姜　濤

海南政法職業(yè)學(xué)院，海南　?？凇?71100

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社會組織參與公共政策制定研究——以?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣?wù)中心為例

姜濤

海南政法職業(yè)學(xué)院，海南?？?71100

摘要：我國政府職能正在由管制型、全能型向管理型、服務(wù)型、法制型政府轉(zhuǎn)變。地方立法、地方規(guī)劃的制定、地方公共政策的制定等法治化建設(shè)為地方人民群眾提供更好的服務(wù)是地方政府的主要職能體現(xiàn)，但在實際工作中，由于信息獲得渠道和能力的有限性，無法滿足人民群眾的實際需要。社會組織介入地方法治化建設(shè)能夠有效的解決相關(guān)問題。但由于諸多因素的制約，我國社會組織參與地方法治化建設(shè)尚存在很多問題，應(yīng)從法律、政府、自身建設(shè)諸方面加以完善。

關(guān)鍵詞：社會組織；法治化；地方立法；公共政策

以行政部門為主導(dǎo)地方立法、規(guī)劃是社會公共政策制定中最常見的模式。近年來，這種狀況在很多地方發(fā)生了改變，上海、四川、?？诘鹊胤秸儭安块T立法”為“開門立法”，讓更多社會力量參與立法項目或規(guī)劃、政策。政府法治化建設(shè)通過社會組織的參與成為公眾有序參與民主立法、科學(xué)立法的普法及實踐過程，在一定程度上提高了地方立法質(zhì)量。

一、社會組織及社會組織參與公共政策的意義

(一)“社會組織”概念的厘定

社會組織是指不以營利為目的的機構(gòu)，目的在于提供社會福利和國家福利服務(wù)。社會組織的范圍十分廣泛，在我國，非政府組織通常被稱為“民間組織”、“社會中介組織”，官方的正式稱謂是“社會組織”，按照國際習(xí)慣稱為“非政府組織(NGO)”。隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的管制型、全能型性政府逐步向管理型、服務(wù)型、法制性政府轉(zhuǎn)變，政府更多的將很多權(quán)利分散到其它機構(gòu)包括社會組織來行使。一個發(fā)達的現(xiàn)代社會需要發(fā)達的社會組織網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。目前，我國政府正以積極的態(tài)度接納社會組織，并積極推進社會組織參與社會治理的。社會組織參與公共政策是指社會組織通過各種手段，通過參與地方立法、規(guī)劃、準(zhǔn)則和守則等公共政策，協(xié)助政府完善社會治理，更好的體現(xiàn)和確保人民群眾的最佳利益。

(二)公共政策

公共政策是指為政府機構(gòu)為解決某些社會公共事務(wù)，體現(xiàn)社會公共利益，執(zhí)行公共行政事務(wù)，而制訂的行為守則和行為規(guī)范。

(二)社會組織參與公共政策的意義

社會組織參與公共政策是對政府、社會組織、人民群眾均有益的事件。

1.對政府來說，社會組織參與公共政策有利于政府職能轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會治理的事務(wù)越來越龐雜，涉及方方面面的利益，十分復(fù)雜，政府要實現(xiàn)有效的社會治理，必須將一部分權(quán)力下放，而具有專業(yè)性、社會性、公益性的社會組織在此時可以分擔(dān)政府的一部分做不來、做不好的事務(wù)。

2.對社會組織來說，社會組織參與公共政策有利于社會組織自身的發(fā)展。在我國當(dāng)前，社會組織參與程度不夠。從社會治理的現(xiàn)代發(fā)展趨勢看，社會組織必須做出自己應(yīng)的行為。因此，社會組織參與公共政策具有重要的價值，對我國的社會組織來說，具有更加重要的現(xiàn)實意義。

3.對廣大人民群眾來說，社會組織參與公共政策有利于人民群眾訴求利益的表達。政府往往不能在對民意充分考證的基礎(chǔ)上通過各項公共政策或立法，即使經(jīng)專家論證或部門調(diào)研，結(jié)果依然無法為公眾所接受，有的甚至成為群體性事件的導(dǎo)火索。

二、?？谟焉粕鐣ぷ鞣?wù)機構(gòu)及其參與公共政策制定的實踐

?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣?wù)中心注冊成立于2014年4月17日，是以海南政法職業(yè)學(xué)院應(yīng)用系社會工作專業(yè)資源為依托的民辦非營利市級社工服務(wù)機構(gòu)。主要在社區(qū)、福利院、司法、青少年、老年人、社區(qū)矯正、戒毒及勞務(wù)工、社會工作者培訓(xùn)等領(lǐng)域開展專業(yè)服務(wù)。

今年以來，中心在參與公共政策制定方面進展迅速，現(xiàn)積極參與了《?？谑忻裾逡?guī)劃》《海南省綜合防災(zāi)減災(zāi)十三五規(guī)劃》《海南省殯葬業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃的調(diào)研和擬定工作，獲得相關(guān)部門的積極肯定，正在修改完善階段。與此同時，中心還積極介入海口市“雙創(chuàng)活動”，力爭獲準(zhǔn)介入雙創(chuàng)市民行為準(zhǔn)則等規(guī)范的制定。在參與海南省或?？谑械胤秸舱咧贫ǖ倪^程中，獲得了初步的經(jīng)驗，也遇到了很多的矛盾和問題，而這些問題與我國國內(nèi)其他社會組織在參與公共政策過程中遇到的問題大同小異，亟需通過制度層面的設(shè)計加以解決。

