如何在勞動保障領(lǐng)域有效運用行政指導(dǎo)

唐志紅

湖北省黃梅縣人民政府，湖北黃梅435500

摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，勞動保障單位如只簡單依靠強制手段進(jìn)行行政管理，一方面無法滿足社會發(fā)展需求，另一方面容易產(chǎn)生勞資糾紛等問題，給我國社會主義和諧社會的建設(shè)帶來阻力。我國社會保障體系的日益完善和《勞動保障法》的出臺，使法律專家學(xué)者及社會各界普遍開始意識到勞動保障領(lǐng)域合理運用行政指導(dǎo)的必要性和重要性，既能及時介入化解勞資糾紛，同時又能促進(jìn)社會和諧，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效保障。

關(guān)鍵詞：勞動保障；行政指導(dǎo)；運用；問題；途徑

中圖分類號：D922.1

作者簡介：唐志紅(1974-)，女，漢族，湖北省黃梅縣人民政府副縣長，武漢大學(xué)法學(xué)院在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

伴隨我國社會保障體系的逐漸完善和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及勞動力市場上出現(xiàn)了新變化，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元保障體系難以適應(yīng)新時期的發(fā)展需求，勞動保障領(lǐng)域出現(xiàn)了新問題[1]。勞動保障部門要應(yīng)對解決這些新問題，在勞動保障領(lǐng)域的各類法律法規(guī)的制定實施上離不開行政指導(dǎo)的及時介入，從而有效促進(jìn)勞動關(guān)系的穩(wěn)定，加快和諧社會建設(shè)進(jìn)程。

一、行政指導(dǎo)的概念及特征

(一)行政指導(dǎo)的基本概念

行政指導(dǎo)的產(chǎn)生源于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及民主政治的進(jìn)步，是行政機關(guān)在履行自身職能，管理事務(wù)的過程中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢及社會管理的復(fù)雜性和多樣性的變化，靈活采用符合國家法律、法規(guī)、政策的有別于傳統(tǒng)強制性的新型管理方式，如指導(dǎo)、勸告、建議等，謀求當(dāng)事人的同意，從而達(dá)到一定的行政目的。

(二)行政指導(dǎo)的特征

1.任意性

行政指導(dǎo)的任意性也就是行政指導(dǎo)的柔性、非強制性，強調(diào)當(dāng)事人在對待行政指導(dǎo)時在服從方面具有彈性較大的任意性。有別于傳統(tǒng)的行政方式，行政指導(dǎo)不具備明確的法律強制力，這是其能夠廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)及社會管理領(lǐng)域的重要原因。傳統(tǒng)形式的行政行為依托于國家的強制力，在行為作出后，就已經(jīng)具備了確定力、公定力、約束力，與之相反，行政指導(dǎo)建立在與當(dāng)事人的訴求達(dá)成上，與當(dāng)事人的自愿性相契合，因此不具備法律強制力。

行政指導(dǎo)的任意性表現(xiàn)在幾個方面，首先，在行政指導(dǎo)的方式上，采用建議及勸告等手段，具有較強的柔性；其次，在行政指導(dǎo)的目的上，即使當(dāng)事人不予接受，也不會以強制執(zhí)行作為最終目的；最后，在行政指導(dǎo)的后續(xù)影響上，行政主體不會對當(dāng)事人加以不利處分。

2.能動性

能動性體現(xiàn)在行政指導(dǎo)的行政主體方面，在行政主體開展行政管理的積極性上得以充分體現(xiàn)，傳統(tǒng)方式的行政管理呈現(xiàn)出被動化、消極化的特點，而行政指導(dǎo)借助行政主體主觀能動性的有效發(fā)揮，彰顯出更強的活力。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)代社會生活更趨復(fù)雜多樣，行政部門要完成行政管理任務(wù)，實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，需要統(tǒng)一兼顧集體利益和個人利益，優(yōu)化節(jié)省社會成本，而為當(dāng)事人提供能動性較強的行政指導(dǎo)服務(wù)，一方面符合現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢，另一方面又是政府服務(wù)于民宗旨得以實現(xiàn)的重要管理方式。

