司法政策基本含義初探

龍明卿

貴州省臺(tái)江縣人民法院，貴州臺(tái)江556300

摘要:也許沒(méi)有哪個(gè)概念像司法政策一樣處于“過(guò)于喧囂的孤獨(dú)”中。之所以做這種形容，是因?yàn)?，一方面，許多文獻(xiàn)以司法政策為論題，另一方面，又很少有文獻(xiàn)對(duì)司法政策的概念作出準(zhǔn)確的界定，致使在運(yùn)用時(shí)存在多種歧義和混亂。因此，研究的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)概念之門的叩問(wèn)。

關(guān)鍵詞:司法政策;基本含義

中圖分類號(hào):D926文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A

作者簡(jiǎn)介:龍明卿(1987－)，男，苗族，貴州施秉人，貴州省臺(tái)江縣人民法院監(jiān)察室主任。

一、引言

黨的十八屆四中全會(huì)，是黨的歷史上第一次以依法治國(guó)為主題召開(kāi)的中央全會(huì)，具有深遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實(shí)意義。這次全會(huì)審議并通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則，提出了關(guān)于依法治國(guó)的一系列新觀點(diǎn)、新舉措，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的綱領(lǐng)性文件和行動(dòng)指南。《決定》中確立的許多司法政策都是我們司法機(jī)關(guān)在當(dāng)前和今后的工作中應(yīng)該長(zhǎng)期堅(jiān)持的工作原則和規(guī)范，如何認(rèn)識(shí)司法政策的基本含義，對(duì)我們?nèi)嫱七M(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家有著重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。

二、對(duì)“政策”一詞的概念界定

(一)作為公共政策的政策

我國(guó)古漢語(yǔ)中，沒(méi)有政策一詞，僅存在“政”、“策”兩字，它們是被分開(kāi)使用的?！墩f(shuō)文解字》中對(duì)“政”的解釋是:“政者，正也?！边@里的“政”應(yīng)被理解為管理、控制治理的意思?！安摺弊衷诠艥h語(yǔ)中則有兩層意思，其一為政令、官方文件的意思。如《釋名》中的解釋:“策書(shū)教令于上，所以驅(qū)策諸下也?！雹倨涠侵\略、規(guī)劃的意思。如“策，謀也”②?，F(xiàn)代中國(guó)使用的“政策”一詞是經(jīng)翻譯得來(lái)，在西方，政策的用法比較靈活?？枴じダ椎吕锲娴葘?duì)“政策”界定的方式主要是對(duì)政策過(guò)程性的強(qiáng)調(diào)，帶有“去政治化”的傾向。但是，在英語(yǔ)語(yǔ)言中，‘政策’一詞常指政府、政黨或企業(yè)的行動(dòng)計(jì)劃。為了表示區(qū)分，西方一般使用“公共政策”一詞專指國(guó)家或政黨等公共組織制定的面對(duì)社會(huì)公眾的政策。但是，事實(shí)上學(xué)者們?cè)谥阜Q政策(policy)時(shí)，很多時(shí)候是和公共政策(public policy)通用的。

(二)中西方學(xué)者對(duì)政策的界定及反思

1．西方學(xué)者對(duì)政策的主要定義

西方學(xué)者對(duì)政策的定義主要有三種學(xué)說(shuō)，第一種為規(guī)范說(shuō)，如伍德羅·威爾遜和希金森(M．Higginson)的觀點(diǎn);第二種為行政說(shuō)，如托馬斯·戴伊及邁克爾·羅斯金的觀點(diǎn);第三種為社會(huì)價(jià)值說(shuō)，如戴維·伊斯頓的觀點(diǎn)。其中社會(huì)價(jià)值說(shuō)的影響較大，此學(xué)說(shuō)認(rèn)為“公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，是對(duì)全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威分配?！雹?/p>

2．中國(guó)學(xué)者對(duì)政策的主要定義

第一，強(qiáng)調(diào)政策是執(zhí)政黨或政府的政治行為。如孫光認(rèn)為“政策是國(guó)家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動(dòng)準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過(guò)程”，④第二，突出政策的公共性和行政性。如王春福、劉斌等人認(rèn)為，“政策是政治實(shí)體在一定的時(shí)空范圍內(nèi)為完成一定的任務(wù)所采取的政治行為，主要表現(xiàn)為行為規(guī)范、直接采取的行動(dòng)和某種態(tài)度。”⑤

