王宗蕙

(濟(jì)寧市審計(jì)局政府投資審計(jì)處，山東 濟(jì)寧 272023)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷加快，各級(jí)政府持續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)、交通、水利、民生、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域的投入力度，政府投資審計(jì)工作的責(zé)任越來(lái)越重。為了進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)行為，提高建設(shè)資金使用效益，及早發(fā)現(xiàn)和糾正建設(shè)過(guò)程中的違紀(jì)違規(guī)行為，遏制政府投資建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的滋生，審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)適應(yīng)形勢(shì)、調(diào)整思路，變事后審計(jì)為事前介入、全程跟蹤。跟蹤審計(jì)的方式被越來(lái)越多的應(yīng)用于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾對(duì)跟蹤審計(jì)成果的期待也越來(lái)越高。但是，跟蹤審計(jì)作為一種新興的審計(jì)方式，相關(guān)規(guī)范和制度都還在完善之中，其審計(jì)效果不可避免的受到各種內(nèi)外因素的影響和制約，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。筆者從一個(gè)審計(jì)人員的角度，結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)和普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，談一談基層審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)因素及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制方法的一點(diǎn)思考。

一、實(shí)際工作中常見(jiàn)的跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)影響因素

(一)審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)滯后增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)項(xiàng)目一般包括項(xiàng)目決策、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、工程施工、竣工決算等階段，跟蹤審計(jì)從不同的階段介入，審計(jì)效果就有所不同，從理論上講是越早介入越好。但是，當(dāng)前基層政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)大多放在工程施工和決算階段，好一點(diǎn)的可以提前到招投標(biāo)階段，對(duì)設(shè)計(jì)及其之前的階段則難以觸及。這種情況，一方面是因?yàn)榛鶎訉徲?jì)力量有限，人員配備以工程、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)類(lèi)專(zhuān)業(yè)為主，缺乏評(píng)價(jià)決策科學(xué)性和設(shè)計(jì)合理性的專(zhuān)業(yè)能力；另一方面則是由于政府投資項(xiàng)目決策階段的有效監(jiān)督機(jī)制尚未建立，審計(jì)監(jiān)督難以介入。而項(xiàng)目的前期決策階段和設(shè)計(jì)階段恰恰是整個(gè)建設(shè)過(guò)程中最重要兩個(gè)階段——決策的內(nèi)容決定著項(xiàng)目的建設(shè)方向、整體定位和市場(chǎng)前景，科學(xué)決策是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵；設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的影響可達(dá)75%以上，合理設(shè)計(jì)是有效控制工程造價(jià)的前提。對(duì)這兩個(gè)階段的監(jiān)督缺失，導(dǎo)致審計(jì)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、科學(xué)性和效益性的監(jiān)督缺位，使審計(jì)“促進(jìn)提高投資效益”、“嚴(yán)防浪費(fèi)”的作用大打折扣。

(二)審計(jì)力量不足造成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

“人手少、任務(wù)重”是當(dāng)期國(guó)家審計(jì)最突出的矛盾，而跟蹤審計(jì)要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，比一般的工程審計(jì)周期更長(zhǎng)、工作量大。審計(jì)力量不足容易導(dǎo)致跟蹤不到位、工作不細(xì)致、取證不充分、簡(jiǎn)化審計(jì)方法或省略必要審計(jì)程序，損害審計(jì)結(jié)論的客觀性、權(quán)威性，從而造成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。有的審計(jì)機(jī)關(guān)為了彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足，聘用社會(huì)中介參與審計(jì)。社會(huì)中介以盈利為目的，有時(shí)會(huì)為了報(bào)酬而過(guò)分追求審減額，造成有些工程造價(jià)的核減依據(jù)很牽強(qiáng)，證據(jù)不充分。加之中介人員素質(zhì)良莠不齊，有的是剛畢業(yè)的學(xué)生，經(jīng)驗(yàn)不足、職業(yè)敏感性不高，建設(shè)單位、監(jiān)理單位說(shuō)什么就聽(tīng)什么，不深究、不查證；有的擺不正立場(chǎng)，跟蹤過(guò)程中與施工長(zhǎng)期接觸，被拉攏腐蝕，徇私舞弊、隱瞞審計(jì)情況，最終帶來(lái)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)權(quán)利干預(yù)導(dǎo)致項(xiàng)目超常規(guī)建設(shè)帶來(lái)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

為了滿(mǎn)足地方發(fā)展需要，配合上級(jí)政策要求，或者按期完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的建設(shè)任務(wù)，基層政府投資項(xiàng)目常常會(huì)“定工期、定調(diào)子、定任務(wù)”，以致出現(xiàn)違反建設(shè)程序或不符合科學(xué)施工規(guī)律的現(xiàn)象。有的未立項(xiàng)先落地，未辦手續(xù)先開(kāi)工，甚至直到完工還沒(méi)有“戶(hù)口”；有的施工、設(shè)備和材料采購(gòu)應(yīng)招標(biāo)不招標(biāo)，導(dǎo)致工程結(jié)算價(jià)格失控；有的邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工，施工過(guò)程中邊干邊改、建好又拆，造成損失浪費(fèi)。遇到這些情況，要么是審計(jì)“后知后覺(jué)”，在接到有關(guān)單位通知后才中途介入，錯(cuò)過(guò)對(duì)工程招投標(biāo)、合同簽訂、拆遷補(bǔ)償、基礎(chǔ)開(kāi)挖等前期重大事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的跟蹤，給審計(jì)質(zhì)量埋下隱患。要么是建設(shè)單位為了完成“政治任務(wù)”，對(duì)審計(jì)建議置之不理，而審計(jì)機(jī)關(guān)由于受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，只能“顧全大局”、聽(tīng)之任之。到了項(xiàng)目竣工決算階段，建設(shè)過(guò)程中的違規(guī)行為造成的“后遺癥”全部轉(zhuǎn)嫁給審計(jì)方，從而大幅提升了審計(jì)工作的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

