要是國(guó)內(nèi)增值稅，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅，進(jìn)口貨物增值稅、消費(fèi)稅，關(guān)稅，企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅，出口貨物退增值稅、消費(fèi)稅（實(shí)際上是支出，或者負(fù)的收入），以及非稅收入。主要支出項(xiàng)目有教育支出，科學(xué)技術(shù)支出，文化體育與傳媒支出，醫(yī)療衛(wèi)生支出，社會(huì)保障和就業(yè)支出，住房保障支出，農(nóng)林水事務(wù)支出，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，交通運(yùn)輸支出等。這些項(xiàng)目是按照財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人所作的預(yù)算草案的報(bào)告。

此外，預(yù)算草案報(bào)告里沒(méi)有，但實(shí)際上有的公共預(yù)算支出，還有“行政管理費(fèi)支出”、“基本建設(shè)支出”、“企業(yè)挖潛改造和科技三項(xiàng)費(fèi)用”、“增撥企業(yè)流動(dòng)資金”、“地質(zhì)勘探費(fèi)”、“國(guó)有企業(yè)政策性虧損補(bǔ)貼支出”。除了行政管理費(fèi)外，都是私人物品或者主要提供的是私人物品，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是難得見(jiàn)到的。以政策性虧損補(bǔ)貼來(lái)說(shuō)，國(guó)企的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損難以區(qū)分，常常是政策性虧損掩蓋了經(jīng)營(yíng)性虧損。

其二，政府性基金預(yù)算。2012年（預(yù)算非決算數(shù)）全國(guó)政府性基金收入34，796億元，收入項(xiàng)目有鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、彩票公益金、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金、中央農(nóng)網(wǎng)還貸資金、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、地方教育附加。2012年全國(guó)政府性基金支出35，614億元（支出大于收入的部分由上年剩余結(jié)轉(zhuǎn)下來(lái)的資金彌補(bǔ)），支出項(xiàng)目有鐵路建設(shè)支出，港口建設(shè)支出，彩票公益金的社會(huì)福利、體育、教育等社會(huì)公益事業(yè)支出，中央農(nóng)網(wǎng)還貸資金支出，用國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排的征地拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С觯r(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)整理和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及補(bǔ)助農(nóng)民等支出，教育支出，農(nóng)田水利建設(shè)支出，保障性安居工程支出，城市建設(shè)支出。

政府性基金收入，是政府為特定目的而征收的資金，專(zhuān)款專(zhuān)用，不能挪作他用。部分基金的實(shí)質(zhì)是稅，只是名字不叫稅罷了，如大中型水庫(kù)移民后期扶持基金，其余的是收費(fèi)性質(zhì)的。無(wú)論是稅，還是費(fèi)，征收的理由，現(xiàn)在看，都值得推敲。政府為了做某些事情，而一般性的收入不夠，就采取基金的方式。這些事情，并不在財(cái)政支出的范圍之內(nèi)，可以通過(guò)市場(chǎng)提供，如鐵路建設(shè)、港口建設(shè)等。很多基金征收的目的，是臨時(shí)性的，可是到期又舍不得取消，就一直順延下來(lái)，如民航部門(mén)的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)改成了民航發(fā)展基金。一些基金是附著在商品的價(jià)格中的，如中央農(nóng)網(wǎng)還貸資金就加在城市居民的電費(fèi)中。而社會(huì)福利、教育、體育，本來(lái)就是公共物品或者準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該由公共財(cái)政預(yù)算足額支付，加征基金是名不正言不順的，缺乏足夠的合理性。好在2014年11月15日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，凡沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)或未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目，一律取消;對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超成本的要切實(shí)降低;對(duì)確需保留的補(bǔ)償非普遍性公共服務(wù)成本的收費(fèi)，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理。同時(shí)，減免涉及小微企業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和高校畢業(yè)生就業(yè)等的收費(fèi)和基金。這種普遍性降費(fèi)，將大力減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低大眾創(chuàng)業(yè)成本，加快萬(wàn)眾創(chuàng)新步伐。

