熊丙奇

〔摘要〕

國務院發(fā)布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，對高考科目、錄取方式進行全面、系統(tǒng)的改革。意見頒布后，輿論對這一輪改革在推進考試招生相對分離方面的內容頗有爭議?？陀^而言，《實施意見》提到的改革舉措，大多是對過去20年已經在各地進行的改革的匯總，并沒有觸及錄取制度改革。約束行政權力，實行招考分離， 擴大考生選擇權，是推進高考公平最有力的武器。

〔關鍵詞〕

高考改革;錄取制度;自主招生;高考公平

〔中圖分類號〕G649.21 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0113-04

國務院發(fā)布《關于深化考試招生制度改革的實施意見》〔1〕（下文簡稱《實施意見》）后，新高考改革方案引起社會熱議。對于《實施意見》提到的擴大高考公平的舉措，輿論一致贊成，而對于此輪改革將考試招生改革的重點集中在考試改革，而較少涉及考試、招生相對分離，輿論的爭議卻很大。在有專家對此輪改革“只走了半步”〔2〕、沒有推進考試招生分離而感到遺憾時，也有人認為高考改革要適合我國國情，目前進行錄取制度改革，時機并不成熟，還有人干脆指出，所謂進行錄取制度改革，就是照搬美國高校錄取方式，而這一方式在中國行不通。

其實，考試招生相對分離的改革之所以被社會高度關注，是因為近幾年來，這是一個十分鮮明的高考改革指導思想。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》確定的高考改革思路是“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業(yè)機構組織實施，學校依法自主招生，學生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”。〔3〕2013年11月，中共十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，也明確提出，“推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業(yè)機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監(jiān)督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端?！?〔4〕可這次《實施意見》中，只是提到，“探索基于統(tǒng)一高考和高中學業(yè)水平考試成績、參考綜合素質評價的多元錄取機制”。

推進考試招生相對分離，究竟難在何處？有關部門，究竟有何顧慮？在筆者看來，這和我國社會對考試招生相分離的錄取制度了解不夠有關，一些反對錄取制度改革的人，并沒有分析招考分離錄取機制的實質，片面認為實行高校自主招生，建立多元評價體系，就是取消高考;沒有了分數(shù)作為重要錄取依據(jù)，在缺乏誠信的社會環(huán)境中，招生必定腐敗、更加不公平。真是這樣嗎？

一、我國高考改革反復折騰的歷史教訓

媒體普遍認為這一輪高考改革是一次全面、系統(tǒng)的改革，但客觀而言，《實施意見》提到的改革舉措，大多是對過去20年已經在各地進行的改革的匯總，包括減少和規(guī)范高考加分、增加農村學生上重點高校人數(shù)、外語科目兩次考、文理不分科改革等等，只是有的措施進一步加大力度，有的從地方層面的探索上升到國家層面，像外語科目兩次考，有的省份此前對外語口語實行兩次考。

而觀察過去20年，我國各地的高考改革，可謂眼花繚亂，不是沒有動作，反而是動作頻頻。高考科目從上個世紀80年代起，就不斷進行調整，從7門到6門，再到90年代推出3+X、3+1、3+2;實行分省命題;2000年，上海、安徽等地還推出了春季高考，所謂給考生多次選擇機會;2003年，22所高校試點自主招生改革，直到2014年，試點自主招生高校已經達到90所。

可是高考改革，并沒有帶來基礎教育以應試教育為中心的格局改變，甚至可以說，基礎教育的應試教育傾向有增無減，根本原因在于上述這些改革，并沒有觸及錄取制度改革，主要內容只是科目調整。

2000年試點實施的春季高考和2003年試點的高校自主招生，本來是希望突破集中錄取制度，但走向令人遺憾。春季高考推行沒有幾年，試點的省市就只剩下上海一家，原因是，這一考試被定位成為往屆生多提供一次機會，只有少數(shù)地方院校參加錄取，直截了當?shù)卣f，就是落榜生的考試，可想而知其吸引力。雖然筆者一直提議應開放給應屆高中畢業(yè)生，所有學校都參加錄取，可上海到2014年只有幾百人報考時，還沒有將春季高考開放給應屆生，參加錄取的本科院校也仍然只有幾所。原因何在？有關部門和學校的顧慮是，如果名校也參加春季高考錄取，那么，很有可能些學生參加秋季高考被錄取后，放棄報到，半年后再參加春季高考，以便進更好的學校。這顯然增加學校的招生負擔和壓力。

