●李 洋

財(cái)政支出績(jī)效管理探析
——以北京市大興區(qū)為例

●李 洋

十八屆三中全會(huì)提出 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財(cái)政資金是否有效分配、管理和使用關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行和發(fā)展，因此強(qiáng)化財(cái)政資金的科學(xué)化和精細(xì)化管理，不斷提高財(cái)政預(yù)算管理效率，建立和完善科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)算管理制度，促進(jìn)政府不斷提升效能是迫切的。財(cái)政支出績(jī)效管理將政府服務(wù)和管理的效果與財(cái)政支出有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，將績(jī)效管理理念、績(jī)效管理方法融入政府預(yù)算管理的全過(guò)程，以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向，促使政府部門(mén)不斷改進(jìn)管理，提升資金使用效能。新修訂的預(yù)算法中首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，為我國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。近年來(lái)，北京市各區(qū)在財(cái)政部和市財(cái)政局的指導(dǎo)下，逐步加大財(cái)政支出績(jī)效管理力度，但從目前情況來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理仍處在初步發(fā)展階段，在各方面仍有較大推進(jìn)空間，需要加強(qiáng)分析和研究，不斷探索和完善。

一、財(cái)政支出績(jī)效管理中存在的問(wèn)題與制約因素

從2007年到現(xiàn)在，區(qū)縣財(cái)政支出績(jī)效管理工作逐漸鋪開(kāi)，以大興區(qū)為例，績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)模和范圍逐年擴(kuò)大。2007年，對(duì)兩個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及財(cái)政資金150萬(wàn)元。2008年，增加到5個(gè)項(xiàng)目3078萬(wàn)元。隨著評(píng)價(jià)工作的逐步開(kāi)展，項(xiàng)目覆蓋面逐年推進(jìn)，2013年增加到37個(gè)項(xiàng)目58869萬(wàn)元。2014年達(dá)到46個(gè)項(xiàng)目72805萬(wàn)元，較2007年增長(zhǎng)484倍。評(píng)價(jià)領(lǐng)域涉及公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保、文化、科技等，并取得了一定成效，預(yù)算單位支出績(jī)效意識(shí)增強(qiáng)，預(yù)算管理水平有所提高。但在實(shí)施的過(guò)程中，也逐漸暴露出一些問(wèn)題，存在不斷推進(jìn)的制約因素。

（一）預(yù)算單位財(cái)政資金支出績(jī)效意識(shí)不到位

各部門(mén)現(xiàn)有的管理意識(shí)和能力與預(yù)算績(jī)效管理改革的要求存在差距，尚未完全接受和理解績(jī)效內(nèi)涵。具體表現(xiàn)為：一是績(jī)效目標(biāo)制定不明確，目標(biāo)模糊、籠統(tǒng)，產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量不明確；二是對(duì)績(jī)效概念認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)如何準(zhǔn)確體現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效認(rèn)識(shí)不足，支撐材料不充分，無(wú)法真實(shí)客觀反映項(xiàng)目的成果；三是績(jī)效跟蹤和自評(píng)質(zhì)量不高。部門(mén)自評(píng)和跟蹤報(bào)告類(lèi)似于工作總結(jié)，缺乏深入分析，一定程度上流于形式。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化

績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)是績(jī)效評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，技術(shù)性也最強(qiáng)，直接影響績(jī)效考評(píng)工作的深度和質(zhì)量。2013年，北京市財(cái)政局印發(fā)了 《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》，并附有財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架（如下表）。目前，區(qū)級(jí)尚未在該框架指標(biāo)體系下建立明確的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)建立指南和指導(dǎo)，使得針對(duì)具體的項(xiàng)目建立第四級(jí)指標(biāo)體系缺乏有效引導(dǎo)，導(dǎo)致在涉及具體的項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠系統(tǒng)、規(guī)范和科學(xué)。主要表現(xiàn)在：績(jī)效目標(biāo)沒(méi)有宏微觀結(jié)合、量化指標(biāo)不夠；決策依據(jù)和程序過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)必要性和可行性缺乏評(píng)價(jià)引導(dǎo)；項(xiàng)目過(guò)程控制評(píng)價(jià)指標(biāo)不全；項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠量化、不充分等。

