黃聰聰

華中師范大學(xué)，湖北 武漢430079

地方政府自行發(fā)行債券:可行性與制度完善
——以武漢市政府為例

黃聰聰

華中師范大學(xué)，湖北 武漢430079

我國各地方政府已經(jīng)累積了較大數(shù)額的債務(wù)，武漢市政府也不例外，地方政府債務(wù)的形成有著各種原因，至于問題的解決，本文認(rèn)為在短期內(nèi)，在新預(yù)算即將實(shí)施地新形勢下，武漢市政府自行發(fā)行債券是解決地方政府債務(wù)問題的有效方式。與此同時(shí)，須深化財(cái)政體制改革，完善相關(guān)制度對(duì)政府自行發(fā)行債券加以管理;執(zhí)行新《預(yù)算法》并編制地方政府債務(wù)預(yù)算，由省級(jí)財(cái)政部門加強(qiáng)對(duì)武漢市政府自行發(fā)行債券進(jìn)行監(jiān)督管理;按照相關(guān)法律法規(guī)逐步開展武漢市政府債券發(fā)行工作。

債務(wù)問題;預(yù)算;發(fā)行

一、現(xiàn)狀分析

國家審計(jì)署始于八月，調(diào)查了全國36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)，根據(jù)其公布的數(shù)據(jù)可以得知:其中有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有超過100%償還責(zé)任的債務(wù)率，再加上其他的債務(wù)有的更高，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率可高達(dá)219．57%。如果按照此種方式把各種形式的債務(wù)都加上，武漢幾乎接近是負(fù)債最高的城市。另一份來自財(cái)政部駐湖北專員辦的研究報(bào)告能更具體地表現(xiàn)武漢市政府現(xiàn)階段債務(wù)的情況，研究報(bào)告顯示武漢市債務(wù)余額高達(dá)2037．05億元。更值一提地是，武漢市政府的償債高峰時(shí)期主要在2013年和2014年，其中，2013年償債數(shù)額為310．59億元，311．76億元是2014年的償債規(guī)模，這就意味著最近兩年武漢市政府每天都負(fù)擔(dān)著大約1億元的債務(wù)。

現(xiàn)階段，國務(wù)院為強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，通過相關(guān)法律明確要求各個(gè)地方政府應(yīng)將政府債務(wù)納入預(yù)算體系，為明確相關(guān)政策，財(cái)政部提出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的具體措施。首先，遵循“分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，繼續(xù)妥善處理存量債務(wù)，落實(shí)償債責(zé)任。其次，為清理和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司，要求各級(jí)政府堅(jiān)決禁止以各種形式違規(guī)擔(dān)保承諾。再次，應(yīng)從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，把短期具體措施和長期制度結(jié)合起來，建立較為健全地地方政府性債務(wù)管理制度。最后，對(duì)于地方政府新增債務(wù)要嚴(yán)格控制，建立相應(yīng)地地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

二、武漢市政府發(fā)行債券可行性分析

(一)新預(yù)算法的支持

新《預(yù)算法》規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”由此，地方政府發(fā)行債券有法可依，且國家提供了各種便利。不僅如此，“借、管、還”三個(gè)層面的問題是地方政府發(fā)行債務(wù)不可避免的問題，根據(jù)新《預(yù)算法》也得到解決。第一，“借”。新法規(guī)定，建立健全地方政府債券的舉債融資機(jī)制，這就賦予地方政府適度的舉債權(quán)，武漢市政府就能通過正規(guī)途徑融資。第二，“管”。好的制度需要適度監(jiān)管才能發(fā)揮其作用。新法特別增加了將地方政府的債務(wù)納入預(yù)算管理的規(guī)定，并實(shí)施對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行分類管理和規(guī)?？刂?。除了制度上自我管理，新法還要求人大起到監(jiān)督作用，通過外部監(jiān)督作用的發(fā)揮，對(duì)地方債務(wù)實(shí)施全方位的監(jiān)管。第三，“還”。歸還債務(wù)涉及到歸還的主體及其相應(yīng)地責(zé)任，因此需要梳理政府和企業(yè)兩者的責(zé)任大小。

(二)其他地方政府債務(wù)融資已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)

目前，我國地方政府債務(wù)融資正處于探索階段。盡管在立法層面上，地方政府債務(wù)融資權(quán)尚未松動(dòng)，但行政層面的探索已經(jīng)開始。1998年國務(wù)院決定增發(fā)國債，通過財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府以支持地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目;財(cái)政部于2009年開始代發(fā)地方債券以解決地方政府配套資金不足的問題;財(cái)政部于2011年發(fā)布了《地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個(gè)地方政府為自行發(fā)債試點(diǎn)地區(qū)，這是地方政府自行發(fā)債的開端;2013年試點(diǎn)省市由4個(gè)擴(kuò)圍至6個(gè)。在這方面取得成功地省市不在少數(shù)，以江蘇省為例。江蘇省財(cái)政廳積極響應(yīng)財(cái)政部的號(hào)召，嘗試招標(biāo)發(fā)行了2014年江蘇省政府債券并取得成功，原計(jì)劃發(fā)行額174億元全部募滿，債券發(fā)行利率與招標(biāo)日前5個(gè)工作日相同待償期的國債收益率基本持平。在江蘇省成功自主發(fā)行地方政府債券成功的條件下，武漢市政府能進(jìn)一步吸取經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地地實(shí)際情況，積極制定相關(guān)政策并將其落實(shí)，在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。

