田太榮

西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安710049

關(guān)于城管問題法律治理對策的思考

田太榮

西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安710049

“城管”是城市管理綜合行政執(zhí)法的簡稱?！俺枪堋迸c“城市管理”是兩個內(nèi)涵和外延截然不同的概念。我國“城管”誕生十余年來，由于種種內(nèi)在和外在的原因，一直備受爭議，時刻處在社會的風(fēng)口浪尖上。為什么“城管”會受到社會各界如此的廣泛關(guān)注?“城管”在哪些方面存在難以解決的現(xiàn)實問題?存在哪些法律方面的困惑?這些問題又如何有效處理呢?本文擬就這方面問題進(jìn)行分析，探討“城管”的概念內(nèi)涵、性質(zhì)特征、產(chǎn)生發(fā)展，深入考察城管存在問題的原因，并從法律治理的角度提出統(tǒng)一立法、聯(lián)合執(zhí)法、疏堵結(jié)合、依法執(zhí)法、文明執(zhí)法等相關(guān)的法律治理途徑。

城管;城市管理;相對集中行政處罰權(quán);綜合行政執(zhí)法;法律治理

“城管”是中國當(dāng)前社會比較流行的詞匯之一，其本義是城市管理綜合行政執(zhí)法，簡稱城管執(zhí)法，人們普遍稱之為“城管”。我國城管自1996年產(chǎn)生以來，雖然對城市的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動作用，但也一直飽受社會詬病，必然有其深層次的原因。

一、城管的內(nèi)涵探討

城管是城市管理綜合行政執(zhí)法的簡稱，它與“城市管理”是兩個截然不同的概念。城市管理是一個時間、邏輯和知識三個維度的系統(tǒng)管理。而“城管”只是城市管理中市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、城市綜合形象等方面的管理，且主要履行行政檢查、行政處罰和行政強制職能，其內(nèi)涵和外延要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“城市管理”，實踐中許多人將兩個概念混為一談。

在我國學(xué)術(shù)界，關(guān)于城管的解釋非常之多。一般而言，城管是指城市管理綜合行政執(zhí)法，是在我國城市管理領(lǐng)域?qū)⒁?guī)劃、建設(shè)、市政、環(huán)保、市容、工商、公安交通等多部門的部分或全部職權(quán)集中交由新成立的一個部門行使，這個部門就是城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)［2002］17號)規(guī)定，城管執(zhí)法的職責(zé)主要包括違章建筑、占道經(jīng)營、機動車違法停放、戶外廣告、市容環(huán)境、城市綠化等，但不限于上述范圍。

這一解釋涉及兩個概念:一是相對集中行政處罰權(quán)。《中華人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定:國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。二是綜合行政執(zhí)法。顧名思義，綜合行政執(zhí)法就是綜合行使行政執(zhí)法職權(quán)，其不僅包括行政處罰，還包括行政檢查、行政強制、行政許可等行政執(zhí)法行為。而本文所稱的城管實質(zhì)就是指在城市管理領(lǐng)域集中對規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、公安交通、工商管理、城市容貌等綜合工作進(jìn)行行政檢查、行政處罰和行政強制的一系列過程。

二、城管的性質(zhì)特征

城管到底是一種什么權(quán)力，它與行政權(quán)、警察權(quán)有什么不同。從我國當(dāng)前各地的實踐情況看來，城管執(zhí)法機構(gòu)都是地方政府的行政機關(guān)，具有一定的行政管理權(quán)。但這種行政管理又不同于一般意義上的行政管理，沒有具體的管理內(nèi)容，只做行政檢查、行政處罰和行政強制。因此，有學(xué)者認(rèn)為，城管權(quán)力是一種公物警察權(quán)，“公物警察，為維持社會秩序，為防遏關(guān)于公物之自然的、人為的危害，而限制人民自由之作用，為國家警察一種?！薄熬臁笔恰皬V泛地指為了維持社會法律的安全和秩序，基于一般統(tǒng)治權(quán)，對國民進(jìn)行命令、強制的作用?！惫P者認(rèn)為這種解釋是比較妥當(dāng)?shù)??！俺枪堋眰?cè)重于公共秩序，是“公物警察”;警察側(cè)重于公共安全，是一般意義的警察。兩者有一定的聯(lián)系，也有一定的區(qū)別。城管執(zhí)法權(quán)是一種介于行政權(quán)和警察權(quán)之間的行政權(quán)力，按照行政法學(xué)者范揚的解釋，城管執(zhí)法是一種“公物警察權(quán)”。

