行政訴訟執(zhí)行難對策之法律監(jiān)督完善問題

萬力

四川省社會科學院法學研究所，四川成都610072

摘要：在我國，法律監(jiān)督系指檢察機關對其他國家機關行使職權的監(jiān)督，從性質上講，屬外部監(jiān)督。由于我國行政化色彩濃厚，在對其他機關進行監(jiān)督時，檢察機關難以獨善其身，特別是在涉及行政訴訟執(zhí)行時，不能有效發(fā)揮法律監(jiān)督功能，致使行政訴訟執(zhí)行難度加劇。于此，文章對行政訴訟執(zhí)行中法律監(jiān)督現狀、原因進行分析，進而更好地發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督之功能，助力行政訴訟執(zhí)行難問題的早日解決。

關鍵詞：行政訴訟；執(zhí)行難；法律監(jiān)督

中圖分類號：D925.3

作者簡介：萬力(1989-)，男，漢族，四川宜賓人，四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生，研究方向：訴訟法與司法制度研究。

一、行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督現狀概述

從行政訴訟層面講，法律監(jiān)督，系指作為法律監(jiān)督機關的檢察機關對行政司法活動的監(jiān)督。從內部關系上講，是上級檢察機關對下級檢察機關的監(jiān)督，而從外部關系看，則是對公安機關、法院等國家機關行使職權的監(jiān)督。對于行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督，亦可從內外兩個層面分析，從內部層面看，由于根結于同宗，關系形同“父子”，作為上級法律監(jiān)督機關的檢察機關，未能有效發(fā)揮對下級的監(jiān)督功能，從而未起到領導作用，致使下級檢察機關對行政訴訟執(zhí)行之監(jiān)督缺失，讓處于“灰空間”里的行政訴訟執(zhí)行活動更加混亂，找不到造成后果的直接責任人。從外部層面講，作為法律監(jiān)督機關的檢察機關，因與公安機關、法院存有利害關系，不嚴格按照法律程序對前兩者行使職權之活動進行有效監(jiān)督，睜一只眼，閉一只眼，弱化了法律監(jiān)督職能。

二、行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督缺失原因分析

正如龍宗智教授《相對合理主義》一書中所言，我國訴訟活動主體的公檢法三機關，從橫向上講，是流水線作業(yè)，公安機關負責偵查活動，檢察機關負責法律監(jiān)督，法院負責審判活動。而從縱向上看，檢察機關系控訴方，法院系審判者，加之，被告人及其辯護律師，形成角力架構。正是這種架構配置，方可達致龍宗智教授所言之相對合理主義。然而，由于：其一，我國系脫胎于熟人社會，很講情面話語，公檢法三機關，同屬權力機關，易自發(fā)綁定在一起，滋生權力濫用，從而背離三機關各司其職，相互監(jiān)督之職能分工；其二，習慣法則普遍存在，明規(guī)則與潛規(guī)則交織。雖然我國法律未明確賦予習慣的效力(除上升為法律的習慣外)，但實際生活中卻廣為適用，行政司法活動中大量存在。公檢法三機關職權的行使，作為陳瑞華教授口中的幾個訴訟環(huán)節(jié)，行使職權在后的機關易受行使職權在前的機關的影響，出現類似偵查機關系“做飯的”，檢察機關系“端飯的”，法院系“吃飯的”，而行政訴訟執(zhí)行活動，則可能執(zhí)行的是半生不熟的“夾生飯”之怪現狀。

三、完善行政訴訟執(zhí)行法律監(jiān)督之對策

(一)優(yōu)化辦案機關體制機制

首先，破除公檢法三機關重配合，輕制約之局面，充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督之職能?！霸谄湮?，謀其政，不在其位，不謀其政”，作為法律監(jiān)督機關，檢察機關應當強化其對行政訴訟執(zhí)行活動的法律監(jiān)督職能，明確規(guī)定行政訴訟執(zhí)行活動期限，執(zhí)行機關如果未在合理期限內執(zhí)行完畢，應處以相應的程序性制裁(包括對行政機關和行政執(zhí)行人員的制裁)，將責任義務具體化。另外，也要制約其他機關在偵查階段、審查起訴階段以及審判階段的司法活動，保證相應活動在法律程序范圍內運作，程序正義實乃實體正義之前提，只有保證程序合理，才能有效確保實體結果合理，相應地，行政訴訟執(zhí)行才具可能性和公信力，法院的司法權威才能得以樹立。

其次，培養(yǎng)檢察人員法治思維，增強其執(zhí)行能力。費孝通先生《鄉(xiāng)土中國》一書中寫道，熟人社會，系靠人倫維系的，而倫，則是從自己推出去的和自己發(fā)生社會關系的那一群人里所發(fā)生的一輪輪波紋的差序，像水的波紋一般，從同心圓圓心，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。然而，在新常態(tài)背景下，我國逐漸推進城市化，人與人之間關系趨于陌生化，靠傳統(tǒng)道德倫理規(guī)范約束人與人之間的關系，略顯心有余而力不足。作為陌生人社會的一劑良藥，法律應運而生，應更多的靠法律規(guī)范市民行為。作為法律監(jiān)督的工作人員，應培養(yǎng)法治理念，運用法治方法，監(jiān)督行政訴訟執(zhí)行活動的開展，不為人情所累，恪守檢察官的客觀義務，擔當“法律守護人”的使命。