(三)武漢市政府融資意愿強(qiáng)

當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一段時(shí)間，將是我國城市化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，湖北省作為中部崛起的省份，應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高本省城市化水平。作為湖北省的省會(huì)城市武漢，更應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會(huì)加快自身發(fā)展。對(duì)武漢市政府來說，目前是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的時(shí)期，想要利用契機(jī)必須擁有大量資金作為發(fā)展的資本。同時(shí)，在我國現(xiàn)行財(cái)政管理體制和地方政府官員的政績考核機(jī)制下，武漢市政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)階層也有強(qiáng)烈的債務(wù)融資動(dòng)機(jī)。實(shí)踐也證明，以“堵”的方式禁止地方政府債務(wù)融資、治理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)難以奏效。目前武漢市政府大面積地新建基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是有關(guān)交通方面的建設(shè)如新修了多條地鐵線路。我們都知道，修建地鐵的成本，但是為了提高整個(gè)城市交通運(yùn)營的效率和城市化水平的提高，相應(yīng)設(shè)施建設(shè)是必須的。在此種狀況下，允許武漢市政府自行發(fā)行債權(quán)的方式融資，既滿足了武漢市政府融資發(fā)展的目標(biāo)，也有益于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

三、武漢市政府自行發(fā)行債券的措施

(一)利用落實(shí)相關(guān)政策

正如上文提到的，國家在政策方面做了較大的修改，整體上說是有利于地方政府融資。新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等法律法規(guī)，明確給予了地方政府依法適度舉債權(quán)限，將政府債務(wù)納入預(yù)算體系，還要求建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，地方政府舉債采取政府債券方式;根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)有不同的償還措施，主要分為營利性與非營利性，對(duì)于非營利性企業(yè)只能依靠公共事業(yè)預(yù)算來償還，對(duì)于營利性可以通過其專項(xiàng)收入用于償還。在目前形勢下，規(guī)范地方政府自行發(fā)行債券的制度應(yīng)包括編制地方政府債務(wù)預(yù)算。當(dāng)前預(yù)算體系主要包括經(jīng)常性收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算，地方政府自行發(fā)行債券正常實(shí)施后，還應(yīng)該編制地方債務(wù)預(yù)算，在地方政府預(yù)算年度之初即安排其年度政府債務(wù)計(jì)劃，這是對(duì)地方政府舉債的一種制度約束。與此同時(shí)，進(jìn)入地方政府預(yù)算也將使地方政府債務(wù)為同級(jí)人大監(jiān)督，以地方政府預(yù)算和決算的形式監(jiān)督債券發(fā)行獲得資金的使用情況和債務(wù)償還情況，強(qiáng)化地方政府作為責(zé)任主體對(duì)債券發(fā)行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)的監(jiān)督管理。

(二)完善債權(quán)發(fā)行步驟

1．積極做好發(fā)行前期準(zhǔn)備

武漢市政府在發(fā)行債券時(shí)，應(yīng)充分吸收試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，成立債權(quán)發(fā)行小組，由最高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)都審核把關(guān)，嚴(yán)格要求。必要時(shí)，為保障試點(diǎn)工作有序開展，湖北省財(cái)政廳可以制定了具體的工作方案，明確了各部門職責(zé)分工及試點(diǎn)工作計(jì)劃;按照工作方案安排，及時(shí)印發(fā)了發(fā)行兌付辦法、招標(biāo)發(fā)行規(guī)則等文件，為試點(diǎn)工作提供了制度保障。同時(shí)，主動(dòng)向財(cái)政部國庫司請(qǐng)示有關(guān)事宜，并將相關(guān)文件報(bào)國庫司審定;及時(shí)聯(lián)系中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司進(jìn)行登記，及時(shí)與相關(guān)機(jī)關(guān)簽訂《地方政府債券發(fā)行、登記及代理兌付服務(wù)協(xié)議》、做好發(fā)行賬戶設(shè)立工作、開通債券信息自助披露系統(tǒng)供投資者使用，審查業(yè)務(wù)資格并公示等發(fā)行前技術(shù)準(zhǔn)備工作，必要時(shí)，咨詢相關(guān)專家召開各界討論會(huì)。