2003年開始試點的自主招生，現(xiàn)在被不少人用以詬病高校自主招生改革。但其實，筆者從自主招生改革一推出起，就指出這根本不是自主招生，而是“偽自主招生”。真正的自主招生，應該是學生和學校雙向選擇，但我國試點的自主招生，只給高校以有限的招生自主權，獲得自主招生資格的學生，只是獲得該校的錄取優(yōu)惠加分，在參加統(tǒng)一高考之后，需要填報志愿，達到該校承諾的錄取條件之后才被錄取，如此操作的自主招生，并沒有打破單一的分數(shù)評價標準，學生還是會以準備高考為主，同時讓自主招生變異為高校搶生源的手段——由于規(guī)定學生必須把該校填報在第一志愿或平行志愿A志愿位置，每個學生的選擇權有限，因此，在高考前的學校測試，不論是聯(lián)考還是單獨考試，不論是“華約”（以清華大學為主的7校聯(lián)考）還是“北約”（以北京大學為主的13校聯(lián)考），有關高校都會通過故意撞車的方式限定學生的考試機會。

由于錄取制度沒有實質突破，每個考生，都要參加高考、通過教育考試部門集中投檔（自主招生學生結合自主招生優(yōu)惠，按規(guī)則投檔）之后，由高校進行錄取，因此整個高考錄取，仍舊強調分數(shù)標準，所有學生被納入一個分數(shù)跑道競爭，于是基礎教育成為競技教育。大家所見的是，圍繞競技化的基礎教育，一些地方政府積極打造超級中學，成為競技教育的金牌大戶，而學生則把所有的時間都交給了高考科目。

毫無疑問，如果繼續(xù)延續(xù)只改科目、不動集中錄取制度的高考改革思路，基礎教育的應試局面難以改觀，關注高考者，必須清醒地認識到，不論取消文理分科，還是外語多次考，都屬于科目改革、考試改革范疇;假如高校錄取制度不變，依據(jù)總分進行錄取，改革所要達到的打破應試教育格局的目標，將很難達到。

二、錄取制度改革不是取消高考也不是不看成績

對于錄取制度改革，反對者的理由主要集中在兩方面。一是離開了分數(shù)這一標準，高考的公平底線在哪里？必定腐敗橫行。二是統(tǒng)一測試成績在國外名校錄取中也很重要，一味提打破分數(shù)標準沒有多大意義。簡言之，就是高考改革不能“取消高考”，也不能“取消分數(shù)”。

問題是，改革錄取制度，并不等于取消高考;高校建立多元評價體系，也并不意味著統(tǒng)一測試成績就不重要。呼吁打破高考錄取“唯分數(shù)論”者，從來沒有說要取消分數(shù)——“唯分數(shù)論”和“取消分數(shù)”，這分明就是兩個極端，用取消分數(shù)來質疑反對唯分數(shù)論者，可以說是胡攪蠻纏——打破集中錄取制度，并不是取消統(tǒng)一高考。高校建立多元評價體系，是指每個學校有不同的評價要求，各校的評價各不相同。實行考試招生分離，是在保留統(tǒng)一高考的基礎上，改革高校的錄取方式，不是由教育考試部門按照學生的高考分數(shù)、結合志愿投檔，而是考生根據(jù)學校提出的申請成績要求，自主提出申請，大學結合學生的高考成績、中學學業(yè)測試成績、大學面試考察等進行多元評價和錄取。

舉例來說，如果某地的語數(shù)外統(tǒng)一測試成績總分為450分，其他三門科目（物理、化學、生物等）每門計100分或者按等級（A、B、C計分），高考成績公布之后，集中錄取方式是，計算學生3+3總分，然后從高到低排序，學生根據(jù)自己的成績、結合學校提出的科目要求、等級要求填報志愿，教育考試部門再根據(jù)學生的分數(shù)排名，結合志愿投檔，高校在投檔進來的學生中錄取。按照這一錄取規(guī)則，各校的錄取規(guī)則必須大致相同（比如按總分錄取，或者語數(shù)外3門按總分，其余三門看等級），根本不可能出現(xiàn)某校某一專業(yè)單獨提出某個科目和分數(shù)要求的情況，否則就無法排序投檔，最后，學生還是被納入一個標準體系排隊。

