王 潔

上海對外經(jīng)貿(mào)大學，上海201620

土地征收是指在國家和農(nóng)民集體之間發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。合理補償是土地征收的基本原則，補償標準，受益格局和糾紛解決是關乎現(xiàn)在農(nóng)村征地糾紛的核心問題。

一、耕地的綜合價值與農(nóng)民的發(fā)展性權(quán)益

我國現(xiàn)行征地補償費用為年產(chǎn)值倍數(shù)計算法，計算基礎僅僅是耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出價值。而除此之外耕地還具有保持水土，維持區(qū)域環(huán)境的生態(tài)功能和穩(wěn)固就業(yè)與糧食安全的社保功能。僅僅補償農(nóng)業(yè)產(chǎn)出而忽視農(nóng)民的綜合權(quán)益與間接性損失是極不科學的。土地具有因改變使用性質(zhì)下產(chǎn)生值的發(fā)展性利益，收歸國有后，無論是共用設施建設還是其他投資利用，都會產(chǎn)生較原有耕地性質(zhì)巨大的收益差，應在土地的原有者，使用者與政府之間進行合理分配。然而現(xiàn)行法律不曾規(guī)定補償價格的市場價值評估機制，以土地原用途和產(chǎn)值倍數(shù)基礎制定的補償標準多年不變，使農(nóng)民和發(fā)展性利益幾乎搭不上邊?，F(xiàn)實中征地補償缺乏市場基準和綜合評估，很多農(nóng)民被“一筆錢買斷后半生”，只能被動地接受既定的補償條件，成為最大的利益犧牲者。

尊重被征土地的綜合價值，遵循市場規(guī)律，顧全農(nóng)民的發(fā)展性權(quán)益，是科學制定補償標準的根本出路。一方面，要全面考量土地的經(jīng)濟，生態(tài)，社保綜合價值，直接損失與間接損失，以及殘留地損失、相鄰低損失等其他損失。另一方面對商業(yè)開發(fā)進行增值補償，對失去所依土地的農(nóng)民提供終生就業(yè)補償。既保生存權(quán)，更重發(fā)展權(quán)。可參考國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》，綜合考量被征收土地的位置，用途，周邊同等利用土地價值，機會收益，貨幣因素，結(jié)合當時當?shù)厥袌龉┣箨P系，合理的提高補償標準。對于偏遠貧困地區(qū)，土地征收還應適當增加譬如最低生活保障，養(yǎng)老保險等額外補償金。

二、重構(gòu)征地補償受益格局

在土地征收補償款的分配過程中，各方利益博弈是農(nóng)民獲得補償?shù)慕K極因素。部分地方政府以提高財政收入為本位，土地財政屢見不鮮;開發(fā)商唯利是圖侵害農(nóng)民合法權(quán)益;從土地成本價格到出讓后產(chǎn)生的巨大增值，大部分都被開發(fā)商和當?shù)卣粲?，村集體所得實際補貼非常少;而在村集體與農(nóng)民之間，很難有清晰的分配方法與規(guī)章條例，農(nóng)民真正獲得的補償少之又少。

土地征收涉及國家，地方政府，開發(fā)商，村集體與農(nóng)民五個利益方面，利益衡平縱難實現(xiàn)，但必須采取措施改善與民爭利的現(xiàn)象。一，地方必須嚴格遵循上位法制定地方法規(guī)，村集體要提高依法辦事能力，避免徇私舞弊。二，部分地方政府要擺正經(jīng)濟發(fā)展方向，走出低成本高收益的變相土地買賣的土地財政的泥淖。三，從非公益土地征收的性質(zhì)入手，改變開發(fā)商直接與農(nóng)民進行土地交易的模式，使其不能利用優(yōu)勢地位獲取絕對利潤置農(nóng)民權(quán)益不顧，按照農(nóng)民的受損程度進行補償。

三、健全司法救濟渠道，完善糾紛解決機制

目前我國大多數(shù)征地補償糾紛只能依據(jù)《土地管理法實施條例》向政府申請行政復議或裁定，由政府協(xié)調(diào)解決。此過程中，地方政府同時擔任規(guī)則的制定者和糾紛的裁決者，既是運動員又是裁判員，解決糾紛局限很大。無救濟則無權(quán)利?，F(xiàn)實中，由于現(xiàn)有立法的不完善和司法干預可能與村民自治權(quán)產(chǎn)生的沖突，法院并沒有在征地補償糾紛中產(chǎn)生多少作用。司法救濟途徑形同虛設，法院難管，管了效果不好，很難解決實際問題。

因此，在征地補償分配糾紛案件中應同樣賦予保持中立的法院或其他仲裁機構(gòu)對案件的管轄權(quán)，甚至可以通過設立專門的爭議裁決機構(gòu)來解決此類糾紛，例如中國香港所設土地審裁處，新加坡征地爭議上訴委員會，英國的土地法庭，法國的土地裁判所等機構(gòu)。這些機構(gòu)可以更加公正，迅速，專業(yè)的解決糾紛，維護被征收土地人的合法權(quán)益。立法應進一步明確規(guī)定，將政府征地中的具體行政行為納入法院的司法審查范圍;對政府裁決結(jié)果不服或者對村集體分配方案不滿協(xié)商未果的，人民法院應予以受理案件;確保審判結(jié)果的公正;在政府敗訴的情況下，確保審判結(jié)果執(zhí)行到位。