其三，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)有企業(yè)與財(cái)政之間的收支關(guān)系。以中央預(yù)算為例，中央預(yù)算只有中央企業(yè)的資本收益收支。按照2011年決算數(shù)，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入765億元，包括利潤(rùn)收入和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。加上2010年結(jié)轉(zhuǎn)收入35億元，使用的收入總量為800億元。中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出769億元，支出項(xiàng)目包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出，中央企業(yè)改革脫困補(bǔ)助支出，重大科技創(chuàng)新支出，重大節(jié)能減排支出，境外投資支出，安全生產(chǎn)保障能力建設(shè)支出，兼并重組支出，新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展支出，調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社會(huì)保障等支出。

2011年，中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)9000多億元，這些利潤(rùn)，只上交中央財(cái)政700多億元，不到十分之一，剩下的，全部留在企業(yè)內(nèi)部。按照央企的性質(zhì)，央企的全部利潤(rùn)，都該上交中央財(cái)政，至于會(huì)不會(huì)返還企業(yè)，返還多少，要根據(jù)整個(gè)財(cái)政情況，由全國(guó)人大會(huì)決定。央企2011年對(duì)全社會(huì)的貢獻(xiàn)實(shí)際只有40多億元，也就是調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社會(huì)保障的部分，還不到0.5%！央企占有社會(huì)最寶貴的資源，從金融資產(chǎn)，到土地、礦產(chǎn)等等，最后只是上交了40個(gè)億回報(bào)社會(huì)。中央國(guó)有資本預(yù)算支出的所有其余部分，都是在提供私人物品。如果央企和國(guó)企能獲得財(cái)政的支持，那為什么私人企業(yè)就不能呢？這在邏輯上就說(shuō)不通。

央企以及國(guó)企的利潤(rùn)，首先要全部護(hù)著大部分上交財(cái)政，一旦成為財(cái)政收入，就與稅收一樣，用于公共需要，除非國(guó)企和央企的需要，有公共需要的性質(zhì)，有公共物品的屬性，否則，不該再返還。如果國(guó)企和央企能把大部分利潤(rùn)上交財(cái)政，在當(dāng)前的體制下，把更多的國(guó)有資本收益用于補(bǔ)充社會(huì)保障，則公共財(cái)政預(yù)算的赤字就會(huì)大為減少，可以少發(fā)國(guó)債。國(guó)債的發(fā)行過(guò)多，會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“擠出效應(yīng)”，抬高利率，加劇資本稀缺，對(duì)資本市場(chǎng)和社會(huì)投資都有不利影響。

其四，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。它是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專(zhuān)項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡。

財(cái)政的功能或者存在的必要性是，政府通過(guò)財(cái)政支出，提供公共物品和服務(wù)，解決私人市場(chǎng)部門(mén)提供公共物品和服務(wù)的“市場(chǎng)失靈”亦即不足，促進(jìn)社會(huì)公平。經(jīng)常說(shuō)，政府是為人民服務(wù)的，主要表現(xiàn)就是通過(guò)財(cái)政提供公共服務(wù)。如果財(cái)政的公共屬性差，政府為人民服務(wù)就大為失色了。

財(cái)政提供私人物品是個(gè)悖論，如果財(cái)政也提供私人物品，財(cái)政就沒(méi)必要存在。但是，在中國(guó)卻有某種合理性。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，消滅了私人部門(mén)，幾乎消滅了市場(chǎng)，財(cái)政收入也幾乎全部來(lái)自國(guó)企，財(cái)政是市場(chǎng)的替代物，提供從私人物品到公共物品的全系列服務(wù)。所以，財(cái)政提供私人物品是一種“歷史的必然”。財(cái)政預(yù)算的理論基礎(chǔ)，是馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》。在這部著名的文獻(xiàn)中，馬克思為未來(lái)社會(huì)，也就是社會(huì)主義國(guó)家，提出了“社會(huì)產(chǎn)品扣除”設(shè)想，按照這個(gè)設(shè)想，整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)品，在分配到個(gè)人之前，要由“共同體”，也就是政府扣除六大部分，這就是那個(gè)時(shí)候財(cái)政的所為了。這些扣除，既包括用于公共需要的部分，更多的還是私人物品屬性扣除。那個(gè)時(shí)候，還批判資本主義國(guó)家的財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，而社會(huì)主義的財(cái)政是“建設(shè)財(cái)政”，所謂建設(shè)財(cái)政，就是搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，前邊提到的“基本建設(shè)支出”、“企業(yè)挖潛改造和科技三項(xiàng)費(fèi)用”、“增撥企業(yè)流動(dòng)資金”，是建設(shè)財(cái)政的主要標(biāo)志。其實(shí)，所謂財(cái)政，本質(zhì)就是“吃飯”，而不是建設(shè)。吃飯，即政府運(yùn)行、社會(huì)保障。那個(gè)時(shí)候，真的把事情的本質(zhì)恰好搞反了，還自鳴得意。這個(gè)爭(zhēng)論，一直持續(xù)到本世紀(jì)之初?，F(xiàn)在，爭(zhēng)論平息了，但是，作為后遺癥，財(cái)政還在大量提供私人物品。把預(yù)算分門(mén)別類(lèi)，在一定程度上，模糊或者混淆了財(cái)政的性質(zhì)。

