李豐沛

華中師范大學，湖北 武漢430079

我國公務用車制度改革的信息公開現(xiàn)狀研究*1

李豐沛

華中師范大學，湖北 武漢430079

《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》的出臺標志我國公務用車制度改革(以下簡稱“公車改革”)邁上新的臺階，本文以政府信息公開為中心，分析我國公務用車改革在信息公開方面的現(xiàn)狀，闡述其對公務用車改革的意義，并在此基礎上為地方政府制定科學合理的公車改革方案提供合理的建議。

公務用車;改革;信息公開;公眾監(jiān)督

一、引言

2013年11月，中共中央、國務院辦公廳印發(fā)《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，其中明確規(guī)定:“堅持社會化、市場化方向改革公務用車制度”，然而，采用社會化、市場化的方向進行公務用車改革并非什么新鮮途徑，自1994年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規(guī)定》以來，公車改革至今已走過21年，其中早已出現(xiàn)探索社會化、市場化改革方式的地方政府，例如北京、杭州、溫州等地，但是由于交通補貼具體標準由地方政府制定，監(jiān)督形式以政府內部監(jiān)督、黨內監(jiān)督為主，而改革本身存在利益性阻礙，極其易產生變補貼為福利、既拿補貼又坐公車等新的腐敗，改革遇到的問題不少，“車輪上的腐敗”造成巨額財政浪費，濫用公車、超編超標配車等行為屢禁不止，行政成本居高不下，黨政機關的廉潔形象受到影響。與此同時，濫用公車等行為時刻揮霍浪費公民的納稅，公車旅游、公車上下班更是對群眾生活帶來干擾，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，信息獲取和監(jiān)督的成本降低，公眾樂于利用手中的電子設備和新媒體平臺維護自己權利，網(wǎng)絡輿論已經(jīng)成為一把反腐利劍，公民意識的提高對政府履行信息公開義務提出更高要求，進一步加強信息公開成為推動公車改革和建設廉潔政府的必要手段。在此背景下，為進一步推動制定改革，中共中央與國務院辦公廳于2014年7月16日頒布《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，其中明確要求“把公務用車配備和運行維護費用、交通補貼發(fā)放、車輛處置情況等納入日常和專項審計監(jiān)督及政務公開范圍”，引入公眾監(jiān)督作為克服公車改革“自導自演”弊端的新思路。

二、公務用車方面信息公開的現(xiàn)狀

(一)忽視公眾“消化”能力

為了便于公開信息，目前各地政府普遍建立了相應政務公開平臺，并且設置有公開指南，公開目錄等模塊。然而，信息公開的內容過于“含蓄”，信息披露不夠完善和深入，往往僅有結論性數(shù)據(jù)而缺少過程公開和項目明細，不利于公眾對信息的理解消化，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。以浙江杭州市為例，其市本級2015“三公”經(jīng)費預算匯總情況表明公務用車購置與運行費用1．38億元，其中公務用車購置費預算0．17億元、公務用車運行費預算1．21億元，預算比2014年不減反增。①除此結論外，并未就增加原因進行說明，亦無就具體增加項目和費用流向有所注釋，進一步查閱其各部門預算時，涉及公務用車費用部分也僅是結果性方向性描述，以杭州市農業(yè)局為例，“公務用車運行費支出92．5萬元，主要用于農業(yè)行政事業(yè)正常開展工作等所需的公務用車燃料費、維修費、過路過橋費、保險費支出”，②其中并未對各項費用數(shù)目、車輛類別、數(shù)目、費用的執(zhí)行監(jiān)督等做更具體說明，公眾難以通過信息公開對公車運行過程各個階段和資金流向進行把握，從而不利信息本身的實用價值發(fā)揮。

(二)各地信息劃分類別不一

當前，各地政府進行公務用車費用公開并未有統(tǒng)一規(guī)范，處于無章可循狀態(tài)，不利于部門間與地區(qū)間的橫向比較。以北京市為例，其在政府辦公廳等六部門2015年度“三公”經(jīng)費財政撥款預算表就將公務用車費用分為公務用車購置費和公務用車運行維護費兩項，同時又在公務用車運行維護費項目分為三個小的類別，分別為公務用車加油、公務用車維修、公務用車保險三個方面，并且公布了各個類別所需具體費用，分類比較細致③;相比之下，大多地方政府僅將公務用車作為一個大類，單純公開花費的增加或減少，形式比較粗略。