財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)表

（三）部分項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不夠深入

通過(guò)分析大量的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和資料，發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不夠深入，主要存在以下問(wèn)題。

一是重視資料收集，但過(guò)分依賴(lài)被評(píng)價(jià)單位提供的項(xiàng)目資料，缺乏深入的審查追蹤與個(gè)例分析，項(xiàng)目資金使用的審查仍停留在項(xiàng)目單位本級(jí)，缺乏對(duì)資金的進(jìn)一步有效檢查。

二是績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告分析不深入。主要表現(xiàn)在每項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)扣分原因分析不明晰，表述簡(jiǎn)單、模糊，對(duì)問(wèn)題分析根據(jù)性不足，缺乏深入邏輯分析，建議比較籠統(tǒng)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用

這兩年，績(jī)效考評(píng)結(jié)果得到一定程度的應(yīng)用，如在一定范圍內(nèi)通報(bào)考評(píng)結(jié)果，支出科室預(yù)算資金的安排會(huì)綜合考慮以往的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，但仍缺乏廣泛程度的有效應(yīng)用。

1、未建立有約束力的整改機(jī)制。在專(zhuān)家績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)上和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告上提出項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問(wèn)題未建立良好的整改機(jī)制，項(xiàng)目單位沒(méi)有充分重視考評(píng)結(jié)果，建議未得到充分采納，有的項(xiàng)目連續(xù)兩年被考評(píng)，仍存在同樣的問(wèn)題，出現(xiàn)了為考評(píng)而考評(píng)的現(xiàn)象。

2、未建立考評(píng)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的機(jī)制。雖然，區(qū)財(cái)政局出臺(tái)了《關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意見(jiàn)》，但意見(jiàn)是關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的具體原則和方向，并未涉及具體如何將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制、執(zhí)行相結(jié)合，缺乏實(shí)際操作性，使實(shí)際應(yīng)用存在難度。

3、部門(mén)支出績(jī)效管理工作未納入政府行政管理考核體系。缺乏有效的問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，使得部門(mén)開(kāi)展績(jī)效管理工作的積極性不高。

二、存在問(wèn)題的原因分析

財(cái)政支出績(jī)效管理存在上述問(wèn)題的原因是多方面的，結(jié)合實(shí)際，具體分析有以下幾點(diǎn)。

（一）績(jī)效管理工作組織體系不完善，缺乏頂層設(shè)計(jì)

目前，預(yù)算支出績(jī)效管理主要是由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，各主管部門(mén)和基層單位配合。根據(jù)“委托——代理”理論，可以理解為財(cái)政部門(mén)受政府的委托來(lái)組織實(shí)施預(yù)算支出績(jī)效管理這項(xiàng)工作，但相關(guān)配套措施不完善，主要表現(xiàn)在：缺乏從上到下的頂層設(shè)計(jì)。預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)人大負(fù)責(zé)，應(yīng)由人大引領(lǐng)和推進(jìn)。而在實(shí)際組織實(shí)施中，是由財(cái)政部門(mén)牽頭組織實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，人大和政府層面未主導(dǎo)推進(jìn)各項(xiàng)配套措施的建立，沒(méi)有將預(yù)算績(jī)效考評(píng)的結(jié)果納入相關(guān)政府行政管理考核中，缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致各部門(mén)重視和配合程度有限，績(jī)效管理工作質(zhì)量和效果不佳。