必須說(shuō)明一下，在中國(guó)，所謂的財(cái)政收入，僅僅指預(yù)算收入。按照國(guó)際可比口徑，政府收取的全部收入，都是財(cái)政收入，而財(cái)政收入也是政府掌握的全部收入。在中國(guó)，政府掌握的收入除了預(yù)算收入，還有預(yù)算外收入。預(yù)算外收入沒(méi)有統(tǒng)計(jì)，最低的估計(jì)有預(yù)算收入的三分之一。如大量的政府性收費(fèi)，而央企的利潤(rùn)，大部分也游離在預(yù)算外。所以，新預(yù)算法明確規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。

?二、政府債務(wù)

預(yù)算是分級(jí)次的，一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，中國(guó)共有五級(jí)政府，相應(yīng)的，就有五級(jí)預(yù)算。按照早先預(yù)算法規(guī)定，只有中央公共財(cái)政預(yù)算，可以有赤字，用發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)。地方政府的公共預(yù)算，不允許有赤字，相應(yīng)的地方政府也不能發(fā)債。不過(guò)，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從五個(gè)方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，二是限制用途，三是限制規(guī)模，四是限制方式，五是控制風(fēng)險(xiǎn)。

追求GDP，而是不是公共服務(wù)，過(guò)去一直是地方政府工作的中心。投資搞大項(xiàng)目，是資方政府的最?lèi)?ài)。財(cái)政的窘境，不能阻擋他們的熱情。經(jīng)營(yíng)城市，是最新的理念。中國(guó)正在經(jīng)歷城市化，地方政府利用了這個(gè)千載難逢的時(shí)機(jī)，建立融資平臺(tái)，據(jù)說(shuō)全國(guó)有三千多種這樣的平臺(tái)，城市投資公司便是這種典型。一般的運(yùn)作模式是，先用土地收入，購(gòu)買(mǎi)土地，然后再以增值了的土地資產(chǎn)作抵押，獲得更多的貸款，比如1，000億的資金，最后可以放大到5，000億甚至1萬(wàn)億的規(guī)模。據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，目前全國(guó)的地方債規(guī)模已經(jīng)超過(guò)20萬(wàn)億。①所以，雖然中國(guó)的銀行財(cái)務(wù)報(bào)表很靚麗，但是，股市投資者并不買(mǎi)賬，銀行股長(zhǎng)期處于低位。一個(gè)重要原因是，銀行是地方債的主要債權(quán)人，而壞賬不在少數(shù)，從長(zhǎng)期看，是巨大的風(fēng)險(xiǎn)。盡管少數(shù)的地方債投資會(huì)形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，將來(lái)會(huì)盈利，也為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有基礎(chǔ)性貢獻(xiàn)。但是，其中蘊(yùn)含的腐敗、濫用、劣質(zhì)資產(chǎn)更驚人。所以，有人把中國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)，與2012年接近破產(chǎn)地帶的希臘相提并論，這不是沒(méi)有一些道理的。這些債務(wù)，如何償還，如何結(jié)局，會(huì)不會(huì)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的泰坦尼克，需要認(rèn)真關(guān)注。因此，新預(yù)算法嚴(yán)格規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是很有針對(duì)性的。

