●李 洋
財(cái)政支出績(jī)效管理探析
——以北京市大興區(qū)為例
●李 洋
十八屆三中全會(huì)提出 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,財(cái)政資金是否有效分配、管理和使用關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行和發(fā)展,因此強(qiáng)化財(cái)政資金的科學(xué)化和精細(xì)化管理,不斷提高財(cái)政預(yù)算管理效率,建立和完善科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的預(yù)算管理制度,促進(jìn)政府不斷提升效能是迫切的。財(cái)政支出績(jī)效管理將政府服務(wù)和管理的效果與財(cái)政支出有機(jī)聯(lián)系起來(lái),將績(jī)效管理理念、績(jī)效管理方法融入政府預(yù)算管理的全過(guò)程,以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向,促使政府部門(mén)不斷改進(jìn)管理,提升資金使用效能。新修訂的預(yù)算法中首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求,為我國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。近年來(lái),北京市各區(qū)在財(cái)政部和市財(cái)政局的指導(dǎo)下,逐步加大財(cái)政支出績(jī)效管理力度,但從目前情況來(lái)看,預(yù)算績(jī)效管理仍處在初步發(fā)展階段,在各方面仍有較大推進(jìn)空間,需要加強(qiáng)分析和研究,不斷探索和完善。
從2007年到現(xiàn)在,區(qū)縣財(cái)政支出績(jī)效管理工作逐漸鋪開(kāi),以大興區(qū)為例,績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)模和范圍逐年擴(kuò)大。2007年,對(duì)兩個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià),涉及財(cái)政資金150萬(wàn)元。2008年,增加到5個(gè)項(xiàng)目3078萬(wàn)元。隨著評(píng)價(jià)工作的逐步開(kāi)展,項(xiàng)目覆蓋面逐年推進(jìn),2013年增加到37個(gè)項(xiàng)目58869萬(wàn)元。2014年達(dá)到46個(gè)項(xiàng)目72805萬(wàn)元,較2007年增長(zhǎng)484倍。評(píng)價(jià)領(lǐng)域涉及公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、節(jié)能環(huán)保、文化、科技等,并取得了一定成效,預(yù)算單位支出績(jī)效意識(shí)增強(qiáng),預(yù)算管理水平有所提高。但在實(shí)施的過(guò)程中,也逐漸暴露出一些問(wèn)題,存在不斷推進(jìn)的制約因素。
(一)預(yù)算單位財(cái)政資金支出績(jī)效意識(shí)不到位
各部門(mén)現(xiàn)有的管理意識(shí)和能力與預(yù)算績(jī)效管理改革的要求存在差距,尚未完全接受和理解績(jī)效內(nèi)涵。具體表現(xiàn)為:一是績(jī)效目標(biāo)制定不明確,目標(biāo)模糊、籠統(tǒng),產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量不明確;二是對(duì)績(jī)效概念認(rèn)識(shí)模糊,對(duì)如何準(zhǔn)確體現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效認(rèn)識(shí)不足,支撐材料不充分,無(wú)法真實(shí)客觀反映項(xiàng)目的成果;三是績(jī)效跟蹤和自評(píng)質(zhì)量不高。部門(mén)自評(píng)和跟蹤報(bào)告類(lèi)似于工作總結(jié),缺乏深入分析,一定程度上流于形式。
(二)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化
績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)是績(jī)效評(píng)價(jià)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),技術(shù)性也最強(qiáng),直接影響績(jī)效考評(píng)工作的深度和質(zhì)量。2013年,北京市財(cái)政局印發(fā)了 《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》,并附有財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架(如下表)。目前,區(qū)級(jí)尚未在該框架指標(biāo)體系下建立明確的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)建立指南和指導(dǎo),使得針對(duì)具體的項(xiàng)目建立第四級(jí)指標(biāo)體系缺乏有效引導(dǎo),導(dǎo)致在涉及具體的項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí),評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠系統(tǒng)、規(guī)范和科學(xué)。主要表現(xiàn)在:績(jī)效目標(biāo)沒(méi)有宏微觀結(jié)合、量化指標(biāo)不夠;決策依據(jù)和程序過(guò)于簡(jiǎn)單,對(duì)必要性和可行性缺乏評(píng)價(jià)引導(dǎo);項(xiàng)目過(guò)程控制評(píng)價(jià)指標(biāo)不全;項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠量化、不充分等。
財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)表
(三)部分項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不夠深入
通過(guò)分析大量的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和資料,發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不夠深入,主要存在以下問(wèn)題。
