王宗蕙

(濟寧市審計局政府投資審計處，山東 濟寧 272023)

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷加快，各級政府持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)、交通、水利、民生、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域的投入力度，政府投資審計工作的責(zé)任越來越重。為了進一步規(guī)范建設(shè)行為，提高建設(shè)資金使用效益，及早發(fā)現(xiàn)和糾正建設(shè)過程中的違紀違規(guī)行為，遏制政府投資建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的滋生，審計機關(guān)及時適應(yīng)形勢、調(diào)整思路，變事后審計為事前介入、全程跟蹤。跟蹤審計的方式被越來越多的應(yīng)用于政府投資建設(shè)項目，領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾對跟蹤審計成果的期待也越來越高。但是，跟蹤審計作為一種新興的審計方式，相關(guān)規(guī)范和制度都還在完善之中，其審計效果不可避免的受到各種內(nèi)外因素的影響和制約，存在著一定的風(fēng)險。筆者從一個審計人員的角度，結(jié)合自身工作經(jīng)驗和普遍存在的社會現(xiàn)象，談一談基層審計機關(guān)跟蹤審計的風(fēng)險因素及對風(fēng)險控制方法的一點思考。

一、實際工作中常見的跟蹤審計風(fēng)險影響因素

(一)審計介入時點滯后增加審計風(fēng)險

建設(shè)項目一般包括項目決策、勘察設(shè)計、招標(biāo)投標(biāo)、工程施工、竣工決算等階段，跟蹤審計從不同的階段介入，審計效果就有所不同，從理論上講是越早介入越好。但是，當(dāng)前基層政府投資項目跟蹤審計的重點大多放在工程施工和決算階段，好一點的可以提前到招投標(biāo)階段，對設(shè)計及其之前的階段則難以觸及。這種情況，一方面是因為基層審計力量有限，人員配備以工程、財務(wù)、會計類專業(yè)為主，缺乏評價決策科學(xué)性和設(shè)計合理性的專業(yè)能力；另一方面則是由于政府投資項目決策階段的有效監(jiān)督機制尚未建立，審計監(jiān)督難以介入。而項目的前期決策階段和設(shè)計階段恰恰是整個建設(shè)過程中最重要兩個階段——決策的內(nèi)容決定著項目的建設(shè)方向、整體定位和市場前景，科學(xué)決策是項目成敗的關(guān)鍵；設(shè)計階段對工程造價的影響可達75%以上，合理設(shè)計是有效控制工程造價的前提。對這兩個階段的監(jiān)督缺失，導(dǎo)致審計對項目建設(shè)的必要性、科學(xué)性和效益性的監(jiān)督缺位，使審計“促進提高投資效益”、“嚴防浪費”的作用大打折扣。

(二)審計力量不足造成審計風(fēng)險

“人手少、任務(wù)重”是當(dāng)期國家審計最突出的矛盾，而跟蹤審計要對項目建設(shè)的全過程進行跟蹤監(jiān)督，比一般的工程審計周期更長、工作量大。審計力量不足容易導(dǎo)致跟蹤不到位、工作不細致、取證不充分、簡化審計方法或省略必要審計程序，損害審計結(jié)論的客觀性、權(quán)威性，從而造成審計風(fēng)險。有的審計機關(guān)為了彌補審計力量的不足，聘用社會中介參與審計。社會中介以盈利為目的，有時會為了報酬而過分追求審減額，造成有些工程造價的核減依據(jù)很牽強，證據(jù)不充分。加之中介人員素質(zhì)良莠不齊，有的是剛畢業(yè)的學(xué)生，經(jīng)驗不足、職業(yè)敏感性不高，建設(shè)單位、監(jiān)理單位說什么就聽什么，不深究、不查證；有的擺不正立場，跟蹤過程中與施工長期接觸，被拉攏腐蝕，徇私舞弊、隱瞞審計情況，最終帶來審計風(fēng)險。

(三)權(quán)利干預(yù)導(dǎo)致項目超常規(guī)建設(shè)帶來審計風(fēng)險

為了滿足地方發(fā)展需要，配合上級政策要求，或者按期完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的建設(shè)任務(wù)，基層政府投資項目常常會“定工期、定調(diào)子、定任務(wù)”，以致出現(xiàn)違反建設(shè)程序或不符合科學(xué)施工規(guī)律的現(xiàn)象。有的未立項先落地，未辦手續(xù)先開工，甚至直到完工還沒有“戶口”；有的施工、設(shè)備和材料采購應(yīng)招標(biāo)不招標(biāo)，導(dǎo)致工程結(jié)算價格失控；有的邊勘察、邊設(shè)計、邊施工，施工過程中邊干邊改、建好又拆，造成損失浪費。遇到這些情況，要么是審計“后知后覺”，在接到有關(guān)單位通知后才中途介入，錯過對工程招投標(biāo)、合同簽訂、拆遷補償、基礎(chǔ)開挖等前期重大事項和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的跟蹤，給審計質(zhì)量埋下隱患。要么是建設(shè)單位為了完成“政治任務(wù)”，對審計建議置之不理，而審計機關(guān)由于受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，只能“顧全大局”、聽之任之。到了項目竣工決算階段，建設(shè)過程中的違規(guī)行為造成的“后遺癥”全部轉(zhuǎn)嫁給審計方，從而大幅提升了審計工作的難度和風(fēng)險。

