淺議我國垃圾分類回收制度

斯涵

南京理工大學(xué)，江蘇南京210094

摘要：目前中國許多城市受到垃圾問題的困擾，垃圾分類是目前發(fā)達(dá)國家普遍采用的源頭減量垃圾的方法，然而中國垃圾分類起步晚，法律不夠健全，實踐中存在較多問題。本文通過對法律現(xiàn)狀的剖析，明確垃圾分類制度的必要性和可行性，提出通過完善現(xiàn)有法律、制定專項法律的手段來規(guī)制垃圾問題，使垃圾分類不流于形式，實現(xiàn)真正垃圾分類回收，促進(jìn)資源循環(huán)利用。

關(guān)鍵詞：垃圾分類；完善立法；環(huán)境保護(hù)；循環(huán)經(jīng)濟

中圖分類號：X705

作者簡介：斯涵(1994-)，女，漢族，浙江東陽人，南京理工大學(xué)本科生，研究方向：法學(xué)。

一、垃圾分類回收制度的必要性分析

(一)我國垃圾產(chǎn)量巨大

隨著生活水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，我國經(jīng)濟水平飛速增長，然而光鮮的物質(zhì)消費推動經(jīng)濟快速增長的背后是我國與GDP同速增長的垃圾產(chǎn)量。溫家寶總理在2003年接受《華盛頓郵報》記者采訪時曾說：“一個很小的問題，乘以13億，都會變成一個大問題?！爆F(xiàn)在，每個人每天丟一點垃圾，全國生活垃圾清運量便為16395萬噸。我國累計垃圾堆存量已經(jīng)達(dá)70多億噸，占地面的達(dá)50000多公頃，使全國200多座城市陷入“垃圾圍城”之中，更有150座城市已經(jīng)找不到適合的地方堆放垃圾。

然而溫總理的下半句話是：“一個很大的總量，除以13億，都會變成一個小數(shù)目?！比绻總€人都可以在丟垃圾時進(jìn)行垃圾的分類，那么垃圾分類工作將十分輕松，垃圾回收率提高，垃圾處理問題也不再成為困擾。

(二)現(xiàn)有主要回收方式的弊端

現(xiàn)有垃圾以混合投放、混合收集為主，并采用填埋和焚燒的方法進(jìn)行處理，據(jù)2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，填埋作為生活垃圾的傳統(tǒng)處理處置方法，約占處理總量的72%，城市級垃圾焚燒場有138個。處理能力為30萬噸/日、12萬噸/日，垃圾的回收使用率低、處理過程中不僅污染嚴(yán)重，更是造成不可忽視的二次污染。

面對如此嚴(yán)峻的垃圾現(xiàn)狀，再加上數(shù)量的逐年增長，垃圾處理問題必須加以深入研究。當(dāng)前國際上普遍的發(fā)展趨勢就是實行垃圾分類回收，但是我國目前無論對垃圾分類投放或是垃圾分類回收都沒有健全的法律規(guī)制，在無分類的生活垃圾已經(jīng)造成了資源浪費和環(huán)境污染的雙重危害，并一定程度阻礙了人民生活水平的進(jìn)一步提高和城市建設(shè)的發(fā)展的時代背景下，如何完善立法以推行垃圾分類回收已成為社會亟待解決的問題。

二、我國現(xiàn)行的垃圾分類回收制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前關(guān)于城市垃圾的問題，我國的立法還非常的不完善，目前相關(guān)的立法主要有1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、國務(wù)院于1992年頒布實施的《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、以及2004修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、2007年建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》[1]以及一些部門規(guī)章和北京、廣州、深圳等先行城市頒布的地方條例，而這些中涉及到垃圾分類的更是少之又少，針對我國城市生活垃圾分類的法律治理現(xiàn)狀，本文歸納了以下三點不足。

(一)專項立法缺失

根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，投很多法律涉及垃圾回收、運輸、存放處理等內(nèi)容，但是這些法律一般是散亂在各個法律體系內(nèi)的法規(guī)條文，并沒有形成統(tǒng)一的立法規(guī)劃。目前，與垃圾分類相關(guān)的法律在《固體廢物防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中都有涉及，但是缺少專門垃圾分類的立法。[2]以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》為例，其二十條規(guī)定了“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)考慮其在生命周期中對人類健康和環(huán)境的影響，優(yōu)先選擇無毒、無害、易于降解或者便于回收利用的方案?！边@類條款中含有垃圾科學(xué)分類回收的規(guī)定，卻不免顯得零散雜亂，不受重視。