3.自主性

自主性體現(xiàn)在行政指導(dǎo)的當(dāng)事人方面，也是行政指導(dǎo)任意性的延伸。行政指導(dǎo)從本質(zhì)上看，屬于非行政權(quán)范疇，行政指導(dǎo)的承受者，在選擇是否接納行政指導(dǎo)方面，有著較強的自主性，不需要遵循傳統(tǒng)行政權(quán)的命令性和強制服從性[2]。

行政指導(dǎo)當(dāng)事人的自主性，一方面使其可以選擇對行政指導(dǎo)不予服從，另一方面也使行政指導(dǎo)與傳統(tǒng)行政行為相剝離，不再具備救濟(jì)性。行政指導(dǎo)當(dāng)事人一經(jīng)作出自主選擇，也便等于是接受了由行政指導(dǎo)的推行而產(chǎn)生的法律后果。行政指導(dǎo)可以看做是政府干預(yù)行政管理過程中形成的優(yōu)化產(chǎn)物。

4.多樣性

多樣性體現(xiàn)在行政指導(dǎo)的手段方式上。一方面由于行政指導(dǎo)沒有明確的法律強制性，因而在實施推行的手段方式上，行政主體可以充分根據(jù)具體情況靈活選用多樣化的指導(dǎo)方法；另一方面行政指導(dǎo)在應(yīng)用范圍上的廣泛性，造成行政主體、行政客體、行政目的、行政任務(wù)及行政環(huán)境存在著較大差異性，因此行政指導(dǎo)的手段方式也就根據(jù)行政主體的不同呈現(xiàn)出多樣性。

二、勞動保障領(lǐng)域運用行政指導(dǎo)的重要性和必要性

(一)改善政企關(guān)系，建立和諧有序的勞資關(guān)系的必然要求

十六屆四中全會將構(gòu)建和諧社會作為新時期的戰(zhàn)略任務(wù)，指出社會的和諧發(fā)展是實現(xiàn)國富民強的重要保證，而勞動關(guān)系涉及到廣大群眾的切身利益，屬于民生建設(shè)的范疇，因此社會和諧當(dāng)中必然包含了勞動關(guān)系的和諧。作為勞動保障維權(quán)機構(gòu)，勞動監(jiān)察部門具有行政執(zhí)法的職能屬性和任務(wù)要求，如較多采用行政許可及行政處罰手段，難免會造成與行政相對人的摩擦和沖突，而增加行政指導(dǎo)這一柔性管理手段，便于與相對人達(dá)成溝通理解。行政指導(dǎo)不再簡單依靠行政機關(guān)的強制性手段或發(fā)號施令，轉(zhuǎn)而尋求主動引導(dǎo)，以做好企業(yè)服務(wù)，在增強企業(yè)守法意識的同時，有效激發(fā)了相對人的主動性和內(nèi)在潛力，在相關(guān)的監(jiān)管措施落實上，能夠做到主動配合，有利于和諧社會氛圍的營造。在產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，行政執(zhí)法人員與行政相對人的接觸幾率也日漸增多，在這一背景下采用行政指導(dǎo)，能夠有效增進(jìn)雙方的交流和配合，體現(xiàn)出對相對人利益的充分尊重，從而有效改善了政企關(guān)系，促進(jìn)了社會的和諧發(fā)展。

(二)履行勞動保障職能，維護(hù)勞動者合法權(quán)益的需要

我國實行的各類勞動法律法規(guī)，如《勞動合同法》，在無形當(dāng)中會對一些中小企業(yè)造成較大的用工成本，導(dǎo)致企業(yè)撤資及停產(chǎn)，給原有的勞動關(guān)系帶來了損害，極易引發(fā)勞資糾紛[3]。在產(chǎn)生勞資糾紛的情況下，作為企業(yè)來講，急切希望勞動保障部門能夠介入?yún)f(xié)調(diào)，力爭盡快解決勞動人事關(guān)系問題，以恢復(fù)企業(yè)運營；作為企業(yè)職工來講，又盼望勞動保障部門能夠充分保障自身合法權(quán)益。而通過行政指導(dǎo)，可以在“事前、事中、事后”三個環(huán)節(jié)加以全程指導(dǎo)，及時解決行政指導(dǎo)過程中產(chǎn)生的新情況和新問題。勞動監(jiān)察保障機構(gòu)可以解決勞動維權(quán)管理方面出現(xiàn)的有職能而無職權(quán)，有責(zé)任卻無手段的矛盾，通過監(jiān)管手段的增加，有效減少部分監(jiān)管上的風(fēng)險。企業(yè)則可以有效預(yù)防由于自身法律知識方面缺乏而導(dǎo)致的違法及違規(guī)風(fēng)險產(chǎn)生。而勞動監(jiān)察保障機構(gòu)和行政相對人之間，既能夠通過實施規(guī)制性行政指導(dǎo)，減少或避免行政相對人出現(xiàn)的違法行為，還可以借助調(diào)停性的行政指導(dǎo)，有效協(xié)調(diào)解決行政相對人之間產(chǎn)生的摩擦和利益糾紛。柔性靈活對策管理方式，一方面能夠使勞動監(jiān)察保障機構(gòu)實現(xiàn)勞動維權(quán)管理的基本目標(biāo)，另一方面也有效兼顧了行政相對人利益需求，達(dá)到了雙贏效果。