一是重視資料收集,但過(guò)分依賴(lài)被評(píng)價(jià)單位提供的項(xiàng)目資料,缺乏深入的審查追蹤與個(gè)例分析,項(xiàng)目資金使用的審查仍停留在項(xiàng)目單位本級(jí),缺乏對(duì)資金的進(jìn)一步有效檢查。
二是績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告分析不深入。主要表現(xiàn)在每項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)扣分原因分析不明晰,表述簡(jiǎn)單、模糊,對(duì)問(wèn)題分析根據(jù)性不足,缺乏深入邏輯分析,建議比較籠統(tǒng)。
(四)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用
這兩年,績(jī)效考評(píng)結(jié)果得到一定程度的應(yīng)用,如在一定范圍內(nèi)通報(bào)考評(píng)結(jié)果,支出科室預(yù)算資金的安排會(huì)綜合考慮以往的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果,但仍缺乏廣泛程度的有效應(yīng)用。
1、未建立有約束力的整改機(jī)制。在專(zhuān)家績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)上和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告上提出項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問(wèn)題未建立良好的整改機(jī)制,項(xiàng)目單位沒(méi)有充分重視考評(píng)結(jié)果,建議未得到充分采納,有的項(xiàng)目連續(xù)兩年被考評(píng),仍存在同樣的問(wèn)題,出現(xiàn)了為考評(píng)而考評(píng)的現(xiàn)象。
2、未建立考評(píng)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的機(jī)制。雖然,區(qū)財(cái)政局出臺(tái)了《關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意見(jiàn)》,但意見(jiàn)是關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的具體原則和方向,并未涉及具體如何將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制、執(zhí)行相結(jié)合,缺乏實(shí)際操作性,使實(shí)際應(yīng)用存在難度。
3、部門(mén)支出績(jī)效管理工作未納入政府行政管理考核體系。缺乏有效的問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制,使得部門(mén)開(kāi)展績(jī)效管理工作的積極性不高。
財(cái)政支出績(jī)效管理存在上述問(wèn)題的原因是多方面的,結(jié)合實(shí)際,具體分析有以下幾點(diǎn)。
(一)績(jī)效管理工作組織體系不完善,缺乏頂層設(shè)計(jì)
目前,預(yù)算支出績(jī)效管理主要是由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施,各主管部門(mén)和基層單位配合。根據(jù)“委托——代理”理論,可以理解為財(cái)政部門(mén)受政府的委托來(lái)組織實(shí)施預(yù)算支出績(jī)效管理這項(xiàng)工作,但相關(guān)配套措施不完善,主要表現(xiàn)在:缺乏從上到下的頂層設(shè)計(jì)。預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)人大負(fù)責(zé),應(yīng)由人大引領(lǐng)和推進(jìn)。而在實(shí)際組織實(shí)施中,是由財(cái)政部門(mén)牽頭組織實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理,人大和政府層面未主導(dǎo)推進(jìn)各項(xiàng)配套措施的建立,沒(méi)有將預(yù)算績(jī)效考評(píng)的結(jié)果納入相關(guān)政府行政管理考核中,缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制,導(dǎo)致各部門(mén)重視和配合程度有限,績(jī)效管理工作質(zhì)量和效果不佳。
(二)預(yù)算績(jī)效管理工作專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)
預(yù)算績(jī)效管理工作是一門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的工作,尤其是在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)這些環(huán)節(jié),需要一定的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)及績(jī)效知識(shí)和技術(shù)的支撐,而目前缺乏對(duì)這些環(huán)節(jié)的具體技術(shù)指導(dǎo)。財(cái)政部門(mén)作為管理資金的部門(mén),雖然掌握一定的財(cái)務(wù)和績(jī)效管理知識(shí),但對(duì)部門(mén)業(yè)務(wù)缺乏深入了解,使得在績(jī)效目標(biāo)審核和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)審核時(shí)顯得乏力,使得績(jī)效目標(biāo)設(shè)定和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)難以系統(tǒng)、科學(xué)。
(三)缺乏必要的人力資源保障
預(yù)算績(jī)效管理涉及系列新理念、新技術(shù)、新模式,人大、財(cái)政部門(mén)和各主管部門(mén)人力資源準(zhǔn)備不足,人員數(shù)量和業(yè)務(wù)素質(zhì)達(dá)不到要求,就很難從根本上解決問(wèn)題。預(yù)算績(jī)效管理從績(jī)效目標(biāo)確定、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)建立、績(jī)效跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和后續(xù)工作涉及工作量的成倍增長(zhǎng),各部門(mén)人手明顯不足,有較大壓力。很多部門(mén)將績(jī)效管理工作壓在財(cái)務(wù)部門(mén),一方面大大增加了財(cái)務(wù)人員的工作量,使財(cái)務(wù)人員苦不堪言,更為關(guān)鍵的是不利于預(yù)算績(jī)效管理持續(xù)有效開(kāi)展,達(dá)不到控制目標(biāo),使得預(yù)算績(jī)效管理流于形式。