(四)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

目前，政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)還處于摸索階段，現(xiàn)行的《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》等審計(jì)方面法律法規(guī)中皆沒(méi)有涉及跟蹤審計(jì)的內(nèi)容，《審計(jì)準(zhǔn)則》和《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》中涉及跟蹤審計(jì)的條款，內(nèi)容太過(guò)模糊、籠統(tǒng)，缺乏可操作性。有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)出臺(tái)了一些試行辦法，但具體做法尚不成熟，跟蹤審計(jì)工作沒(méi)有統(tǒng)一的行為規(guī)范和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生了一定的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府投資項(xiàng)目審計(jì)除了依據(jù)《審計(jì)法》及其相關(guān)法規(guī)，還要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等法律法規(guī)，兩者沒(méi)有很好銜接，在實(shí)際操作中很難清晰解脫審計(jì)責(zé)任。對(duì)于有些合法不合理、有損國(guó)家利益的事項(xiàng)和款項(xiàng)，如果審計(jì)出于對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)的立場(chǎng)予以核減，一旦發(fā)生法律訴訟，沒(méi)有任何法律法規(guī)明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論可以作為法院判案時(shí)的法定依據(jù)，從而引發(fā)極大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

(一)建立健全跟蹤審計(jì)規(guī)范制度

審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展工程跟蹤審計(jì)必須依法審計(jì)。鑒于當(dāng)前國(guó)家層面尚未有專(zhuān)門(mén)針對(duì)跟蹤審計(jì)方面的規(guī)章制度，為規(guī)范跟蹤審計(jì)行為，提高跟蹤審計(jì)質(zhì)量，降低跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，基層政府應(yīng)積極總結(jié)出臺(tái)了相關(guān)辦法和操作規(guī)程，規(guī)定跟蹤審計(jì)的程序、范圍、內(nèi)容和重點(diǎn)及審計(jì)方法，降低跟蹤審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺失風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，明確政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合同中應(yīng)以專(zhuān)門(mén)條款約定以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)，避免了《合同法》與《審計(jì)法》的不一致帶來(lái)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

(二)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高審計(jì)人員素質(zhì)

防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)質(zhì)量，人是決定因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真組織審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，不斷提升審計(jì)人員工作能力，提高審計(jì)工作效率和工作質(zhì)量。同時(shí)，加強(qiáng)審計(jì)法律法規(guī)和廉政紀(jì)律教育，時(shí)時(shí)敲響警鐘，增強(qiáng)依法審計(jì)意思、廉潔自律意識(shí)和拒腐防變的能力。

(三)提升硬件裝備，提高工作效率

“工欲善其事必先利其器”，正如戰(zhàn)士打仗要配備好的武器一樣，要做好項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)，必須有好的裝備。政府投資項(xiàng)目往往建設(shè)規(guī)模大、施工跨度長(zhǎng)，單靠人工檢測(cè)、計(jì)算、查賬，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，效率低下。必須借助于先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和信息化的手段，才能保障工程測(cè)量與計(jì)算的精準(zhǔn)性，提高造價(jià)審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)的工作效率。

(四)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，找準(zhǔn)審計(jì)定位

強(qiáng)化跟蹤審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，堅(jiān)持審計(jì)獨(dú)立性原則，分清審計(jì)監(jiān)督責(zé)任和管理責(zé)任，準(zhǔn)確把握審計(jì)定位，避免缺位、錯(cuò)位和越位。對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題可以提出意見(jiàn)或建議，但不應(yīng)代替建設(shè)、監(jiān)理或其他部門(mén)的工作，尤其在設(shè)備和材料價(jià)格的認(rèn)定上，要嚴(yán)格把握好尺度，拿捏好標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)建設(shè)單位明顯看出是推脫責(zé)任的簽證，及時(shí)做出合理判斷，做好恰當(dāng)決定。

(五)加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理考核

實(shí)行定期匯報(bào)制度，要求中介機(jī)構(gòu)定期向?qū)徲?jì)組匯報(bào)工作進(jìn)展情況及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。加強(qiáng)日常考核，不定期對(duì)中介機(jī)構(gòu)派駐現(xiàn)場(chǎng)人員出勤率進(jìn)行檢查，嚴(yán)格有事請(qǐng)假制度，同時(shí)要求建設(shè)單位不定期對(duì)我們反饋現(xiàn)場(chǎng)跟蹤人員工作情況。嚴(yán)格項(xiàng)目復(fù)核制度，按項(xiàng)目性質(zhì)及進(jìn)展情況定期對(duì)中介公司跟蹤業(yè)務(wù)進(jìn)行復(fù)核，對(duì)于差錯(cuò)率超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，扣減審計(jì)咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)用。根據(jù)綜合考核結(jié)果對(duì)中介機(jī)構(gòu)采取一定的獎(jiǎng)懲措施，淘汰考核成績(jī)較差的中介機(jī)構(gòu)，選取成績(jī)較好的建立長(zhǎng)期合作關(guān)系。