除了地方債，還有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款、進(jìn)出口銀行的貸款、四大資產(chǎn)管理公司（華融、東方、長(zhǎng)城、信達(dá)資產(chǎn)管理公司）的貸款、鐵道部債券，這些政府性貸款和債券，加起來(lái)，2011年就有接近30萬(wàn)億，占當(dāng)年GDP的比重是74%。如果再加上，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的欠賬，這個(gè)隱形債務(wù)，這些需要政府最終買(mǎi)單的債務(wù)占GDP的比重

恐怕已經(jīng)接近100%。

三、預(yù)算公開(kāi)

腐敗有多種表現(xiàn)，如制度性的審批、貪污、司法不公等，但是，中國(guó)老百姓感受最直接的腐敗，是“三公”經(jīng)費(fèi)。如果要問(wèn)，中國(guó)預(yù)算支出中，哪一項(xiàng)增長(zhǎng)最快？答案始終是：行政管理費(fèi)?！叭奔词切姓芾碣M(fèi)的一部分。

“三公”分別是：政府部門(mén)（含部分事業(yè)單位）的公務(wù)接待消費(fèi)、公務(wù)車(chē)輛購(gòu)置和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)（如修理、用油等）、政府部門(mén)人員因公出國(guó)（出境）經(jīng)費(fèi)。2011年5月，國(guó)務(wù)院決定，中央所屬的98個(gè)部門(mén)必須公開(kāi)其2010年的“三公”決算信息。自此，各級(jí)政府“三公”支出逐漸公開(kāi)，不再是“國(guó)家機(jī)密”，但是，公開(kāi)的目的，不是公開(kāi)本身，而是約束和減少它們?，F(xiàn)在的公開(kāi)，沒(méi)有達(dá)到這個(gè)目的。

“三公”信息公開(kāi)存在的問(wèn)題是：第一，籠統(tǒng)而無(wú)具體內(nèi)容。第二，缺乏審計(jì)監(jiān)督，真實(shí)性不高。

當(dāng)然，中央“八項(xiàng)規(guī)定”以及反“四風(fēng)”，對(duì)遏制“三公”消費(fèi)起到了積極作用。制定嚴(yán)格的公款接待條件，規(guī)定具體的公款宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn);拍賣(mài)現(xiàn)有大部分公車(chē)，在剩余的公車(chē)上粘貼明顯的公務(wù)車(chē)標(biāo)志，防止私用;出國(guó)交流考察，應(yīng)規(guī)定出國(guó)的具體資格、次數(shù)，并公示，取消大部分一般意義出國(guó)考察。

近年來(lái)，政府在推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)方面做了一些工作，但還要進(jìn)一步健全公開(kāi)透明的預(yù)算制度，這不僅是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要，也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度所必需的。

四、預(yù)算中的民主

預(yù)算原本是1640年英國(guó)資產(chǎn)革命的重要遺產(chǎn)。預(yù)算的初衷，是限制國(guó)王和王室的權(quán)利。資產(chǎn)階級(jí)認(rèn)為，財(cái)富是他們而不是貴族和王室創(chuàng)造的，所以，國(guó)王沒(méi)有權(quán)利亂花錢(qián)，必須征得他們同意才能動(dòng)用。

中國(guó)從清朝最后幾年開(kāi)始有預(yù)算，至今也有100多年的歷史了。預(yù)算是法律性的文件，具有最硬性的約束力。所以，預(yù)算的審核、批準(zhǔn)，是國(guó)是，即國(guó)家大事。

為什么要限制政府的權(quán)利？原來(lái)的政治學(xué)理論認(rèn)為，政府是利他的，政府中的人，包括政治家、官員，與市場(chǎng)中自利的“經(jīng)濟(jì)人”相反，是兩群完全不同的人，他們是利他的而不是利己的，可以自覺(jué)地、全心全意地為人民服務(wù)，根本用不著限制政府的作為，他們會(huì)自我約束，不必監(jiān)督。但這樣的假設(shè)，是有問(wèn)題的。亞里士多德在《政治學(xué)》中說(shuō)：“把權(quán)威賦予人，等于引狼入室，因?yàn)橛哂蝎F性，縱然是最優(yōu)秀的政治家，一旦大權(quán)在握，也會(huì)在欲望的誘惑中難免被腐蝕?！?/p>