(四)缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用條件
第一,政府大部分職能和工作是壟斷性的,如果對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果不好的預(yù)算單位直接削減預(yù)算或是采取其他過(guò)于激烈的應(yīng)用方式,極有可能影響部門(mén)工作的積極性和質(zhì)量。而影響績(jī)效考評(píng)結(jié)果的因素是多方面的,具有復(fù)雜性,單純采取“一刀切”的應(yīng)用方式,可能會(huì)適得其反。
第二,缺乏有效的問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制,不能引起預(yù)算單位的足夠重視,評(píng)價(jià)結(jié)果只作為有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目檔案,或作為有關(guān)部門(mén)新項(xiàng)目管理的借鑒、參考。
第三,教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等部門(mén)預(yù)算依然存在依法保障方面的考核,相關(guān)部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用的規(guī)模而忽視財(cái)政資金的使用效果,極大地影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作效果。
第四,財(cái)政管理體制仍然不完善,存在“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配的問(wèn)題,很多事務(wù)仍然是依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金。如2014年全區(qū)公共財(cái)政預(yù)算財(cái)力145億元,其中本級(jí)可支配的公共財(cái)政預(yù)算收入僅為58億元,上級(jí)一般和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及體制結(jié)算補(bǔ)助等就達(dá)到了約72億元,占50%,這也使得本級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用存在難度,因?yàn)樵S多專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算不由區(qū)一級(jí)審批,而由市有關(guān)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)審批,不便于區(qū)級(jí)政府統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理。
針對(duì)上述財(cái)政支出績(jī)效管理實(shí)施中存在的問(wèn)題和原因分析,并借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效預(yù)算推行較好的做法,結(jié)合區(qū)域績(jī)效管理發(fā)展的實(shí)際,建議從以下幾個(gè)方面完善財(cái)政支出績(jī)效管理,提升預(yù)算管理水平。
(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),完善預(yù)算績(jī)效管理體系
1、取得政治支持,完善區(qū)級(jí)預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)。政府從傳統(tǒng)的預(yù)算分配管理方式向績(jī)效管理轉(zhuǎn)變是管理文化的根本性變化,從原來(lái)的只注重投入轉(zhuǎn)向重視產(chǎn)出和服務(wù)質(zhì)量,會(huì)令很多部門(mén)不適應(yīng)。應(yīng)在區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層支持下,強(qiáng)化部門(mén)績(jī)效意識(shí)和績(jī)效管理組織體系保障,成立由區(qū)人大和區(qū)委牽頭,由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等政府部門(mén)組成的預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組,并下設(shè)辦公室,指導(dǎo)監(jiān)督預(yù)算單位共同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作,逐步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理常態(tài)化、長(zhǎng)效化。
2、以政府戰(zhàn)略績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向,建立政府績(jī)效管理和支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)合機(jī)制,強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理。政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府績(jī)效管理與績(jī)效預(yù)算改革的結(jié)合點(diǎn),應(yīng)本著頂層設(shè)計(jì)的原則,在推行政府績(jī)效管理的基礎(chǔ)上,以政府戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向,強(qiáng)化對(duì)政府部門(mén)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。一方面將對(duì)部門(mén)的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和整體部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府對(duì)部門(mén)績(jī)效考核的體系中,作為對(duì)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要內(nèi)容;另一方面將政府對(duì)部門(mén)重點(diǎn)績(jī)效考核任務(wù)的結(jié)果納入部門(mén)整體預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系中,推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)與部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)和業(yè)務(wù)管理的深度融合,促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用。