(四)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致審計風(fēng)險

目前，政府投資項目跟蹤審計還處于摸索階段，現(xiàn)行的《審計法》和《審計法實施條例》等審計方面法律法規(guī)中皆沒有涉及跟蹤審計的內(nèi)容，《審計準(zhǔn)則》和《政府投資項目審計規(guī)定》中涉及跟蹤審計的條款，內(nèi)容太過模糊、籠統(tǒng)，缺乏可操作性。有的地方審計機關(guān)出臺了一些試行辦法，但具體做法尚不成熟，跟蹤審計工作沒有統(tǒng)一的行為規(guī)范和評判標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生了一定的審計風(fēng)險。此外，政府投資項目審計除了依據(jù)《審計法》及其相關(guān)法規(guī)，還要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等法律法規(guī)，兩者沒有很好銜接，在實際操作中很難清晰解脫審計責(zé)任。對于有些合法不合理、有損國家利益的事項和款項，如果審計出于對國家負責(zé)的立場予以核減，一旦發(fā)生法律訴訟，沒有任何法律法規(guī)明確規(guī)定審計機關(guān)的審計結(jié)論可以作為法院判案時的法定依據(jù)，從而引發(fā)極大的審計風(fēng)險。

二、政府投資項目跟蹤審計風(fēng)險防范措施

(一)建立健全跟蹤審計規(guī)范制度

審計機關(guān)開展工程跟蹤審計必須依法審計。鑒于當(dāng)前國家層面尚未有專門針對跟蹤審計方面的規(guī)章制度，為規(guī)范跟蹤審計行為，提高跟蹤審計質(zhì)量，降低跟蹤審計風(fēng)險，基層政府應(yīng)積極總結(jié)出臺了相關(guān)辦法和操作規(guī)程，規(guī)定跟蹤審計的程序、范圍、內(nèi)容和重點及審計方法，降低跟蹤審計標(biāo)準(zhǔn)缺失風(fēng)險。同時，明確政府投資項目的經(jīng)濟合同中應(yīng)以專門條款約定以審計機關(guān)的審計結(jié)果作為工程價款結(jié)算依據(jù)，避免了《合同法》與《審計法》的不一致帶來的訴訟風(fēng)險。

(二)加強教育培訓(xùn)，提高審計人員素質(zhì)

防范審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量，人是決定因素。市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展對審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。審計機關(guān)要認真組織審計人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不斷提升審計人員工作能力，提高審計工作效率和工作質(zhì)量。同時，加強審計法律法規(guī)和廉政紀律教育，時時敲響警鐘，增強依法審計意思、廉潔自律意識和拒腐防變的能力。

(三)提升硬件裝備，提高工作效率

“工欲善其事必先利其器”，正如戰(zhàn)士打仗要配備好的武器一樣，要做好項目的跟蹤審計，必須有好的裝備。政府投資項目往往建設(shè)規(guī)模大、施工跨度長，單靠人工檢測、計算、查賬，費時費力，效率低下。必須借助于先進的技術(shù)設(shè)備和信息化的手段，才能保障工程測量與計算的精準(zhǔn)性，提高造價審計和財務(wù)審計的工作效率。

(四)強化風(fēng)險意識，找準(zhǔn)審計定位

強化跟蹤審計風(fēng)險意識，堅持審計獨立性原則，分清審計監(jiān)督責(zé)任和管理責(zé)任，準(zhǔn)確把握審計定位，避免缺位、錯位和越位。對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題可以提出意見或建議，但不應(yīng)代替建設(shè)、監(jiān)理或其他部門的工作，尤其在設(shè)備和材料價格的認定上，要嚴格把握好尺度，拿捏好標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)單位明顯看出是推脫責(zé)任的簽證，及時做出合理判斷，做好恰當(dāng)決定。

(五)加強對中介機構(gòu)的管理考核

實行定期匯報制度，要求中介機構(gòu)定期向?qū)徲嫿M匯報工作進展情況及發(fā)現(xiàn)的問題。加強日?？己耍欢ㄆ趯χ薪闄C構(gòu)派駐現(xiàn)場人員出勤率進行檢查，嚴格有事請假制度，同時要求建設(shè)單位不定期對我們反饋現(xiàn)場跟蹤人員工作情況。嚴格項目復(fù)核制度，按項目性質(zhì)及進展情況定期對中介公司跟蹤業(yè)務(wù)進行復(fù)核，對于差錯率超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，扣減審計咨詢服務(wù)費用。根據(jù)綜合考核結(jié)果對中介機構(gòu)采取一定的獎懲措施，淘汰考核成績較差的中介機構(gòu)，選取成績較好的建立長期合作關(guān)系。