(三)信息公開缺乏監(jiān)督

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定，各級政府應該針對信息公開工作建立相應的考評制度和社會評議制度。然而，由于信息公開的深度和廣度不易確定，政府部門內部監(jiān)督考評具體標準和程序本身難以明確，且容易陷入自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的矛盾中;而當前社會評議制度也未能回應信息公開數(shù)字過于抽象概括等問題，普通民眾難以就評議過程中涉及的專業(yè)性、技術性問題作出正確判斷，社會評議形成的監(jiān)督力度較弱，社會評議流于形式。

三、原因探究

(一)法律原因

現(xiàn)今政府信息公開依據(jù)的《中華人民共和國政府信息公開條例》僅屬于行政法規(guī)，與《中華人民共和國保密法》相比，屬于下位法，法律效力較低，且規(guī)定不夠具體。例如，《信息公開條例》第八條規(guī)定:“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定?！贝藯l規(guī)定過于抽象概括，加之《保密法》第九條第一款第二項又將“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項”列入保密范圍，致使政府在具體工作中對所公布信息的深度與廣度難以把握，容易產生能不公開則不公開，能少公開則少公開的心理傾向，缺乏主動性和責任感。

(二)歷史原因

我國公務用車改革走過近21年的歷程，在此過程中地方政府多有探索，形成了貨幣化、集約化、規(guī)范管理等多種模式，改革水平各有高低，具體涉及的標準，費用項目等又各不相同，難以對各地所需公布的信息類別加以統(tǒng)一劃分和規(guī)定，這在一定程度上造成各地政府公布公務用車事項信息時無章可循的狀況。

(三)思想原因

長期以來，“三公經(jīng)費”等費用收支及運行情況屬于政府內部信息，內容敏感，其公布存在利益性阻礙，而自2011年把“三公經(jīng)費”納入政務公開范圍之后，很多政府官員的觀念并沒有轉變，也沒有充分意識到信息公開對監(jiān)督政府權力運行、促進公務用車改革所起到的促進作用，面對監(jiān)督表現(xiàn)得信心不足。

四、信息公開對公車改革的意義

在現(xiàn)代民主政治參與主體的多元化背景下，信息公開是滿足公民參與權的必要要求，具體到公務用車改革，有如下意義:

(一)強化對權力的監(jiān)督

隨著公民參與意識提高，民眾監(jiān)督政府行為的主動性日益增強，而信息公開是公眾參與的前提，只有信息公開才能形成有力的監(jiān)督。根據(jù)以往改革經(jīng)驗，個別地區(qū)出現(xiàn)官員既拿補貼也開公車或是調用下屬事業(yè)單位車輛等鉆政策空子的情況。而《指導意見》頒布后，雖然明確了“取消一般公務用車，保留必要的機要通信、應急、特種專業(yè)技術用車和符合規(guī)定的一線執(zhí)法執(zhí)勤崗位車輛及其他車輛”的方針，但其中亦有可操作的空間，例如，《指導意見》中的“必要機要通信車輛”的數(shù)量和所謂“其他車輛”的保留范圍存在較大操作空間;另外，《指導意見》要求取消一般公務用車，如果地方在取消一般公務用車的同時卻增加一定數(shù)量的特殊用車，則有重演以往地方改革時既拿補貼又坐公車情形的風險;此外，《指導意見》要求在公車改革后總體費用低于改革之前，地方政府如果將補貼費用壓低從而減少開支換取政績，卻同時提高差旅費用報銷范圍，這勢必影響公車改革的效果。④面對這些風險如果僅靠內部監(jiān)督則難以避免會陷入“自己做自己法官”的困境，為更好預防“上有對策下有對策”的情形，必須將預算審批環(huán)節(jié)、公車運行與維護環(huán)節(jié)、車輛處置環(huán)節(jié)的信息具體公開，以公眾力量約束政府“任性”，促進政府在公車改革過程中從他律向自律發(fā)展。