1986年詹姆斯·布坎南教授，獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，獲獎(jiǎng)的主要成果是“公共選擇理論”，也就是現(xiàn)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共選擇理論，研究公共物品的決策機(jī)制，特別是投票的理論。私人物品的決策機(jī)制，是個(gè)人在利益最大化原則的指引下，在市場(chǎng)上由個(gè)人獨(dú)立做出產(chǎn)量和價(jià)格決策。公共物品的決策，不是個(gè)人決策，而是集體決策。比如財(cái)政預(yù)算，就不是個(gè)人說(shuō)了算，而是通過(guò)集體協(xié)商過(guò)程，即政治過(guò)程決定的，具體方式就是投票。

跟經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)一樣，西方國(guó)家政治中也存在市場(chǎng)，政治家、官員、選民都在這個(gè)政治市場(chǎng)里，選票就是鈔票、貨幣，都有討價(jià)還價(jià)。政治市場(chǎng)中的討價(jià)還價(jià)，經(jīng)常表現(xiàn)為議會(huì)里的辯論，利益集團(tuán)之間的博弈。有時(shí)，中國(guó)的觀眾很納悶，為什么很文明的國(guó)家，議員們整天吵架，甚至動(dòng)手，覺(jué)得太粗俗了。實(shí)際上，他們不是為自己大打出手，是為了背后的選民而戰(zhàn)。公共選擇理論的一個(gè)突出貢獻(xiàn)是，將經(jīng)濟(jì)學(xué)中的人，和政治學(xué)中的人，統(tǒng)一起來(lái)，他們是同一群人，都是只追求自己利益最大化的人。

政治市場(chǎng)中的人們，也就是官員，追求的更高的職位，更大的影響力，以及更高的聲譽(yù)和特權(quán)。他們既不比普通人差，但是絕不比普通人更好，更有德行和更聰明，他們同樣會(huì)犯錯(cuò)誤。當(dāng)政府犯錯(cuò)的時(shí)候，也就是政府失靈的時(shí)候，其后果可能比市場(chǎng)失靈還可怕。所以，必須約束官員和政府的行為。

官員所追求的一切，均與所在部門(mén)的規(guī)模相關(guān)。如果不加以限制，政府部門(mén)的規(guī)模將持續(xù)膨脹，超過(guò)合理的規(guī)模甚遠(yuǎn)。因此限制政府活動(dòng)的規(guī)模，是限制政府行為的核心，預(yù)算的作用正在于此。日本國(guó)會(huì)，常常因?yàn)轭A(yù)算案通不過(guò)，而解散，甚至重新大選。2009年7月，美國(guó)最大的州，加州的政府，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不景氣，稅收減少，發(fā)生財(cái)政危機(jī)，州長(zhǎng)施瓦辛格宣布，政府大部分部門(mén)關(guān)門(mén)，公務(wù)員回家，工資打白條。因?yàn)轭A(yù)算是法定的，不能更改，州政府無(wú)權(quán)加稅或者收費(fèi)。這就是預(yù)算的作用。

五、如何做到真正公開(kāi)預(yù)算

（一）糾正錯(cuò)誤觀念，堅(jiān)持預(yù)算公開(kāi)。預(yù)算必須是公開(kāi)的，因?yàn)檎畬?duì)于人民沒(méi)有任何秘密可言。預(yù)算如果不公開(kāi)，公眾無(wú)法監(jiān)督，則無(wú)任何意義。過(guò)去曾有地方財(cái)政部門(mén)官員說(shuō)，預(yù)算需要保密，這是十足錯(cuò)誤的觀念。還有人說(shuō)，沒(méi)必要詳細(xì)公開(kāi)預(yù)算，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人看不懂，公開(kāi)了也沒(méi)用。根據(jù)這個(gè)邏輯，法律也不要公布了，因?yàn)楹枚喾?，十分?fù)雜，公眾也多看不懂?？炊床欢俏业氖?，看與不看，都是公民的自由，但是，作為政府只有公開(kāi)的義務(wù)而無(wú)不公開(kāi)的權(quán)力。即便公眾看不懂，只要關(guān)心，想弄明白，可以請(qǐng)教別人?？床欢皇遣还_(kāi)的理由。