3、完善區(qū)級(jí)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)章制度,明晰職責(zé)。新修訂實(shí)施的《預(yù)算法》給各級(jí)政府提供了預(yù)算績(jī)效管理的法律依據(jù)。區(qū)級(jí)政府應(yīng)在上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)下,本著“頂層設(shè)計(jì)”的原則,結(jié)合政府績(jī)效管理,進(jìn)一步梳理和完善符合本區(qū)實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理流程,完善符合實(shí)際的績(jī)效管理法規(guī)體系和操作規(guī)范,制定實(shí)施細(xì)則,明確每一個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)的具體做法,規(guī)范參與者的行為規(guī)范,明確各方職責(zé),并建立約束和考核制度,使分工明確、責(zé)任清晰、組織有序。
4、完善配套預(yù)算管理制度,保障預(yù)算績(jī)效管理的有效推行。一是構(gòu)建和實(shí)施體現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略的滾動(dòng)預(yù)算制度。政府戰(zhàn)略規(guī)劃是政府施政的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期結(jié)果,戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)通常涉及多個(gè)年度。為保障長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的中長(zhǎng)期預(yù)算框架,實(shí)施體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的滾動(dòng)預(yù)算制度,增強(qiáng)預(yù)算的連續(xù)性和前瞻性,為年度預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用創(chuàng)造條件,建立預(yù)算績(jī)效管理與政府決策有機(jī)聯(lián)系的鏈條,增強(qiáng)預(yù)算管理與政府戰(zhàn)略管理的融合,促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理持續(xù)、有效開(kāi)展。二是明晰市區(qū)兩級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán),完善財(cái)權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政體制。目前,市區(qū)兩級(jí)政府事權(quán)和職責(zé)仍然不夠清晰,指定明確用途的轉(zhuǎn)移支付比例在地方可支配財(cái)力中比重仍然過(guò)大,地方政府在支配財(cái)力實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中自主性不足,不利于預(yù)算績(jī)效管理作用的真正發(fā)揮。應(yīng)進(jìn)一步明確縱向政府間的職責(zé),上一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合發(fā)展實(shí)際,在戰(zhàn)略引導(dǎo)、目標(biāo)設(shè)定、政策和標(biāo)準(zhǔn)制定、完善地方政府考核體制等方面更有效的發(fā)揮作用,本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在如何更有效的執(zhí)行政策和達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)用財(cái)力實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)方面發(fā)揮更大的自主性,實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理。三是結(jié)合財(cái)政投資評(píng)審,探索和推進(jìn)政府部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)范和支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)?,F(xiàn)在,較大額預(yù)算項(xiàng)目廣泛開(kāi)展了預(yù)算投資評(píng)審,評(píng)審主要依據(jù)部門(mén)提供的項(xiàng)目實(shí)施依據(jù)或方案,結(jié)合已有的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或市場(chǎng)詢(xún)價(jià)進(jìn)行。但很多項(xiàng)目由于缺乏完善的業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),使得財(cái)政投資評(píng)審結(jié)果在一定程度上缺乏說(shuō)服力,評(píng)審后的預(yù)算是否科學(xué)、能否保障任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也難以衡量。所以,應(yīng)在上一級(jí)政府的指導(dǎo)下,各部門(mén)重新梳理業(yè)務(wù),分類(lèi)整理,逐漸建立本級(jí)政府部門(mén)業(yè)務(wù)規(guī)范和預(yù)算項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系,增強(qiáng)預(yù)算的硬約束。
(二)構(gòu)建強(qiáng)大的技術(shù)支撐體系,深化預(yù)算績(jī)效管理