（二）預(yù)算績(jī)效管理工作專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理工作是一門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，尤其是在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)這些環(huán)節(jié)，需要一定的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)及績(jī)效知識(shí)和技術(shù)的支撐，而目前缺乏對(duì)這些環(huán)節(jié)的具體技術(shù)指導(dǎo)。財(cái)政部門(mén)作為管理資金的部門(mén)，雖然掌握一定的財(cái)務(wù)和績(jī)效管理知識(shí)，但對(duì)部門(mén)業(yè)務(wù)缺乏深入了解，使得在績(jī)效目標(biāo)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)審核時(shí)顯得乏力，使得績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)難以系統(tǒng)、科學(xué)。

（三）缺乏必要的人力資源保障

預(yù)算績(jī)效管理涉及系列新理念、新技術(shù)、新模式，人大、財(cái)政部門(mén)和各主管部門(mén)人力資源準(zhǔn)備不足，人員數(shù)量和業(yè)務(wù)素質(zhì)達(dá)不到要求，就很難從根本上解決問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理從績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)建立、績(jī)效跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和后續(xù)工作涉及工作量的成倍增長(zhǎng)，各部門(mén)人手明顯不足，有較大壓力。很多部門(mén)將績(jī)效管理工作壓在財(cái)務(wù)部門(mén)，一方面大大增加了財(cái)務(wù)人員的工作量，使財(cái)務(wù)人員苦不堪言，更為關(guān)鍵的是不利于預(yù)算績(jī)效管理持續(xù)有效開(kāi)展，達(dá)不到控制目標(biāo)，使得預(yù)算績(jī)效管理流于形式。

（四）缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用條件

第一，政府大部分職能和工作是壟斷性的，如果對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果不好的預(yù)算單位直接削減預(yù)算或是采取其他過(guò)于激烈的應(yīng)用方式，極有可能影響部門(mén)工作的積極性和質(zhì)量。而影響績(jī)效考評(píng)結(jié)果的因素是多方面的，具有復(fù)雜性，單純采取“一刀切”的應(yīng)用方式，可能會(huì)適得其反。

第二，缺乏有效的問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，不能引起預(yù)算單位的足夠重視，評(píng)價(jià)結(jié)果只作為有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目檔案，或作為有關(guān)部門(mén)新項(xiàng)目管理的借鑒、參考。

第三，教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等部門(mén)預(yù)算依然存在依法保障方面的考核，相關(guān)部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用的規(guī)模而忽視財(cái)政資金的使用效果，極大地影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作效果。

第四，財(cái)政管理體制仍然不完善，存在“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配的問(wèn)題，很多事務(wù)仍然是依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金。如2014年全區(qū)公共財(cái)政預(yù)算財(cái)力145億元，其中本級(jí)可支配的公共財(cái)政預(yù)算收入僅為58億元，上級(jí)一般和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及體制結(jié)算補(bǔ)助等就達(dá)到了約72億元，占50%，這也使得本級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在難度，因?yàn)樵S多專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算不由區(qū)一級(jí)審批，而由市有關(guān)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)審批，不便于區(qū)級(jí)政府統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理。

三、完善財(cái)政支出績(jī)效管理的建議和對(duì)策

針對(duì)上述財(cái)政支出績(jī)效管理實(shí)施中存在的問(wèn)題和原因分析，并借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效預(yù)算推行較好的做法，結(jié)合區(qū)域績(jī)效管理發(fā)展的實(shí)際，建議從以下幾個(gè)方面完善財(cái)政支出績(jī)效管理，提升預(yù)算管理水平。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善預(yù)算績(jī)效管理體系

1、取得政治支持，完善區(qū)級(jí)預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)。政府從傳統(tǒng)的預(yù)算分配管理方式向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變是管理文化的根本性變化,從原來(lái)的只注重投入轉(zhuǎn)向重視產(chǎn)出和服務(wù)質(zhì)量，會(huì)令很多部門(mén)不適應(yīng)。應(yīng)在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層支持下，強(qiáng)化部門(mén)績(jī)效意識(shí)和績(jī)效管理組織體系保障，成立由區(qū)人大和區(qū)委牽頭，由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等政府部門(mén)組成的預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，指導(dǎo)監(jiān)督預(yù)算單位共同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