（二）人大代表認(rèn)真履職，嚴(yán)格預(yù)算審查。我們常把每年3月召開(kāi)的“兩會(huì)”，說(shuō)成是全國(guó)人民政治生活中的一件大事，特別是全國(guó)人大會(huì)議。各級(jí)人大會(huì)議，最重要的議題之一，就是審查和批準(zhǔn)預(yù)算。人大代表們比一般人幸運(yùn)，能看到完整的預(yù)算，但也是在開(kāi)會(huì)期間。預(yù)算表很厚，不可能有足夠時(shí)間仔細(xì)閱讀和研究合理與否。所以，代表們做出投票的決定，顯得很倉(cāng)促。即使預(yù)算有重大的缺陷，也可能通過(guò)。實(shí)際上，人大會(huì)議還沒(méi)有不通過(guò)預(yù)算的情況發(fā)生。每年預(yù)算草案，都有反對(duì)票和棄權(quán)票，但是不多。因此，各級(jí)人大代表，特別是全國(guó)人大代表，應(yīng)意識(shí)到自己的重大責(zé)任。在代議制民主下，你們代表的不是自己，而是全體公眾，來(lái)監(jiān)督政府的行為的。各級(jí)人大代表應(yīng)該肩負(fù)重大使命，認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》，了解預(yù)算專(zhuān)業(yè)知識(shí)，以嚴(yán)肅認(rèn)真、毫不含糊的態(tài)度仔細(xì)審閱政府預(yù)算，提出自己的意見(jiàn)。也許，等人大代表們，不再那么溫文爾雅、正襟危坐，整齊劃一地舉手表決，而是刨根問(wèn)底的時(shí)候，中國(guó)的預(yù)算才會(huì)變成真正明白的預(yù)算。

（三）公開(kāi)全部預(yù)算信息，方便公眾預(yù)算監(jiān)督。我國(guó)正在致力于建設(shè)法治中國(guó)，而法治發(fā)展的歷史表明，引導(dǎo)公眾，從關(guān)心預(yù)算入手，嘗試推進(jìn)法治進(jìn)程，是有效而穩(wěn)妥的選擇。政府部門(mén)，最近幾年也在推行政府信息公開(kāi)，而且鼓勵(lì)公眾查閱相關(guān)信息。但是，財(cái)政預(yù)算的信息公開(kāi)，是最不盡如人意的。黨的十八屆四中全會(huì)決定，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外原則，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)。要讓公眾監(jiān)督預(yù)算，就要毫無(wú)保留地公開(kāi)全部預(yù)算信息。人大代表們，肯定是能看到財(cái)政部的全部預(yù)算表格的，但是，這還不夠，必須讓全社會(huì)的人，都能方便地查閱到。公眾能看到的預(yù)算信息不多，僅僅是財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人，在“兩會(huì)”上做的關(guān)于預(yù)算草案的報(bào)告或者說(shuō)明，而不能看到預(yù)算本身的廬山真面目。在1998年之前，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人，在預(yù)算草案報(bào)告中，會(huì)具體列明財(cái)政各項(xiàng)收入的數(shù)字，各支出大類(lèi)的數(shù)字。后來(lái)，關(guān)于收入的數(shù)字還有，但是，更為重要的，支出的項(xiàng)目，越來(lái)越少，只能看到部分大項(xiàng)。這種有意無(wú)意的模糊和遮蔽，當(dāng)然不利于公眾對(duì)政府的監(jiān)督。一切都事在人為。四川省巴中市的白廟鄉(xiāng)，2010年就完全公開(kāi)了預(yù)算，從公款招待到買(mǎi)一個(gè)紙杯、一個(gè)1.5元的信封，都全部可查。既然行政級(jí)別最低的鄉(xiāng)政府能做到，為什么其他級(jí)次的政府就做不到呢？