(二)法規(guī)威懾力不足

法律作為一種由國家強制力保證實施，對全體社會成員具有普遍約束力的特殊行為規(guī)范，具有權(quán)威性。然而我國現(xiàn)有垃圾分類法規(guī)明顯威懾力不足，對社會主體約束力弱，大多法規(guī)流于形式，具體體現(xiàn)為：

一是對于法律責(zé)任的規(guī)定不足。例如，在《固體廢物防治法》的第十七條中規(guī)定了單位和個人在處理固體垃圾時的具體應(yīng)盡責(zé)任，要求在收集、儲存、運輸、利用和處置固體垃圾的過程中，應(yīng)該做好防揚散、防流失、防滲漏等具體的措施，以減少垃圾處理過程中造成的環(huán)境二次污染，同時也要求任何單位和個人不能隨意的處理垃圾，不能將固體垃圾擅自傾倒、堆放、丟棄等，在第十八條中也對產(chǎn)品的包裝物做出了要求，要求包裝物的具體設(shè)計以及材料選擇等符合國家環(huán)境保護(hù)的要求。可以說，這兩條內(nèi)容詳細(xì)的規(guī)定了行為的責(zé)任義務(wù)，但是并未明確如果違反禁止性規(guī)定會有什么法律后果，沒有法律責(zé)任的法律禁止性規(guī)定無疑起不到規(guī)范作用。

二是現(xiàn)有法律責(zé)任威懾作用不足。在《固體廢物污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》這些法律中，都有垃圾處理的規(guī)定，同時也含有對未盡責(zé)任的人的處罰，但是，與行為相比，在立法體系中，這些處罰則顯得較輕，多以行政處罰為主，并且關(guān)于垃圾分類的很少，更多的是關(guān)于污染防治的責(zé)任。在2004年的《固體廢物污染防治法》中，關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任延伸的制度得到了確認(rèn)，在此法律中，要求生產(chǎn)者的責(zé)任從生產(chǎn)過程中環(huán)境污染責(zé)任擴大到了報廢產(chǎn)品后應(yīng)承擔(dān)的處置責(zé)任。但是同樣的，這些責(zé)任仍然比較輕，缺乏威懾力。[3]

(三)實踐可操作性低

我國現(xiàn)行城市生活垃圾分類處理法規(guī)的制定偏向原則化的規(guī)定，且多以鼓勵、倡導(dǎo)為主，缺乏實施細(xì)則和配套措施，實踐可操作性不強。如《固體廢物污染防治法》第十九條：“國家鼓勵科研、生產(chǎn)單位研究、生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物?！背酥?，直接規(guī)定垃圾分類的法律法規(guī)就屈指可數(shù)，目前《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》中對垃圾分類的問題稍有涉及。[4]

綜上所述，我國城市生活垃圾分類的相關(guān)法律治理基本上處于一個萌芽起步階段，一個系統(tǒng)完善可操作的城市生活垃圾分類回收法律體系亟待建立。

三、我國垃圾分類回收制度的完善建議

(一)立法模式的選擇

正如上面我們所說，關(guān)于垃圾分類回收的立法較少，所以完善垃圾分類制度的基礎(chǔ)就是要做好立法工作，通過對西方先進(jìn)國家環(huán)保理念、環(huán)保立法的借鑒實現(xiàn)我國的花苞立法。根據(jù)當(dāng)前的實際情況，目前存在的關(guān)于廢棄物回收和總了利用的立法模式比較統(tǒng)一固定，可以分為兩大模式：其一就是預(yù)防型立法模式，在立法中強調(diào)對污染的防治，美國、加拿大等國家多采用這樣的模式；其二是經(jīng)濟循環(huán)型，有人將之歸為經(jīng)濟法的范疇，德國和日本多采用這樣的立法模式。[5]本文的觀點認(rèn)為，第一種立法模式與我國的具體國情比較吻合，也就是在環(huán)境法的范疇內(nèi)建立起關(guān)于垃圾分類的相關(guān)法律體系。其理由主要有以下幾點：1、推行垃圾分類的最終目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實現(xiàn)長久的可持續(xù)發(fā)展。2、以環(huán)境法為主經(jīng)濟手段輔助垃圾分類，更有利于其實施。3、將垃圾分類設(shè)為環(huán)境法下的一類可以促進(jìn)環(huán)境法的完善，提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，使公眾真正認(rèn)識到人與自然的關(guān)系。

具體而言，在國家的法律法規(guī)不斷完善的過程中，應(yīng)該有一部《城市生活垃圾分類回收法》，通過這部法律，對具有的垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)以及各相關(guān)部門、相關(guān)人員的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。將分散于現(xiàn)有法規(guī)或條例中的有關(guān)垃圾分類的條款進(jìn)行科學(xué)合理集合。除此之外，各地還要根據(jù)居民生活水平、消費結(jié)構(gòu)的不同來制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