2、以政府戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，建立政府績(jī)效管理和支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)合機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算改革的結(jié)合點(diǎn)，應(yīng)本著頂層設(shè)計(jì)的原則，在推行政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，以政府戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化對(duì)政府部門(mén)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。一方面將對(duì)部門(mén)的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和整體部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府對(duì)部門(mén)績(jī)效考核的體系中，作為對(duì)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要內(nèi)容；另一方面將政府對(duì)部門(mén)重點(diǎn)績(jī)效考核任務(wù)的結(jié)果納入部門(mén)整體預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)和業(yè)務(wù)管理的深度融合，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。

3、完善區(qū)級(jí)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)章制度，明晰職責(zé)。新修訂實(shí)施的《預(yù)算法》給各級(jí)政府提供了預(yù)算績(jī)效管理的法律依據(jù)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)在上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)下，本著“頂層設(shè)計(jì)”的原則，結(jié)合政府績(jī)效管理，進(jìn)一步梳理和完善符合本區(qū)實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理流程，完善符合實(shí)際的績(jī)效管理法規(guī)體系和操作規(guī)范，制定實(shí)施細(xì)則，明確每一個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)的具體做法，規(guī)范參與者的行為規(guī)范，明確各方職責(zé)，并建立約束和考核制度，使分工明確、責(zé)任清晰、組織有序。

4、完善配套預(yù)算管理制度，保障預(yù)算績(jī)效管理的有效推行。一是構(gòu)建和實(shí)施體現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略的滾動(dòng)預(yù)算制度。政府戰(zhàn)略規(guī)劃是政府施政的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期結(jié)果，戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通常涉及多個(gè)年度。為保障長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的中長(zhǎng)期預(yù)算框架，實(shí)施體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的滾動(dòng)預(yù)算制度，增強(qiáng)預(yù)算的連續(xù)性和前瞻性，為年度預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用創(chuàng)造條件，建立預(yù)算績(jī)效管理與政府決策有機(jī)聯(lián)系的鏈條，增強(qiáng)預(yù)算管理與政府戰(zhàn)略管理的融合，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理持續(xù)、有效開(kāi)展。二是明晰市區(qū)兩級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善財(cái)權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政體制。目前，市區(qū)兩級(jí)政府事權(quán)和職責(zé)仍然不夠清晰，指定明確用途的轉(zhuǎn)移支付比例在地方可支配財(cái)力中比重仍然過(guò)大，地方政府在支配財(cái)力實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中自主性不足，不利于預(yù)算績(jī)效管理作用的真正發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步明確縱向政府間的職責(zé)，上一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合發(fā)展實(shí)際，在戰(zhàn)略引導(dǎo)、目標(biāo)設(shè)定、政策和標(biāo)準(zhǔn)制定、完善地方政府考核體制等方面更有效的發(fā)揮作用，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在如何更有效的執(zhí)行政策和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用財(cái)力實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)方面發(fā)揮更大的自主性，實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理。三是結(jié)合財(cái)政投資評(píng)審，探索和推進(jìn)政府部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)范和支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)?，F(xiàn)在，較大額預(yù)算項(xiàng)目廣泛開(kāi)展了預(yù)算投資評(píng)審，評(píng)審主要依據(jù)部門(mén)提供的項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)或方案，結(jié)合已有的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)詢(xún)價(jià)進(jìn)行。但很多項(xiàng)目由于缺乏完善的業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，使得財(cái)政投資評(píng)審結(jié)果在一定程度上缺乏說(shuō)服力，評(píng)審后的預(yù)算是否科學(xué)、能否保障任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也難以衡量。所以，應(yīng)在上一級(jí)政府的指導(dǎo)下，各部門(mén)重新梳理業(yè)務(wù)，分類(lèi)整理，逐漸建立本級(jí)政府部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)范和預(yù)算項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，增強(qiáng)預(yù)算的硬約束。