從城管內(nèi)涵及城管權(quán)力性質(zhì)的分析可以看出，城管具有以下具體特征:一是綜合性。城管綜合行使規(guī)劃、建設(shè)、市容、環(huán)保、綠化、工商、公安交通等相關(guān)部門的全部或部分職權(quán)，其權(quán)力本身具有一定的綜合性。二是復(fù)雜性。城管執(zhí)法機構(gòu)設(shè)立之后，相關(guān)行政部門都將自己在城市管理方面不愿管或不好管的“難纏事”交給了城管，比如小商小販、亂搭亂建、機動車停放、渣土車等，這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法的復(fù)雜性，城管執(zhí)法自產(chǎn)生之日就處于困難復(fù)雜之中。三是地方性。城管是對城市公共事務(wù)的管理，而城市本身就是地方的。城管自誕生以來一直都是地方政府所屬的行政機關(guān)，目前只存在于市級以下地方政府之中，省以上、包括國家部委均沒有設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。四是強制性。城管權(quán)力是一種公物警察權(quán)，警察權(quán)本身是一種強制權(quán)。雖然城管不具備人身強制性，但城管作為一種特殊的行政機關(guān)，依法具有一定的物的強制性或者說“公物強制”。實踐中相比其它行政機關(guān)而言，這種特點更為突出。

三、城管的發(fā)展歷史

1996年之前，我國不存在城管。對小商小販的管理，工商部門、衛(wèi)生部門、市容部門以至公安交通部門都能管，這就產(chǎn)生了職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法的情況，出現(xiàn)了“七八個大蓋帽管不了一個破草帽”的現(xiàn)象，并且在各地城市尤為突出。因此，對這些實際問題必須開展行政執(zhí)法體制改革。

正是基于這一問題的考慮，1996年頒布的《行政處罰法》第十六條設(shè)立了相對集中行政處罰權(quán)制度，并在城市管理領(lǐng)域試點開展綜合行政執(zhí)法。2002年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)各省、直轄市、自治區(qū)人民政府在相關(guān)城市試點的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)制度。之后全國各地包括部分縣城、建制鎮(zhèn)等都設(shè)立了城管執(zhí)法隊伍。據(jù)統(tǒng)計，目前全國656個城市已有621個城市開展了相對集中行政處罰權(quán)工作，占城市總數(shù)近95%，大中城市幾乎都開展了此項工作，個別地方已經(jīng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

從當(dāng)前情況看，各地城管執(zhí)法機構(gòu)基本有效履行了城市管理職責(zé)，雖然發(fā)生了很多社會沖突事件，但總體來說保障了城市良好的市容環(huán)境，給人們提供了干凈整潔的城市生活。目前，各地方政府都在加強城管執(zhí)法力量，特別是絕大部分新成立的城市開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)都是首先建立自己的城管隊伍，將其看作一定的武裝力量，保障開發(fā)建設(shè)工作的順利進(jìn)行。

四、城管存在的核心問題分析

當(dāng)前我國城管執(zhí)法方面存在很多問題，有法律地位方面的，執(zhí)法資格方面的，還有執(zhí)法體制、組織機構(gòu)、職權(quán)配置方面等等。但城管執(zhí)法最受關(guān)注的、也是面臨的核心問題主要集中在城管執(zhí)法者與小商小販的沖突上面。這種沖突顯示了弱勢群體基于生存問題與城管執(zhí)法的對抗。城管欺負(fù)小販、城管致人死亡等等這些事件導(dǎo)致群眾對城管執(zhí)法的蔑視和謾罵。與此同時，也存在許多城管執(zhí)法人員被小商小販非法傷害的事件，包括城管被潑硫酸、被小販刺死等事件。城管的苦也無處訴說，這里不一一列舉。同時，城管在執(zhí)法活動中所顯示的強大威力也經(jīng)常被人們議論紛紛，主要體現(xiàn)在拆除違法建設(shè)上面。比較典型的是2013年9月4日青島嶗山區(qū)城管強拆解放軍軍區(qū)大院警務(wù)室;2010年10月29日貴陽云巖區(qū)城管強拆公安局刑偵大樓等，這種對抗軍警部門的違法整治，顯示了城管執(zhí)法的強大力量。總之，城管的宣傳現(xiàn)象與媒體輿論導(dǎo)向有關(guān)，新聞媒體部門不能帶著有色眼鏡看問題，必須真實、客觀的報道。

根據(jù)以上分析，城管存在的沖突事件與城管的行政強制權(quán)緊密相關(guān)，那么城管到底有沒有行政強制權(quán)呢?根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，行政強制權(quán)分為行政強制措施權(quán)與行政強制執(zhí)行權(quán)。城管執(zhí)法機構(gòu)作為行政機關(guān)，依法享有行政強制措施權(quán)，即能夠根據(jù)法律規(guī)定暫扣、查封涉及違法事實的財物。實際上現(xiàn)實中發(fā)生的種種暴力抗法都與城管的這種強制措施權(quán)有關(guān)。同時，根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，行政強制執(zhí)行權(quán)只能由法律設(shè)定，城管執(zhí)法部門目前還沒有被賦予行政強制執(zhí)行權(quán)，只能依法申請人民法院強制執(zhí)行?，F(xiàn)實中出現(xiàn)的城管拆除違法建設(shè)，基本都是在聯(lián)合執(zhí)法中配合規(guī)劃部門拆除違法建設(shè)，其主體是規(guī)劃部門，規(guī)劃部門依法享有強制執(zhí)行權(quán)，只是城管在配合拆除過程中由于其敏感性而廣受社會關(guān)注，都以為是城管在強制拆除，但實際情況并非如此。