(三)實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)化，充分體現(xiàn)政府的服務(wù)宗旨

我國的勞動保障部門多年來主要采用行政審批方式來對勞動保障事務(wù)加以管理。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立及發(fā)展，一方面原有的勞動保障法律法規(guī)本身就不甚健全，導(dǎo)致勞動保障領(lǐng)域的行政管理只能采用行政審批方式加以管理；另一方面我國各項改革措施的不斷深化，行政審批逐漸顯露疲態(tài)，出現(xiàn)了效率下降，矛盾突出的現(xiàn)象。

十六大在涉及到政府建設(shè)時倡導(dǎo)建設(shè)一個有限政府、責(zé)任政府及服務(wù)政府，將行政管理向服務(wù)行政加以轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出政府行政管理的民主化，人文化趨勢。行政指導(dǎo)不同于傳統(tǒng)的管制型管理，不將群眾當(dāng)做單一的政府管理對象，而是強調(diào)行政機構(gòu)的服務(wù)性，公共性，是服務(wù)理念與政府行政加以融匯貫通而形成的新型行政管理方式[4]。在勞動關(guān)系保障領(lǐng)域中著力推行行政指導(dǎo)，能夠使行政執(zhí)法人員在管理理念上由“管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，擴(kuò)展管理思路，一改管理就等同于處罰和審批的舊觀念，建立起引導(dǎo)及服務(wù)的新觀念。此外，行政指導(dǎo)的運用，還能夠有效強化勞動維權(quán)職能，通過靈活柔性的管理手段，彌補了單一的行政處罰的缺陷和不足，兩相融合，達(dá)到了剛?cè)岵?jì)的效果，在提高執(zhí)法效能，改善執(zhí)法環(huán)境的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強化了勞動保障部門的職能發(fā)揮。

三、勞動保障領(lǐng)域行政指導(dǎo)運用存在的問題分析

(一)社會認(rèn)同度不高，行政建議較難開展

勞動保障監(jiān)察部門作為勞動關(guān)系行政執(zhí)法的特定部門，具有職權(quán)實施的唯一性。這種唯一性的機構(gòu)特征也決定了其執(zhí)法具備權(quán)威性。但在宣傳上力度不足，導(dǎo)致大部分用人單位及勞動者缺乏對勞動監(jiān)察的全面了解。根據(jù)相關(guān)調(diào)查表明，絕大多數(shù)的勞動用人單位并未意識到自己和勞動保障監(jiān)察部門存在的關(guān)系，與之類似，多數(shù)受訪勞動者也表示在自身勞動權(quán)益受損或出現(xiàn)勞動糾紛時，自己采取的維權(quán)途徑主要是訴訟、信訪、報警及尋求媒體幫助，對勞動監(jiān)察所知有限。在此背景下，勞動保障部門難以有效開展行政建議。

(二)勞動者自身維權(quán)意識較薄弱，制約了行政警告的實施

從現(xiàn)階段實際情況看，我國多數(shù)區(qū)域都出現(xiàn)勞動力供需矛盾，供大于求現(xiàn)象較普遍。在這種情況下，勞動者出于生計考慮，往往對用人單位提出的不合理條款刻意忍讓。而有些勞動者，因為自身文化程度不高，在自我保護(hù)意識上較為薄弱，難以及時察覺自身合法權(quán)益是否受損，依法維權(quán)也就無從談起。而多數(shù)的勞動者在面對勞動糾紛時，往往只是單方面強調(diào)自身權(quán)益，對相關(guān)的書面證據(jù)及資料沒有及時收集整理，也存在勞動者為顧及自身生存利益，提供虛假證據(jù)和材料的現(xiàn)象，從而造成勞動保障監(jiān)察部門對有關(guān)違規(guī)用人單位難以開展實時的行政警告。