(二)化解改革阻力

公車改革環(huán)節(jié)眾多，觸動的利益關系復雜，只有完善信息公開，才能提高政府公信力，從而化解改革阻力，保證改革順利進行。在以往地方實踐中，曾采取按級別發(fā)放交通補貼從而替換車輛實物配給的嘗試，但由于這種方式依舊沒有打破官本位的特權觀念從而廣受社會詬病，基層許多群眾未能完全理解和認同這樣的方式。而在缺乏外部監(jiān)督的情況下，補貼標準制定不合理，補貼分配不公等現(xiàn)象更加激化矛盾，不利于改革的推進。而采用信息公開方式，可將改革效果的各個方面展示在公眾面前，提高民眾對政策的理解度、認同度，激發(fā)公眾監(jiān)督熱情;同時也將補貼標準的制定等置于公眾視野之中，可以結合聽證會等形式加強公眾民主參與，制定科學合理的補貼標準的同時，也爭取了社會各方認同和擁護。

(三)緩解干群矛盾

公務用車制度具有濃厚的官本位色彩，公車私用成為官員腐敗的象征，助漲了民眾的仇官情緒，其負面效應影響了各大黨政機關在人們心目中的良好形象。及時推進行之有效的公務用車制度改革是回應群眾呼聲、重塑政府形象的重要舉措，而以信息公開作為配套措施，發(fā)布科學嚴謹，公開透明的相關信息不僅能展示制度改革的成果，更是政府決心的表現(xiàn)，有利于弘揚反腐倡廉之主題，塑造“陽光政府”的形象，促進社會的和諧安定。

五、建議及對策

根據(jù)《指導意見》的指示，“2015年年底前基本完成地方黨政機關公務用車制度改革”，期間政府需要將信息公開作為公務用車改革的重要配套措施對待，針對我國公務用車改革在信息公開方面存在的不足，政府需要著重提高信息的“可消化性”。同時在已經(jīng)明確社會化、市場化改革基調的前提下，國家應該科學劃分各級政府所需公布信息的項目類別，嚴格規(guī)定信息公開的層級，加強可操作性。地方政府則應緊扣《指導意見》的指示，把公務用車配備和運行維護費用、交通補貼發(fā)放、車輛處置情況納入政務公開范圍，將公開層級別由“條”級向“款、項”級細化;樹立為公民行使監(jiān)督權而公開信息的理念，完善相應的投訴、舉報渠道，提高新媒體對政務信息的曝光度;及時回應公民針對公務用車改革預算環(huán)節(jié)、運行維修環(huán)節(jié)、處置環(huán)節(jié)的監(jiān)督舉報;從分認識信息公開與調動公民參與熱情的關系，強調對數(shù)據(jù)的分析與轉化，為公眾加強對公務用車改革的監(jiān)督提供便利。

［注 釋］

①數(shù)據(jù)來源:杭州市本級2015年“三公”經(jīng)費預算匯總情況．

②數(shù)據(jù)來源:杭州市農業(yè)局2015年部門預算．

③信息來源:北京市人民政府辦公廳等六部門2015年度“三公”經(jīng)費財政撥款預算表．

④鳳凰網(wǎng)．http://finance．ifeng．com/a/20140804/12853954_0．shtm，2015－4－1．

［1］申燦，閆利平，張寶來．大數(shù)據(jù)時代地方政府信息公開的現(xiàn)狀［J］．法制博覽，2015(5)．

［2］謝來位．推進公務用車管理改革的對策研究［J］．理論與改革，2014 (2)．

［3］南剛志．公車改革貨幣化模式評析［J］．理論前沿，2007(9)．

［4］由建勛，張青霞．公務用車改革的路徑選擇［J］．理論導刊，2005 (9)．

［5］鞠連和，顧怡．論中國特色政務公開的反腐敗機理［J］．理論探討，2015(2)．

D630

A

2095－4379－(2015)13－0040－02

李豐沛(1992－)，男，漢族，廣西欽州人，華中師范大學法學院2012級本科生，研究方向:法學。

華中師范大學2014年國家級大學生創(chuàng)新訓練計劃項目“公車改革績效評估及法律規(guī)制”(A2014086)。