1、加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè),奠定人力資源基礎(chǔ)。一是推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)。進(jìn)一步充實(shí)和完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)?,將?zhuān)家信息分領(lǐng)域和專(zhuān)業(yè)背景整理,更好地與被評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)接并提供專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支撐。二是加強(qiáng)績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)。開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn),加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)交流,定期開(kāi)展參與各方的業(yè)務(wù)培訓(xùn),切實(shí)提高我區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與能力,確保人才的可持續(xù)性,持續(xù)提升工作質(zhì)量。
2、合理確定績(jī)效目標(biāo),強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)設(shè)置指導(dǎo)???jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)科學(xué)、合理。作為組織和指導(dǎo)部門(mén),應(yīng)充分征求部門(mén)意見(jiàn),結(jié)合政府和部門(mén)規(guī)劃,按照部門(mén)領(lǐng)域、職能和項(xiàng)目分類(lèi)(機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)、設(shè)備購(gòu)置類(lèi)、工程新建或修繕類(lèi)、活動(dòng)類(lèi)、信息化建設(shè)類(lèi)、政策補(bǔ)貼類(lèi)等)編制績(jī)效目標(biāo)設(shè)置指南,明確目標(biāo)設(shè)置的原則、方法,并充分發(fā)揮部門(mén)的職能、信息和技術(shù)優(yōu)勢(shì),引進(jìn)相關(guān)專(zhuān)家的參與,引導(dǎo)單位在編制項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)時(shí):一是要對(duì)部門(mén)的職能進(jìn)行梳理,明晰職責(zé),明確戰(zhàn)略目標(biāo)、近期目標(biāo)和年度內(nèi)履職所要達(dá)到的總體產(chǎn)出和效果,以定量和定性指標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行表述;二是在進(jìn)行定量指標(biāo)確定時(shí),應(yīng)收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù),如過(guò)去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢(shì)、行業(yè)或經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等,并結(jié)合年度預(yù)算總體安排,確定具體績(jī)效目標(biāo),便于績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立。
3、建立區(qū)級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系庫(kù),增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)性。建立部門(mén)分領(lǐng)域和項(xiàng)目分類(lèi)多層次性、多角度性的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系指導(dǎo)庫(kù),強(qiáng)化技術(shù)支撐。在財(cái)政部和北京市財(cái)政局支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的框架下,根據(jù)部門(mén)行業(yè)領(lǐng)域和項(xiàng)目分類(lèi),充分征求各方意見(jiàn),引進(jìn)專(zhuān)家參與,從立項(xiàng)、管理和效果等幾個(gè)方面構(gòu)建每一領(lǐng)域和每類(lèi)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,根據(jù)區(qū)域和部門(mén)規(guī)劃、領(lǐng)域和項(xiàng)目的特點(diǎn)及評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,使之邏輯清晰,重點(diǎn)突出,實(shí)踐性強(qiáng)。
4、建立預(yù)算績(jī)效管理資料數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng),推進(jìn)規(guī)范化管理,做好數(shù)據(jù)決策和信息公開(kāi)的技術(shù)支撐。預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及面寬,數(shù)據(jù)和信息量大,需要強(qiáng)力的技術(shù)支撐和保障。為此,需要建立強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫(kù)和預(yù)算績(jī)效管理信息共享平臺(tái),集中處理政府管理績(jī)效信息,數(shù)據(jù)庫(kù)里應(yīng)包含多類(lèi)數(shù)據(jù),包括戰(zhàn)略規(guī)劃、部門(mén)職能、行業(yè)和績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算方案、執(zhí)行情況、績(jī)效結(jié)果等,定期維護(hù)數(shù)據(jù),規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理,提高效率,有效保障搜集、查詢(xún)和處理財(cái)政支出的立項(xiàng)決策、實(shí)施執(zhí)行和完工審核全程的各類(lèi)技術(shù)經(jīng)濟(jì)信息和資料的能力;同時(shí)建立信息共享和發(fā)布平臺(tái),加強(qiáng)政府部門(mén)間協(xié)調(diào)溝通,便于績(jī)效信息披露、公開(kāi)和應(yīng)用。
