□ 李軍偉

云南省自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

□ 李軍偉

目前云南全省已建各種類(lèi)型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)156個(gè)，總面積281.18 萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土總面積的 7.1%。其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū) 19 個(gè)，面 積148.34 萬(wàn) 公頃；省級(jí)自然 保護(hù)區(qū)38 個(gè)，面積 69.22 萬(wàn)公頃；州（市）級(jí)自然保護(hù) 區(qū) 57 個(gè)，面積 44.13 萬(wàn)公頃；縣（區(qū)） 級(jí)自然保護(hù) 區(qū) 42 個(gè)，面積 19.49 萬(wàn)公頃。

一、云南省自然保護(hù)區(qū)存在的突出問(wèn)題

1.資金投入渠道單一，投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算

云南省自然保護(hù)區(qū)的省級(jí)經(jīng)費(fèi)投入由曾經(jīng)的全國(guó)之最已變?yōu)槿珖?guó)落后省之一?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》明確規(guī)定，管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排。2010年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》中也提出要加大保護(hù)區(qū)資金投入，明確國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)能力建設(shè)投資由財(cái)政部以專(zhuān)項(xiàng)資金形式予以補(bǔ)助，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)經(jīng)費(fèi)參照國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)予以保障。然而，云南省級(jí)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。省政府雖然已批復(fù)了20個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃，但由于沒(méi)有資金投入均沒(méi)有實(shí)施，自然保護(hù)區(qū)基本工作無(wú)法正常開(kāi)展。一些省級(jí)自然保護(hù)區(qū)由于缺乏投入和管理，界限范圍至今沒(méi)有得到確認(rèn)。由于責(zé)任與投資不匹配，許多州市和縣頻繁提出保護(hù)區(qū)范圍調(diào)減或撤銷(xiāo)，全省自然保護(hù)區(qū)面積從2005年的354.95萬(wàn)公頃逐步下降到2012年的281.18萬(wàn)公頃。

2.保護(hù)區(qū)內(nèi)林權(quán)糾紛不斷，社會(huì)矛盾突出

目前云南全省自然保護(hù)區(qū)中的集體林面積占保護(hù)區(qū)總面積32.44%，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有人口總數(shù)約為68.80萬(wàn)人，其中核心區(qū)內(nèi)人口數(shù)為20.25萬(wàn)人。云南早期成立自然保護(hù)區(qū)時(shí)簽訂的管護(hù)協(xié)議不規(guī)范，缺乏約束力，已經(jīng)有一些林地所有者提出行政復(fù)議，不愿繼續(xù)簽訂新的管護(hù)協(xié)議，出現(xiàn)了山林糾紛。同時(shí)，全省自然保護(hù)區(qū)仍有部分林地未列入生態(tài)公益林；已列入生態(tài)公益林的林地林木，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大多低于周邊山地租地價(jià)格，林農(nóng)參與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的積極性不高，有的甚至要求將其林地劃出自然保護(hù)區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民群眾物權(quán)意識(shí)的提升，自然保護(hù)區(qū)管護(hù)難度越來(lái)越大，矛盾和糾紛日益突出。

集體林權(quán)制度改革后，由于相關(guān)法律、法規(guī)嚴(yán)格限制保護(hù)區(qū)內(nèi)林地的流轉(zhuǎn)和林木的采伐、林下資源的利用等，但按照《物權(quán)法》及深化集體林權(quán)制度改革的相關(guān)規(guī)定，要放活林農(nóng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、確保林農(nóng)的處置權(quán)和收益權(quán)，這也是保護(hù)區(qū)亟需解決的問(wèn)題。

3.自然保護(hù)區(qū)管理的法律法規(guī)滯后和不健全

目前，自然保護(hù)區(qū)主要是依據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律法規(guī)來(lái)管理，國(guó)務(wù)院于1985年頒布實(shí)施《森林與野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，1994年又頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》，對(duì)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了一定作用。但這些法律法規(guī)有一些條款已不能適應(yīng)新形勢(shì)下自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的要求，許多重要問(wèn)題還有待于法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)與自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范較少，政策支持不夠，制約了自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展。

4.自然保護(hù)區(qū)管理體制不順，管理機(jī)構(gòu)不健全，管護(hù)不到位，責(zé)權(quán)不明，發(fā)展嚴(yán)重滯后

目前保護(hù)區(qū)管理體制不順，管理權(quán)屬分散，層級(jí)不一，部門(mén)、政府、跨州市分割管理并存。云省管理自然保護(hù)區(qū)的部門(mén)有 6 個(gè)：即林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利和住建，有的商業(yè)開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)管理權(quán)限和行政級(jí)別高于保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，保護(hù)與開(kāi)發(fā)倒置。自然保護(hù)區(qū)責(zé)權(quán)不明，一地多牌的現(xiàn)象比較突出，真正的管理部門(mén)有責(zé)無(wú)權(quán)，掛名的管理部門(mén)卻是有權(quán)無(wú)責(zé)；同時(shí)，資金人員配備不到位，部分省、州（市）、縣級(jí)保護(hù)區(qū)“無(wú)人員編制、無(wú)管理機(jī)構(gòu)、無(wú)資金投入、無(wú)

保護(hù)設(shè)施”。自然保護(hù)區(qū)的人員結(jié)構(gòu)不合理，一線管護(hù)人員少，很多工作無(wú)法正常開(kāi)展；機(jī)構(gòu)不健全、管理技術(shù)力量薄弱，部分保護(hù)區(qū)管護(hù)不到位。