而如果實行高校自主錄取，則是在高考成績公布之后，大學自主根據(jù)本校的辦學定位、學科專業(yè)要求，提出申請者的成績要求，比如，北大提出，歷史系專業(yè)招生，需要語數(shù)外三門總分400分，歷史科目A;清華提出，建筑系專業(yè)招生，需要3+3總分700分，選物理科目，物理科目達A;如果學生的成績達到多所學校的要求，可自主申請若干所大學，大學獨立進行錄取。按照這一方式，統(tǒng)一測試成績可以保障基本公平。名校在招生時，其成績要求并不會低，但各校、各專業(yè)的要求（包括總分要求和科目要求）都不同，這就能鼓勵學生個性發(fā)展，選擇適合自己的大學和專業(yè)。

本次《實施意見》中提到的在高考之后進行自主招生，要求申請學生參加全國統(tǒng)一高考，達到相應要求，接受報考高校的考核。如果能采取上述方式，將給社會傳遞正確的多元評價體系認識，讓公眾清楚地知道，高校自主招生、多元評價，不是不要統(tǒng)一測試成績，但這不是唯一的標準，各校、各學科專業(yè)的錄取要求各不相同，不能用一把尺子衡量所有學生。其實，香港地區(qū)在內地的自主招生，就是這樣進行的。在我國內地高考成績公布之后，學校提出申請者的成績要求，達到要求的學生可自主申請。通過這種方式，實行自主招生的港校在內地招到的了優(yōu)質的學生，與此同時，也出現(xiàn)拒絕內地狀元的事——因為狀元外語口語不過關，不能適應其全英文教學的要求。這在按分數(shù)從高低錄取的集中錄取制度中，是不可想象的。

高校多元評價體系建立的優(yōu)勢還體現(xiàn)在，不同類型的高校，可以采取不同的評價標準錄取。比如，普通地方本科院?？梢灾挥媒y(tǒng)一測試成績，結合學業(yè)水平測試進行錄取，學校不必再進行測試;高職院校，可以接受學生用學業(yè)水平測試成績進行申請，實行申請入學、注冊入學，這就把相當數(shù)量的學生從高考中解放出來。我國高考的大問題是，90%的學生被前10%的學校、學生“綁架”，不管你考地方本科還是高職院校，都考一張試卷，而美國想進前10%的學校的學生，學習也會很辛苦，可其余80%多的學生，則不會裹挾進名校的戰(zhàn)車，他們有更多屬于自己的選擇。當然，這不是升學考試招生制度所能全部解決的問題，還與教育管理制度和人才評價體系有關。

三、行政主導是考試招生腐敗的根源

對于錄取制度改革，社會輿論最擔心的是會制造招生腐敗，影響公平，因此要慎之又慎。慎重改革當然是必須的，但有意思的是，我國過去20年的高考改革，不少政策并不慎重。比如江蘇曾經在10年內出臺了5套改革方案。概括起來，錄取制度根本沒有實質性改革，甚至可以說是裹足不前，而在科目上，則是說改就改，改得老百姓怨聲載道。更耐人尋味的是，對于說改就改的科目改革，有人還把責任推給呼吁進行錄取制度改革的教育人士。

這是由于改革是由行政部門主導，而行政部門主導的考試招生形成的權力架構是，行政部門掌握所有錄取的核心權力，進而，突破錄取制度十分困難，能夠進行的改革，就是在行政權力不調整下的科目改革、考試改革。這本質是行政權力不受制約，由行政主導的“改革”，沒有民主決策機制。

在反對錄取改革時，不少人列舉出當前高考中的腐敗、不誠信問題說明招考分離不可行，比如高考作弊、加分造假、自主招生腐敗，可反對者并沒有想過，這是在集中錄取制度下出現(xiàn)的問題，而不是在招考分離下出現(xiàn)的問題——集中錄取出現(xiàn)腐敗問題，恰恰表明集中錄取要打破，怎么能論證出要堅持集中錄取制度呢？