(三)大力推行項(xiàng)目分類(lèi)事前績(jī)效評(píng)估制度,源頭規(guī)范預(yù)算支出管理
事后績(jī)效評(píng)價(jià)很難從源頭上規(guī)范預(yù)算單位支出理念和控制資金支出效益。所以,應(yīng)推行事前績(jī)效評(píng)估制度,對(duì)資金額較大的項(xiàng)目進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估,以規(guī)范政府部門(mén)決策管理,提高部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策管理意識(shí)。對(duì)于經(jīng)常性項(xiàng)目來(lái)說(shuō),應(yīng)主要側(cè)重于實(shí)施方案優(yōu)化和成本控制,進(jìn)一步挖掘以“公眾利益為導(dǎo)向”的效益,優(yōu)化績(jī)效目標(biāo);對(duì)于新增一次性項(xiàng)目,應(yīng)側(cè)重于必要性、可行性等評(píng)估,并根據(jù)項(xiàng)目的分類(lèi)和金額大小有側(cè)重點(diǎn)的進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估,結(jié)合部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo),評(píng)估項(xiàng)目是否必要、科學(xué),績(jī)效目標(biāo)是否合理,預(yù)期效益是否能夠?qū)崿F(xiàn),項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備是否充分,成本是否可控等,從源頭上規(guī)范預(yù)算支出管理。
(四)健全和深化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用,形成良性循環(huán)
1、建立具體的結(jié)果運(yùn)用管理辦法。制定具體的、可操作性強(qiáng)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用管理辦法,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的范圍、途徑、程序、責(zé)任要做出統(tǒng)一、明晰的規(guī)定,真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作組織的目標(biāo),保持良性循環(huán)。
2、健全結(jié)果運(yùn)用方法和途徑。一是完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果管理,從根本上樹(shù)立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不僅用于改進(jìn)預(yù)算管理,也是完善政府決策、提升行政管理水平的重要參考,績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果如果出現(xiàn)重大問(wèn)題,不僅要對(duì)部門(mén)進(jìn)行預(yù)算管理處罰,還應(yīng)進(jìn)一步追究相關(guān)責(zé)任人的決策失誤或管理不善等責(zé)任,所以應(yīng)拓展績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的層級(jí),與行政管理和領(lǐng)導(dǎo)干部考核聯(lián)結(jié)。2013年12月,中央印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》,其中提到了要實(shí)行“責(zé)任追究”和“完善考核評(píng)價(jià)制度”,強(qiáng)調(diào)從科學(xué)管理和持續(xù)發(fā)展的角度加強(qiáng)政績(jī)考核。所以,應(yīng)逐步將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府行政管理考核體系中,作為部門(mén)工作考核和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要內(nèi)容,從根本上樹(shù)立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)威,實(shí)現(xiàn)提升政府公共管理水平的重要目標(biāo)。二是建立與部門(mén)預(yù)算管理相結(jié)合的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制,具體來(lái)說(shuō)就是獎(jiǎng)優(yōu)懲劣,從預(yù)算安排和管理上建立獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息報(bào)告機(jī)制,將年度評(píng)價(jià)結(jié)果、存在的問(wèn)題以及好的典型做法向區(qū)政府及有關(guān)部門(mén)報(bào)告,以提供決策參考。四是加大監(jiān)督力度,提高績(jī)效管理的影響力和公信力,將績(jī)效管理結(jié)果情況向人大、審計(jì)、監(jiān)察、人事管理等部門(mén)通報(bào),以擴(kuò)大和加強(qiáng)外部監(jiān)督。
(五)建立績(jī)效信息公開(kāi)披露機(jī)制,使預(yù)算績(jī)效管理透明化
新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)其主要目標(biāo)是“建立健全規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”,而預(yù)算績(jī)效管理工作的主要目標(biāo)也是促進(jìn)建立責(zé)任、透明政府,所以預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程信息應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)披露。從建章立制到具體組織實(shí)施過(guò)程,再到結(jié)果及應(yīng)用都應(yīng)主動(dòng)公開(kāi),吸納公眾意見(jiàn),增強(qiáng)整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程的透明度,實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理工作的真正目標(biāo)。■
(作者單位:北京市大興區(qū)財(cái)政局)