(三)缺乏專門的行政指導(dǎo)文書，行政公示無法有效落實

行政指導(dǎo)與強制性行政行為不同，是一種新型行政執(zhí)法方式，既彰顯出了行政行為方式上的優(yōu)化變革，也體現(xiàn)出了對公民權(quán)利的伸張和對公共權(quán)力的制約。但受制于頂層設(shè)計的缺失，現(xiàn)階段勞動監(jiān)察保障部門并未形成專門的行政指導(dǎo)文書，在處理勞動糾紛的過程中，只是簡單下達(dá)《勞動保障限期改正指令書》，行政指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為行政處罰，致使勞動糾紛由可協(xié)商走向了程序化及法律化，將原本簡單的問題加以復(fù)雜化，對企業(yè)和職工的交流及勞資矛盾的及時化解造成阻礙。

(四)機構(gòu)人員數(shù)量不足，不利于行政調(diào)解的廣泛推行

現(xiàn)階段，縣級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)體系已基本建成，但二級調(diào)處機構(gòu)并沒有全部覆蓋到具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數(shù)縣級勞動保障監(jiān)察機構(gòu)只是在少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立維權(quán)站點，在基礎(chǔ)設(shè)施上不夠完善，在人員編制配備上嚴(yán)重不足，在相關(guān)經(jīng)費及裝備上較為匱乏。未設(shè)立維權(quán)站的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更多的是依托社區(qū)黨員群眾中心及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人社服務(wù)中心來開展相關(guān)工作，而三級調(diào)處機構(gòu)并未進(jìn)駐到村組當(dāng)中，當(dāng)勞動侵權(quán)事件發(fā)生時，無法及時借助行政指導(dǎo)來予以糾錯。此外，勞動保障監(jiān)察人員在數(shù)量上也較為短缺，多數(shù)地方為填補人員缺口，更多地尋求不占編制名額的協(xié)調(diào)員來補充人員隊伍，這些協(xié)調(diào)員素質(zhì)能力參次不齊，制約影響到行政調(diào)解的推行及效率。

四、勞動保障領(lǐng)域有效運用行政指導(dǎo)的途徑

(一)強化宣傳，借助“行政建議”對企業(yè)用工行為加以規(guī)范

首先，勞動保障監(jiān)察部門要充分發(fā)揮自身在用工企業(yè)招用人員及社會保險管理等方面的職能，強化“宣傳服務(wù)”理念。借助勞動保障監(jiān)察的“網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化”體系，廣泛采用建議、溝通、引導(dǎo)等方法手段，通過服務(wù)走訪、定時定期交流等方式，對企業(yè)提供咨詢服務(wù)，了解企業(yè)用工情況，指導(dǎo)梳理現(xiàn)階段用工形勢，引導(dǎo)企業(yè)健全相應(yīng)的規(guī)章制度，在勞動合同、職工花名冊、考勤及工資表等管理模塊上提供標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)，從而提高用工企業(yè)勞動管理水平。第二，在多樣化的用工形式的背景下，要加強用工企業(yè)勞資管理者的法律常態(tài)化建設(shè)。借助信息技術(shù)，如QQ群，郵箱等，給用人單位及勞動者提供相應(yīng)的法律咨詢服務(wù)，建立互動及時的雙向聯(lián)絡(luò)體系，切實規(guī)范企業(yè)用工行為。

(二)預(yù)防為主，借助“行政警示”對企業(yè)違規(guī)行為加以整改

加強勞動關(guān)系預(yù)防機制建設(shè)，對重點單位加以關(guān)注，通過雙向聯(lián)系、服務(wù)指導(dǎo)及糾紛排查處理等多種方式，對發(fā)現(xiàn)的勞資隱患、勞資糾紛及程度較輕的違規(guī)行為加以梳理總結(jié)，借助“行政警示”，對相關(guān)違規(guī)企業(yè)下達(dá)《行政指導(dǎo)警示通知書》，在對其加以警示的同時，責(zé)令其立即整改，達(dá)到防范為主，適時化解勞資隱患的目的。適時開展較為簡單的勞資糾紛調(diào)處活動，對調(diào)處程序、調(diào)處要求加以規(guī)范，有效發(fā)揮行政指導(dǎo)調(diào)處較為便捷靈活、勞資權(quán)利能夠及時兌現(xiàn)的優(yōu)點，避免出現(xiàn)勞資矛盾的堆積，從而使勞動關(guān)系處于和諧穩(wěn)定的狀態(tài)中。