三、我國社會組織參與公共政策存在的問題

(一)存在的問題

1.社會組織對公共政策的參與方式單一

我國公共政策制定現(xiàn)仍然多采取傳統(tǒng)的方式，在規(guī)劃、規(guī)則、行為守則、地方立法等一系列社會治理措施的制定、執(zhí)行、評估過程中，社會組織參與方式十分單一，多數(shù)只是列席會議，在相關(guān)會議期間提出建議或意見。如立法意見或草案多由人大代表或者政協(xié)委員提議等。這種傳統(tǒng)的方式很難保證社會組織的意見的表達及采納。

2.社會組織在公共政策建設(shè)過程中的程度較低

我國一直以來奉行的立法方式是部門立法，很多涉及民生的地方公共政策并未充分征求社會意見，有的社會組織根本沒資格參會，更不要說在制定政策后的執(zhí)行、監(jiān)督和評估等。社會組織與政府法律地位不平等，社會組織的意見很難被采納。在這種情況下，社會組織根本無法真正參與地方政府公共政策的制定等過程中來。即使社會組織提出很好的建議和意見，也往往由于沒有決定權(quán)和決策權(quán)，效果不好。

四、完善我國社會組織參與公共政策的對策

(一)加快建設(shè)和完善社會組織的法律體系

我國應(yīng)從實際情況出發(fā)，逐步建立和完善社會組織的法律體系，明確社會組織的法律性質(zhì)、法律地位，規(guī)范社會組織的管理體系、內(nèi)外關(guān)系，厘清社會組織與政府之間的關(guān)系，逐步實現(xiàn)社會組織的制度化、規(guī)范化、法制化。完善的法律體系不僅可以保證社會組織的合法化地位，并且明確社會組織的責(zé)任，加強社會組織監(jiān)督政府活動，使社會組織成為我國法律體系的重要組成部分。

(二)營造有利于社會組織參與公共政策的有利環(huán)境

社會組織不能代替政府，也不是行使政府權(quán)力的替代品。社會組織參與法治化建設(shè)并非削弱政府的權(quán)力，社會組織和政府應(yīng)該建立新的伙伴關(guān)系。政府首先要轉(zhuǎn)換角色。政府和社會組織應(yīng)該是建立在自愿、公平、競爭多樣性的條件下建立新的關(guān)系。政府應(yīng)將一些精力不夠無法管理到的領(lǐng)域，或者政府管理的不是很好的部分，逐漸移交給社會組織。

(三)社會組織加強自身建設(shè)以提高參與能力

社會組織要參與地方政府法治化進程，必須加強自身的建設(shè)。加強社會組織自身建設(shè)應(yīng)從以下幾方面入手：

1.資金。社會組織要拓寬資金籌措渠道，應(yīng)通過各類非營利性項目獲得正當(dāng)合法收入。既滿足自身發(fā)展需要，又宣傳了自己，塑造良好的社會形成。政府也應(yīng)逐漸增加對社會組織的投資，要認(rèn)識到社會組織的健康發(fā)展于政府的社會治理是有效的幫助，扶持社會組織就是幫助自己，政府通過各類資助項目或有償購買社會服務(wù)，為社會組織提供發(fā)展資金。

2.人才。人力資源是社會組織發(fā)展的重要己經(jīng)成為最重要的戰(zhàn)略資源。高質(zhì)量、高素質(zhì)人才十分必要。沒有專業(yè)可靠的人才隊伍，社會組織就無法有效的參與地方政府的法治化建設(shè)中，打造專業(yè)的、職業(yè)化的、高素質(zhì)的社會組織人才團隊，是各個社會組織要深刻認(rèn)識的重大問題。

3.管理機制。社會組織應(yīng)該形成一套完整的人力資源開發(fā)、部署、使用和管理機制，增強社會組織的凝聚力和吸引力，提高社會組織員工的專業(yè)素質(zhì)，專注于高素質(zhì)的志愿者組成的吸收人力資源的缺乏，并鼓勵專業(yè)人士參與社會作為一個整體，吸收行業(yè)或部門專家參與社會組織，成為社會組織的成員或擔(dān)任顧問等等。同時對社會組織員工進行職業(yè)技能培訓(xùn)或?qū)I(yè)培訓(xùn)。

4.拓寬參與渠道。目前，我國社會組織參與公共政策和社會活動范圍是有限的，社會組織參與公共政策渠道并不多，渠道不暢通，利益表達功能發(fā)揮還不是很理想。因此，政府應(yīng)充分信任社會組織，建立和完善社會組織參與渠道的政策，為社會組織參與公共政策營造一個良好的環(huán)境。創(chuàng)新社會組織參與法治化的渠道。

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作者簡介：姜濤(1972-)，女，漢族，海南?？谌?，碩士研究生，海南政法職業(yè)學(xué)院，教授，研究方向：經(jīng)濟法、商法、社會法。

中圖分類號：D632.9

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0199-02