(二)基本內(nèi)容的構(gòu)想

對于義務(wù)的規(guī)定應(yīng)該得到明確，尤其是國家、地方、企業(yè)、個人在垃圾分類中應(yīng)扮演的角色、應(yīng)盡的義務(wù)要有詳盡的規(guī)定。例如明確指出國家有責(zé)任倡導(dǎo)建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，加大法律宣傳力度，提高全民的環(huán)保意識。

1.建立生產(chǎn)者責(zé)任制度

“誰污染，誰負(fù)責(zé)”的原則是我國環(huán)境治理中的重要原則，因此，生產(chǎn)者責(zé)任制的建立尤為重要，將生產(chǎn)者的責(zé)任通過立法加以明確，是建立生產(chǎn)者責(zé)任的關(guān)鍵。[6]具體而言，生產(chǎn)者的責(zé)任應(yīng)該有：

首先，生產(chǎn)者應(yīng)該做好包裝垃圾分類的處理工作。就這一點而言，我們可以學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家控制包裝垃圾的具體辦法，比如德國的《包裝條例》、日本的《容器包裝再循環(huán)法》、法國《容器包裝政府令》、奧地利的《包裝條例》，這些法律中關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定都比較明確合理。在我國的《固體廢物污染防治法》中，也有關(guān)于產(chǎn)品、包裝物回收的制度，但是這些制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)，筆者認(rèn)為，有專門的垃圾分類的法律法規(guī)會更便于實踐操作。

其次，是關(guān)于有毒有害拉起的強制回收制度。根據(jù)目前我國的垃圾回收現(xiàn)狀，垃圾分類很少，大多數(shù)情況都是混合回收，這樣，就容易將有毒有害的垃圾與可回收的垃圾混在了一起，加大了垃圾治理的難度，同時也對環(huán)境造成傷害，所以說，進(jìn)行垃圾分類尤為重要，在垃圾回收的過程中，就應(yīng)該對有毒有害的垃圾單獨存放，這樣可以便于后期垃圾處理，有利于環(huán)境的保護(hù)。

2.明確居民分類投放垃圾的義務(wù)

關(guān)于居民的垃圾分類義務(wù)，在我國當(dāng)前的法律體系中并沒有明確的規(guī)定，在《城市生活垃圾管理辦法》的第三條中，“國家鼓勵發(fā)展城市生活垃圾的回收利用。城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實行分類回收、運輸和處理，逐步實行城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減盤化，搞好綜合利用。”因此，最近幾年，我國城市的垃圾分類工作逐漸開展，居民的垃圾分類意識也就得到了一定的增強。[7]

3.強化環(huán)衛(wèi)部門的監(jiān)管職能

首先應(yīng)促進(jìn)環(huán)衛(wèi)部門與廢品回收部門的結(jié)合，針對目前我國環(huán)衛(wèi)回收與廢舊物資回收系統(tǒng)“搶飯碗”的現(xiàn)象，可采納廣州的做法，即實行一種環(huán)衛(wèi)行業(yè)與再生資源行業(yè)互相聯(lián)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，分類回收與廢舊物資回收相結(jié)合的管理和運作模式?？梢酝ㄟ^立法將廢品回收納入到垃圾分類回收體系中，廢品收購站歸屬環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，其收購人員(包括檢垃圾的)也同環(huán)衛(wèi)工人一樣執(zhí)證上崗，按相關(guān)規(guī)定作業(yè)。[8]

其次，制定和執(zhí)行垃圾分類回收的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)原則對垃圾分類回收的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理。如對違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)的處罰，以罰督法。如：公眾不進(jìn)行垃圾分類，回收人員可拒絕回收；不按規(guī)定投放危險廢棄物，可進(jìn)行相應(yīng)的罰款等等。

總之，垃圾分類是對環(huán)境的保護(hù)，是對人類生存環(huán)境的尊重，通過立法完善垃圾分類制度具有重要意義。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]林靜.論我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟下的垃圾分類回收立法[A].水污染防治立法和循環(huán)經(jīng)濟立法研究——2005年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會[C].2005.

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[4]胡仕琴.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場前景問題及對策[J].全國商情，2009：20-21.

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[7]王湛.垃圾分類立法力爭年底出臺目前我市正在申報生活垃圾分類示范城市[N].深圳特區(qū)報，2014-5-23(A12).

[8]姜軍.宋如亞委員.立法強制垃圾分類投放[N].江蘇法制報，2010-1-27(001).

[9]葉前.開啟垃圾分類立法之門[N].經(jīng)濟參考報，2011-2-23(007).