自主招生的問題，前文已經談到，是和集中錄取制度嫁接的“偽自主招生”，只是給考生一定的高考錄取優(yōu)惠，其性質和高考加分相同。而出現(xiàn)在高考加分中的造假、腐敗丑聞，根源在整個加分由行政部門主導——由行政部門認定，要求高校必須接受、認可?，F(xiàn)在加分出了問題，對此實行的是行政治理，方法就是取消，取消加分當然可以消除加分的造假、腐敗，可另一方面的問題是，所有高校用考試分數(shù)來評論錄取學生，學生真實的個性和特長從何體現(xiàn)？符合教育規(guī)律的治理邏輯是，應將加分從行政主導（行政確定加分項目、行政進行加分認定、行政投檔）轉為學校自主招生、多元評價，但問題是大家不信任高校自主招生，而是依舊依賴行政治理。

用行政監(jiān)管方式，對高考政策進行加加減減的修補，是治標而沒有治本。真正的治本，是約束行政權力，形成對行政權力的制約與監(jiān)督。對實行招考分離，議論最多的是高校自主招生、多元評價，但從實際運行機制看，則是給考生選擇權，這是推進高考公平最有力的武器。

分析美國高考錄取制度的人，多數(shù)只關注哈佛、耶魯怎么錄取，卻有意無意忽視了一個最基本的問題，就是一名考生可自由申請若干所大學、拿到多所大學錄取通知書再進行選擇和確認;進入大學之后，還可自由申請轉學。自由申請入學制度和自由轉學制度，把選擇權交給學生，讓大學招生變?yōu)閷W生和學校的雙向選擇，同時給學生以腳投票選擇學校、專業(yè)的權力。這從根本上改變了教育行政部門、學校、學生的權力和權利關系。

倘若給學生充分的選擇權，反而會杜絕北大、清華舞弊的可能。假設北大發(fā)出1000張錄取通知書，最終選擇北大的只有600人（學生由于可獲得多張錄取通知書，完全可能被北大錄取不來報到），在此種情況下，北大如果大肆搞權錢交易，五年之后，很可能就淪落為二流學校。而且，北大必須向社會公開其申請成績要求，比如750分總分要求700分以上申請，更重要的是，學生有選擇權力，才可能真正讓監(jiān)督權和評價權落地——你都沒有選擇學校的權力，誰在乎你的意見？因此，寄望行政力量的自律，以維持良好的招生秩序，從長遠看，這并不靠譜。

不可否認，實行高校自主招生，會有人找關系，還會在申請材料時做假，這在任何國家都會存在，關鍵在于學校有沒有防患體系。姑且不說給學生選擇權會改變學校的辦學理念，就在當前，我國已有高校在校內成立獨立的招生委員會，學校校長也不得干涉招生過程和結果，比如上海紐約大學，在學校招生中，根本托不到關系，而家長、考生也認可招生結果。

當然，實現(xiàn)這樣的招生模式，不是一蹴而就的，但可循序漸進，選擇目前已經試點自主招生的部分高校試點。比如，在高考后自主招生，就可嘗試允許一名學生申請若干所大學試點自主招生的高校，要求高校提出對申請者的成績要求，獨立進行錄取，向社會公開評價指標體系，每一名被錄取的考生，都有獨立的招生評價報告。只要愿意推進招考分離，不要說國外已有成熟的招生體系，就在我國內地，也有香港高校積累了長達10年的經驗，為什么不嘗試推進呢？

只有在錄取制度改革上邁出實質步伐，并針對實施過程中出現(xiàn)的問題，完善監(jiān)督機制，推進高等學校辦學制度改革，我國的考試招生改革和高等教育管理改革，才會減少無謂的折騰。

〔參考文獻〕

〔1〕國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見〔DB/OL〕.中國政府網(wǎng)， http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/04/content_9065.htm.

〔2〕陳霄.高考改革只走了半步？〔N 〕法治周末，2014-09-10.

〔3〕國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）〔DB/OL〕. 教育部門戶網(wǎng)站，http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html.

〔4〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔DB/OL〕. 中國政府網(wǎng)，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201311/t20131118_1292583.htm.