5.機(jī)制缺乏，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理舉步維艱

缺乏靈活的管理機(jī)制。自古以來(lái)，山區(qū)群眾都是靠山“吃”山，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，不管是集體林木，還是群眾的人工林，一律禁止采伐，禁獵野生動(dòng)物，使群眾失去賴(lài)以生存的生活來(lái)源。

缺乏有效的補(bǔ)償機(jī)制。目前云南全省自然保護(hù)區(qū)中的集體林面積占保護(hù)區(qū)總面積32.44%，但群眾沒(méi)有得到有效的補(bǔ)償，自然保護(hù)區(qū)又無(wú)力安排好群眾的生活出路，現(xiàn)行的每畝生態(tài)公益林補(bǔ)償10元的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不足以彌補(bǔ)林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)損失。

缺乏有效的救助機(jī)制。自然保護(hù)區(qū)基本上都是建在老少邊山窮縣，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政困難，當(dāng)?shù)卣畬?duì)自然保護(hù)區(qū)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目以及貧困人口的救助等心有余而力不足。

二、加強(qiáng)云南省自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的建議

1.盡快落實(shí)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾越來(lái)越突出，建設(shè)和管理的難度越來(lái)越大，在這種情況下，建議省級(jí)財(cái)政盡快落實(shí)和安排省級(jí)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，真正將省級(jí)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2.有效化解林權(quán)糾紛和社會(huì)矛盾

組織專(zhuān)家進(jìn)行調(diào)查和科學(xué)論證，對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)頻繁，耕地、村莊、集體林地面積大，社區(qū)矛盾較多的自然保護(hù)區(qū)，合理調(diào)整其范圍和功能區(qū)。

對(duì)保護(hù)區(qū)周邊尚有國(guó)有林可用于置換的，由當(dāng)?shù)卣脟?guó)有林置換集體林。對(duì)不具備置換條件的，在保護(hù)區(qū)內(nèi)部盡可能用實(shí)驗(yàn)區(qū)的國(guó)有林地置換核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體林地。

國(guó)家設(shè)立生態(tài)移民專(zhuān)項(xiàng)資金，并從用地指標(biāo)等方面給予支持，對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)特別是核心區(qū)的居民實(shí)施生態(tài)移民，以減輕保護(hù)的壓力。

提高自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體林生態(tài)公益林補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)水平相適應(yīng)的正常增長(zhǎng)機(jī)制。

國(guó)家設(shè)立自然保護(hù)區(qū)林地贖買(mǎi)專(zhuān)項(xiàng)資金，用于保護(hù)區(qū)內(nèi)具有重要保護(hù)價(jià)值的集體林贖買(mǎi)，逐步將集體林收歸國(guó)有，穩(wěn)定自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)。

3.制訂和完善自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)

盡快出臺(tái)《云南省自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理辦法》，建立、健全自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，明確和落實(shí)管理職能。

盡快修訂完善《云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，對(duì)保護(hù)區(qū)管理、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償資金投入進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，保證集體和農(nóng)民的資源權(quán)利和利益，特別是制定集體和農(nóng)民土地收益損失補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，集體土地和資源納入保護(hù)區(qū)管理的法律程序和對(duì)保護(hù)區(qū)非國(guó)有資源的利用規(guī)定等。

從國(guó)家層面上應(yīng)盡早出臺(tái)《自然保護(hù)區(qū)法》，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家生態(tài)安全底線的保護(hù)。

4.從國(guó)家層面設(shè)立自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金

從國(guó)家層面設(shè)立專(zhuān)門(mén)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，并建立有效的管理部門(mén)和監(jiān)督辦法。自然保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償基金獨(dú)立于自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)撥款，專(zhuān)款專(zhuān)用。

5.建立自然保護(hù)區(qū)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制，提高保護(hù)區(qū)建設(shè)管理水平

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金單列，除用于發(fā)放護(hù)林員工資外，準(zhǔn)許用于保護(hù)區(qū)野外巡護(hù)監(jiān)測(cè)。

自然保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)、人員社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)要納入縣級(jí)以上人民政府公共財(cái)政預(yù)算，建立專(zhuān)項(xiàng)基金。

加快落實(shí)自然保護(hù)區(qū)資源利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如水電站和生態(tài)旅游的資源利用要實(shí)行補(bǔ)償?shù)取?/p>

探索保護(hù)區(qū)人才引進(jìn)、培養(yǎng)有效途徑，通過(guò)崗位培訓(xùn)、交流等多種形式，提高保護(hù)區(qū)人員素質(zhì)。

建立生物多樣性信息動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

6.加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

盡快有效解決各級(jí)自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)、級(jí)別、編制、經(jīng)費(fèi)和管理權(quán)限等問(wèn)題，明確自然保護(hù)區(qū)管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和經(jīng)費(fèi)保障。

7.實(shí)施政策傾斜，加快保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在政策扶持措施上予以傾斜，將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊村社的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)范圍，積極促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，開(kāi)展保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾共建活動(dòng)，探索建立當(dāng)?shù)鼐用駞⒓拥淖匀槐Ｗo(hù)區(qū)共管機(jī)制。

建立援助合作機(jī)制，讓保護(hù)區(qū)周邊居民開(kāi)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、食品、旅游紀(jì)念品加工等，使其分享生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的惠益。

加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)均等化水平。