再次，“陽光是最好的防腐劑”，應將檢察機關及其工作人員法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，運作在陽光之下，讓正義以人們看得見的方式實現。透明化，是行政機關踐行為民服務使命的有效舉措，而檢察機關的法律監(jiān)督，屬于廣義上的行政職能活動，使其透明化，讓其活動曝曬在陽光之下，如此，腐敗及濫用權力的蛀蟲便無處藏身。

最后，具體法律監(jiān)督制度的完善：1.在根本法中明確檢察機關對行政機關行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督權，只有在根本法上明確規(guī)定檢察機關對行政機關行政訴訟執(zhí)行享有監(jiān)督權，才能為《行政訴訟法》等部門法制定關于對行政機關強有力的執(zhí)行監(jiān)督提供上位法依據。因此，在《憲法》中應當明文規(guī)定“檢察機關對行政機關有法律監(jiān)督職能，檢察機關可以通過具體方式行使對行政機關行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督權力?！?.對《行政訴訟法》關于檢察機關法律監(jiān)督的進一步完善。第一，現行《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定由第一審人民法院負責執(zhí)行。由于現實中存在著法院和行政機關地位不平等的情況，特別是在被執(zhí)行機關級別較高時，更是存在較大執(zhí)行難度。當第一審人民法院認為情況特殊由其執(zhí)行存在較大困難時，應當允許其報請第二審人民法院執(zhí)行。提高執(zhí)行法院的級別，主要是為了解決行政機關方面的原因。在出現該等問題時，檢察機關應享有法律監(jiān)督職能，在法院司法權力與行政機關權力進行銜接時，合理進行調試，更好地促進行政訴訟執(zhí)行活動的開展。

(二)完善相關法律條文

新《行政訴訟法》第96條第五款的追究刑事責任的具體操作流程應當明確規(guī)定。由于對刑事犯罪的起訴需要由公訴機關提起，加之該罪針對的主體是行政機關的公務人員，所以其偵查和起訴均應由檢察院負責。但是如何具體操作，法條并未作出明確規(guī)定。因此，應當對該款規(guī)定進一步完善，使其具有可操作性。具體辦法是當出現需要追究主管人員和直接責任人員的刑事責任時，負責執(zhí)行的法院工作人員首先將相關人員涉嫌犯罪的相關材料交與該案承辦法官。該法官應當在收到材料后日內將其全部移交給同級的檢察機關，由檢察機關按照刑事訴訟法的相關規(guī)定展開偵查起訴活動，同時監(jiān)督法院職權的行使。

(三)強化“對行政機關及其工作人員執(zhí)行不力進行罰款”的監(jiān)督

新行政訴訟法取消了對行政機關的罰款，取而代之的是對行政機關負責人的罰款。筆者認為，盡管大多數情況下行政機關的執(zhí)行決定都是由行政機關負責人決定，但不排除由集體一起決定的情況。同時，我國刑法規(guī)定的單位犯，有些罪名是對單位和單位負責人同時處罰的。法律應賦予作為法律監(jiān)督機關的檢察院相應監(jiān)督權力，對行政機關及其工作人員的執(zhí)行活動進行有效監(jiān)督，并監(jiān)督對執(zhí)行不力交付罰款的落實。

四、結語

十八屆三中全會以來，我國日益步趨法治，更加注重法律的規(guī)范作用，“徒法不足以自行”，行政訴訟執(zhí)行之法律監(jiān)督，活動主體是人，思維方式系法治思維和法治方法，進而達致法律監(jiān)督的功能性作用。完善執(zhí)行工作機制，并制定配套的檢察監(jiān)督實施細則，才能達到理想的效果，從根本上解決行政訴訟執(zhí)行難問題。法律監(jiān)督制度的構建和完善，必須經歷實踐——理論——再實踐的過程，經過理論與實踐的反復循環(huán)、檢驗，最終滿足現實的需要。

[參考文獻]

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2011.

[2]馬懷德主編.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003.

[3]韓旭.檢察官客觀義務論[M].北京：法律出版社，2013.

[4]費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：人民出版社，2011.

[5]瞿同祖.中國法律與中國社會[M].北京：商務印書館，2010.

[6]陳志強.論行政判決的執(zhí)行[D].吉林大學，2007.

[7]黃進瑞.行政訴訟執(zhí)行難及其對策研究[D].海南大學，2012.

[8]向忠誠，羅永琳.行政機關與行政訴訟執(zhí)行[J].廣西社會科學，2006(10).

[9]王靜.我國行政判決執(zhí)行難的研究[D].安徽大學，2012.