（二）構(gòu)建強(qiáng)大的技術(shù)支撐體系，深化預(yù)算績(jī)效管理

1、加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，奠定人力資源基礎(chǔ)。一是推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)。進(jìn)一步充實(shí)和完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)?，將?zhuān)家信息分領(lǐng)域和專(zhuān)業(yè)背景整理，更好地與被評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)接并提供專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支撐。二是加強(qiáng)績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)。開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)交流，定期開(kāi)展參與各方的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)提高我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與能力，確保人才的可持續(xù)性，持續(xù)提升工作質(zhì)量。

2、合理確定績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)置指導(dǎo)?？?jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)科學(xué)、合理。作為組織和指導(dǎo)部門(mén)，應(yīng)充分征求部門(mén)意見(jiàn)，結(jié)合政府和部門(mén)規(guī)劃，按照部門(mén)領(lǐng)域、職能和項(xiàng)目分類(lèi)（機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)、設(shè)備購(gòu)置類(lèi)、工程新建或修繕類(lèi)、活動(dòng)類(lèi)、信息化建設(shè)類(lèi)、政策補(bǔ)貼類(lèi)等）編制績(jī)效目標(biāo)設(shè)置指南，明確目標(biāo)設(shè)置的原則、方法，并充分發(fā)揮部門(mén)的職能、信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)相關(guān)專(zhuān)家的參與，引導(dǎo)單位在編制項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)時(shí)：一是要對(duì)部門(mén)的職能進(jìn)行梳理，明晰職責(zé)，明確戰(zhàn)略目標(biāo)、近期目標(biāo)和年度內(nèi)履職所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果，以定量和定性指標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行表述；二是在進(jìn)行定量指標(biāo)確定時(shí)，應(yīng)收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，如過(guò)去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢(shì)、行業(yè)或經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，并結(jié)合年度預(yù)算總體安排，確定具體績(jī)效目標(biāo)，便于績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立。

3、建立區(qū)級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系庫(kù)，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)性。建立部門(mén)分領(lǐng)域和項(xiàng)目分類(lèi)多層次性、多角度性的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系指導(dǎo)庫(kù)，強(qiáng)化技術(shù)支撐。在財(cái)政部和北京市財(cái)政局支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架下，根據(jù)部門(mén)行業(yè)領(lǐng)域和項(xiàng)目分類(lèi)，充分征求各方意見(jiàn)，引進(jìn)專(zhuān)家參與，從立項(xiàng)、管理和效果等幾個(gè)方面構(gòu)建每一領(lǐng)域和每類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)區(qū)域和部門(mén)規(guī)劃、領(lǐng)域和項(xiàng)目的特點(diǎn)及評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使之邏輯清晰，重點(diǎn)突出，實(shí)踐性強(qiáng)。

4、建立預(yù)算績(jī)效管理資料數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，推進(jìn)規(guī)范化管理，做好數(shù)據(jù)決策和信息公開(kāi)的技術(shù)支撐。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及面寬,數(shù)據(jù)和信息量大,需要強(qiáng)力的技術(shù)支撐和保障。為此,需要建立強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫(kù)和預(yù)算績(jī)效管理信息共享平臺(tái),集中處理政府管理績(jī)效信息，數(shù)據(jù)庫(kù)里應(yīng)包含多類(lèi)數(shù)據(jù)，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、部門(mén)職能、行業(yè)和績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算方案、執(zhí)行情況、績(jī)效結(jié)果等，定期維護(hù)數(shù)據(jù)，規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理，提高效率，有效保障搜集、查詢(xún)和處理財(cái)政支出的立項(xiàng)決策、實(shí)施執(zhí)行和完工審核全程的各類(lèi)技術(shù)經(jīng)濟(jì)信息和資料的能力；同時(shí)建立信息共享和發(fā)布平臺(tái)，加強(qiáng)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)溝通，便于績(jī)效信息披露、公開(kāi)和應(yīng)用。