2．擇優(yōu)選擇承銷團(tuán)成員

在選擇承銷團(tuán)時(shí)應(yīng)遵循“公開報(bào)名、擇優(yōu)選擇”的原則開展承銷團(tuán)組建工作，然后根據(jù)各金融機(jī)構(gòu)申報(bào)資質(zhì)，綜合考評(píng)承銷額意愿、資產(chǎn)規(guī)模大小等指標(biāo)，擇優(yōu)確定了幾家金融機(jī)構(gòu)作為債券承銷團(tuán)成員，在機(jī)構(gòu)選擇上注意區(qū)分不同性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，分散風(fēng)險(xiǎn)。在確定承銷成員之后召開會(huì)議，確定具體方案。

3．規(guī)范開展信用評(píng)級(jí)

法律要求地方政府自主發(fā)行債務(wù)時(shí)應(yīng)引入市場監(jiān)督機(jī)制，對(duì)地方債開展信用評(píng)級(jí)。武漢市政府應(yīng)該按照相關(guān)政策規(guī)定開展信用評(píng)級(jí)，具體而言可以按照“公開報(bào)名、專家評(píng)審、擇優(yōu)選取”的方式，初期發(fā)布公告在網(wǎng)上自主報(bào)名，報(bào)名結(jié)束后組織相關(guān)專家組成評(píng)審小組進(jìn)行評(píng)審，最終根據(jù)專家打分確定了最合適的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，選擇最優(yōu)秀的錄取并公示形成良性競爭。機(jī)構(gòu)選定好，武漢市政府應(yīng)積極配合，及時(shí)提供相應(yīng)地信息進(jìn)行評(píng)級(jí)工作。評(píng)級(jí)制度的設(shè)置，一方面能起到很好地內(nèi)部監(jiān)督作用，另一方面也增強(qiáng)了投資者的投資信心。

4．認(rèn)真做好信息披露

在證券市場，信息披露所展示的信息是投資者進(jìn)行投資的重要依據(jù)。故為進(jìn)一步增強(qiáng)武漢市政府財(cái)政透明度，提高投資者投資信心，武漢市政府應(yīng)以推進(jìn)地方債自發(fā)自還為契機(jī)，根據(jù)規(guī)定在政府債券發(fā)行前、債券發(fā)行時(shí)、債券發(fā)行后的存續(xù)狀態(tài)等環(huán)節(jié)進(jìn)行信息披露，同時(shí)公布本地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、財(cái)政收支情況和債務(wù)現(xiàn)狀等情況，以及所發(fā)行的債券基本信息、信用評(píng)級(jí)情況和投資信息等內(nèi)容。鑒于此，湖北省政府應(yīng)與相關(guān)部門溝通，并通過相應(yīng)網(wǎng)站，及時(shí)、全面、如實(shí)地披露了此債券基本信息、本市近幾年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、中長期發(fā)展規(guī)劃、目前財(cái)政盈余狀況、武漢市政府性債務(wù)狀況、債權(quán)具體發(fā)行方式和細(xì)節(jié)、所募集資金投向說明以及最后發(fā)行結(jié)果及運(yùn)行狀況等信息，保證了投資者的信息需求和自身債權(quán)發(fā)行的規(guī)范化。

5．嚴(yán)格按照市場化原則組織招標(biāo)發(fā)行工作

為確保招標(biāo)發(fā)行工作順利完成，武漢市相關(guān)部門應(yīng)密切跟蹤、認(rèn)真分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、金融市場融資現(xiàn)狀和投資者預(yù)期、偏好等因素，結(jié)合自身實(shí)際情況合理選擇具體發(fā)債時(shí)間。同時(shí)，加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，類似其他證券發(fā)行工作，盡量在招標(biāo)發(fā)行前規(guī)定日期完成債券的代碼及簡稱形式和系統(tǒng)操作授權(quán)等常規(guī)項(xiàng)目申請(qǐng)，注冊(cè)債券資料、承銷團(tuán)成員名單等，并遵照有關(guān)制度規(guī)定，有條不紊地做好招標(biāo)現(xiàn)場的各項(xiàng)管理工作，把招標(biāo)的公平、公正落到實(shí)處。

［1］張國盛．地方政府債務(wù)管理［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008．［2］張海星．地方債放行:制度配套與有效監(jiān)管［J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009 (10)．

［3］孫在麗．基于發(fā)行債券角度的地方政府債務(wù)化解之道［J］．產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008(9)．

［4］陳軼麗．我國地方政府發(fā)行市政債券問題探索［J］．金融經(jīng)濟(jì)，2008(2)．

D922．21;F812．5

A

2095－4379－(2015)13－0136－02

黃聰聰(1993－)女，湖北鐘祥人，華中師范大學(xué)法學(xué)院法學(xué)系2012級(jí)本科生，研究方向:經(jīng)濟(jì)法。