(三)完善行政指導(dǎo)法律立法工作，建立救濟(jì)制度

現(xiàn)階段法律法規(guī)雖涉及到相關(guān)的行政指導(dǎo)規(guī)定，但條款上和內(nèi)容章節(jié)上并不足夠，不適應(yīng)新時期行政指導(dǎo)需求，在單獨的《行政指導(dǎo)法》出臺前，建議在制定行政法的同時，適時加入相關(guān)行政指導(dǎo)內(nèi)容，為推行行政指導(dǎo)提供法律依據(jù)，內(nèi)容要涵蓋自愿、告知、備案等環(huán)節(jié)，有其要注重聽證環(huán)節(jié)的制度建立。

其次，行政救濟(jì)要加以建立完善，要將行政指導(dǎo)納入到司法審查范疇，規(guī)范行政主體行為，保障利益受損人員的行政救濟(jì)及申請復(fù)議權(quán)力[5]。

(四)增強勞動保障領(lǐng)域行政指導(dǎo)工作的透明度

進(jìn)一步促進(jìn)行政指導(dǎo)的公平性、公正性，廣泛征集群眾意見，首先，要增設(shè)一些行政管理程序及制度，如制定“行政指導(dǎo)工作意見”，促進(jìn)行為的規(guī)范化，提高行政指導(dǎo)透明度。其次，要著力加強政府陽光建設(shè)，疏通行政主體和客體之間溝通交流的渠道，秉持公開、公正原則開展行政指導(dǎo)。最后，在行政指導(dǎo)的有關(guān)程序上要預(yù)防暗箱操作，擴(kuò)大公民參與度。

(五)建立行政指導(dǎo)評估機制

基于行政指導(dǎo)任意性強的特點，勞動保障領(lǐng)域行政指導(dǎo)需要建立一套評估機制，來衡量行政指導(dǎo)的執(zhí)行效果。由于我國勞動保障各個部門間缺少有效的行政寫作溝通，因此在哪一環(huán)節(jié)，哪一階段需要行政指導(dǎo)的介入并不明確，一些行政指導(dǎo)的行為，還經(jīng)常異化為行政命令，與行政指導(dǎo)初衷相背離[6]。建立有效的評估機制，可以對需要加以指導(dǎo)的流程及指導(dǎo)的效果加以考量，如建立工會組織，發(fā)揮媒體和社會組織作用，開展勞動關(guān)系聯(lián)席會議，共同對行政指導(dǎo)加以評估。

(六)加強管理者的隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

勞動法，合同法的法律法規(guī)的實施，給勞動保障隊伍素質(zhì)提出更高要求，因此，勞動保障管理隊伍要加強法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，在政治覺悟、業(yè)務(wù)知識、管理才能方面著力提高?？梢詫⒔邮苓^法律教育的專業(yè)人才補充到勞動保障部門的管理隊伍中去，在日常的管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)中加大有關(guān)行政指導(dǎo)的內(nèi)容比例，促使管理人員對行政指導(dǎo)形成系統(tǒng)的了解，為行政指導(dǎo)的有效實施奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

行政指導(dǎo)伴隨行政管理模式的轉(zhuǎn)變，在行政實踐中得以成熟發(fā)展，隨著我國勞動力市場的壯大，傳統(tǒng)的勞動保障管理模式難以適應(yīng)新時期發(fā)展要求，在勞動保障領(lǐng)域及時運用行政指導(dǎo)凸顯出必要性和重要性。本文首先對行政指導(dǎo)的特點加以分析，之后揭示勞動保障領(lǐng)域運用行政指導(dǎo)的必要性，在此基礎(chǔ)上針對現(xiàn)階段行政指導(dǎo)存在的問題，相對應(yīng)地提出改進(jìn)措施，目的是為了促進(jìn)勞動保障領(lǐng)域行政指導(dǎo)的有效發(fā)揮，構(gòu)建新時期和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系。

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