（三）大力推行項(xiàng)目分類(lèi)事前績(jī)效評(píng)估制度，源頭規(guī)范預(yù)算支出管理

事后績(jī)效評(píng)價(jià)很難從源頭上規(guī)范預(yù)算單位支出理念和控制資金支出效益。所以，應(yīng)推行事前績(jī)效評(píng)估制度，對(duì)資金額較大的項(xiàng)目進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，以規(guī)范政府部門(mén)決策管理，提高部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策管理意識(shí)。對(duì)于經(jīng)常性項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，應(yīng)主要側(cè)重于實(shí)施方案優(yōu)化和成本控制，進(jìn)一步挖掘以“公眾利益為導(dǎo)向”的效益,優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)；對(duì)于新增一次性項(xiàng)目，應(yīng)側(cè)重于必要性、可行性等評(píng)估，并根據(jù)項(xiàng)目的分類(lèi)和金額大小有側(cè)重點(diǎn)的進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，結(jié)合部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，評(píng)估項(xiàng)目是否必要、科學(xué)，績(jī)效目標(biāo)是否合理，預(yù)期效益是否能夠?qū)崿F(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備是否充分，成本是否可控等，從源頭上規(guī)范預(yù)算支出管理。

（四）健全和深化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，形成良性循環(huán)

1、建立具體的結(jié)果運(yùn)用管理辦法。制定具體的、可操作性強(qiáng)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用管理辦法，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的范圍、途徑、程序、責(zé)任要做出統(tǒng)一、明晰的規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作組織的目標(biāo)，保持良性循環(huán)。

2、健全結(jié)果運(yùn)用方法和途徑。一是完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果管理，從根本上樹(shù)立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不僅用于改進(jìn)預(yù)算管理，也是完善政府決策、提升行政管理水平的重要參考，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果如果出現(xiàn)重大問(wèn)題，不僅要對(duì)部門(mén)進(jìn)行預(yù)算管理處罰，還應(yīng)進(jìn)一步追究相關(guān)責(zé)任人的決策失誤或管理不善等責(zé)任，所以應(yīng)拓展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的層級(jí)，與行政管理和領(lǐng)導(dǎo)干部考核聯(lián)結(jié)。2013年12月，中央印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，其中提到了要實(shí)行“責(zé)任追究”和“完善考核評(píng)價(jià)制度”，強(qiáng)調(diào)從科學(xué)管理和持續(xù)發(fā)展的角度加強(qiáng)政績(jī)考核。所以，應(yīng)逐步將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府行政管理考核體系中，作為部門(mén)工作考核和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要內(nèi)容，從根本上樹(shù)立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)提升政府公共管理水平的重要目標(biāo)。二是建立與部門(mén)預(yù)算管理相結(jié)合的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)就是獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，從預(yù)算安排和管理上建立獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息報(bào)告機(jī)制，將年度評(píng)價(jià)結(jié)果、存在的問(wèn)題以及好的典型做法向區(qū)政府及有關(guān)部門(mén)報(bào)告，以提供決策參考。四是加大監(jiān)督力度，提高績(jī)效管理的影響力和公信力，將績(jī)效管理結(jié)果情況向人大、審計(jì)、監(jiān)察、人事管理等部門(mén)通報(bào)，以擴(kuò)大和加強(qiáng)外部監(jiān)督。

（五）建立績(jī)效信息公開(kāi)披露機(jī)制，使預(yù)算績(jī)效管理透明化

新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)其主要目標(biāo)是“建立健全規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，而預(yù)算績(jī)效管理工作的主要目標(biāo)也是促進(jìn)建立責(zé)任、透明政府，所以預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程信息應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)披露。從建章立制到具體組織實(shí)施過(guò)程，再到結(jié)果及應(yīng)用都應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)，吸納公眾意見(jiàn)，增強(qiáng)整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程的透明度，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理工作的真正目標(biāo)。■

（作者單位：北京市大興區(qū)財(cái)政局）