五、城管的法律治理對策

城管作為一種公共治理現(xiàn)象，在目前中國社會存在很多問題，需要進(jìn)行合法有效的社會治理。社會治理是綜合性采取法律的、政策的手段或方法對治理對象進(jìn)行規(guī)范，使之實現(xiàn)治理目標(biāo)的過程。其中，法律治理基于其強大的社會治理功能而被廣泛運用于社會生活。從城管當(dāng)前的實際情況出發(fā)，筆者認(rèn)為，城管的法律治理應(yīng)該作好以下幾點:

(一)制定全國統(tǒng)一的城管法律

城管執(zhí)法到目前為止還沒有國家層面的法律規(guī)范。各地有立法權(quán)的城市基本都制定了地方性法規(guī)或規(guī)章，無立法權(quán)的城市通過制定規(guī)范性文件來設(shè)置城管。但對于是否需要制定全國統(tǒng)一的城管法律，在理論界還沒有達(dá)成一致，甚至有學(xué)者提出要取消城管。筆者認(rèn)為，城管對于城市建設(shè)和管理的積極作用必須肯定。既然城管執(zhí)法暫時取消不了，還不如去有效規(guī)范。建議國務(wù)院或全國人大盡快制定統(tǒng)一的城管法律法規(guī)，使得城管執(zhí)法工作有法可依。

(二)依法執(zhí)法有難度但必須堅持依法執(zhí)法

由于城管面臨的都是弱勢群體，面對的都是各部門不愿管、不好管的難纏事。因此，城管執(zhí)法即便是依法執(zhí)法，也存在一定的困難。因為行政相對人面臨著生存問題，極易對抗執(zhí)法。實踐中大多情況下城管沒錯，但面對著各部門移交過來的“難纏事”和相對人的生存問題，城管難以依法執(zhí)法，這就產(chǎn)生了“城管做事難以講規(guī)則”，也就出現(xiàn)了很多暴力事件。因此，為了有效治理城管執(zhí)法，城管執(zhí)法部門作為行政執(zhí)法機關(guān)，必須始終堅持依法執(zhí)法，這也是城管執(zhí)法的根本保障和首要條件。

(三)文明執(zhí)法、提高素質(zhì)是根本途徑

面對弱勢群體，城管在依法采取強制措施時，法律失靈了。即便你是依法執(zhí)法，但當(dāng)事人涉及生存問題，而城管為了維護(hù)法律的權(quán)威和嚴(yán)肅，實踐中避免不了沖突事件，這就導(dǎo)致城管處于一定的困境之中。因此，城管執(zhí)法者只有文明執(zhí)法，不斷提高自身思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，以人為本，始終考慮人民群眾的根本利益或者行政相對人的根本利益，“以人為核心”，才能妥善解決城管面臨的種種困境。當(dāng)然這里的提高素質(zhì)，也包括行政相對人的素質(zhì)，只有我們廣大國民的素質(zhì)都得到了提高，城管法律沖突現(xiàn)象才能根本解決。

(四)疏堵結(jié)合、聯(lián)合執(zhí)法是工作方法

城管執(zhí)法中最難面對的是小商小販、渣土車亂倒、違法建設(shè)查處等問題，其實對于這些問題的解決要采取包括溝通協(xié)調(diào)在內(nèi)的多種辦法。實踐中比較有效的是“疏堵結(jié)合”，即要疏導(dǎo)小商小販，給其設(shè)立固定的場所、明確具體的時間，有效處理城市環(huán)境與弱勢群體生存之間的矛盾，這樣就可以解決問題。渣土車亂倒、違法建設(shè)查處也是一樣，都要進(jìn)行疏堵結(jié)合才能有效處理。同時，執(zhí)法時還要采取聯(lián)合執(zhí)法的方法。因為城管履行的是相關(guān)行政機關(guān)移交過來的職能，只有與相關(guān)行政機關(guān)聯(lián)合起來，尤其是規(guī)劃、建設(shè)、市政、市容、環(huán)保等相關(guān)行政部門的聯(lián)合，實踐中為防止相對人暴力抗法，城管還需與公安、街道辦、社區(qū)等多部門聯(lián)合，才能全面有效解決沖突。

［1］熊文釗主編．城管論衡——綜合行政執(zhí)法體制研究［M］．北京:法律出版社，2012．3．

［2］姜明安主編．行政法與行政訴訟法［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2011．9．

［3］肖金明．執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)［M］．北京:法律出版社，2009．7．

D922．1

A

2095－4379－(2015)13－0130－02

田太榮(1979－)，男，漢族，陜西韓城人，西安交通大學(xué)法學(xué)院2013級博士研究生，研究方向:法律治理學(xué)、執(zhí)法理論等。