3．對(duì)上述政策定義的反思

西方學(xué)者及受其影響較深的我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者，對(duì)政策的定義主要建立在政策科學(xué)和政治學(xué)的基礎(chǔ)上。他們力圖描述的是政策在某一方面的突出特征，這雖能針對(duì)政策的某一屬性加以深入研究但不利于科學(xué)全面地對(duì)政策屬性進(jìn)行界定。與西方學(xué)者不同的是中國(guó)學(xué)者習(xí)慣于將“政黨”、“一定時(shí)期”、“歷史目標(biāo)”等具有政治意味的話語(yǔ)整合入政策的定義中，其定義在整體上顯得較為單調(diào)，相比較西方學(xué)者借助政策科學(xué)工具所達(dá)成的規(guī)范說(shuō)、社會(huì)價(jià)值說(shuō)、行政說(shuō)等，中國(guó)學(xué)者政策定義似乎更旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)實(shí)中政策形式的歸納和概括。

(三)政策的共性

要為“政策”下一個(gè)完滿的定義似乎絕不可能。因?yàn)椤肮舱咦鳛橐环N理解政治變化的途徑，其定義幾乎與存在的公共政策問(wèn)題一樣多”。⑥但對(duì)政策定義的研究勢(shì)必應(yīng)當(dāng)具有一定的意義，正如有中國(guó)學(xué)者指出的“最重要的問(wèn)題不在于對(duì)公共政策作出科學(xué)理性、全面的概括，而在于能夠把握住現(xiàn)代公共政策的精神實(shí)質(zhì)，把握住它的科學(xué)體系，把握住它的主要研究方法，進(jìn)而為公共政策的實(shí)踐提供行動(dòng)指南，提供可靠的方法?！雹呱鲜鰧?duì)政策的定義在一定程度上揭示了政策的共性: (1)政策是公共管理機(jī)構(gòu)、組織所制定的方案或方針策略。(2)政策涉及對(duì)社會(huì)利益的分配。(3)政策具有階段性、目標(biāo)性、過(guò)程性等特征。(4)政策具有規(guī)范性，其規(guī)范能力與其權(quán)威性相關(guān)。對(duì)政策共性的提煉將為進(jìn)一步的研究做必要的準(zhǔn)備，這也是定義背后政策的“精神實(shí)質(zhì)”。

三、對(duì)司法政策概念認(rèn)識(shí)界定的現(xiàn)狀及反思

(一)目前的界定方式

目前，對(duì)司法政策的定義主要有三種類型，第一種為要素型定義，如最高院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為，所謂司法政策，是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的目的而采取具體的、積極的司法策略和措施。⑧第二種為應(yīng)用型定義，如孔祥俊在研究司法政策與法律規(guī)則關(guān)系時(shí)認(rèn)為，司法政策就是指導(dǎo)法律解釋和適用的導(dǎo)向性規(guī)則。⑨第三種為間接定義，間接定義是指沒(méi)有對(duì)司法政策的直接定義，但通過(guò)對(duì)極富關(guān)聯(lián)性的種屬性概念的界定，可以大致推出對(duì)研究者對(duì)司法政策

概念的認(rèn)識(shí)。如陳靜艷對(duì)民事司法政策的認(rèn)識(shí)就是指司法者根據(jù)政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及公眾需求在民事審判中確定的思想、方針及措施。⑩

(二)現(xiàn)行定義方法存有的問(wèn)題

目前，關(guān)于司法政策的概念呈現(xiàn)出如下特點(diǎn):第一，回避態(tài)度。在搜尋關(guān)于司法政策概念的界定時(shí)，第一感覺(jué)首先是匱乏。這是因?yàn)閷?duì)司法政策和相關(guān)問(wèn)題的研究中，學(xué)者較少對(duì)司法政策進(jìn)行定義，似乎這是不言自明的概念。這種回避無(wú)論是有意或無(wú)意的，都使得對(duì)司法政策概念的研究陷入困境。第二，較為單調(diào)。要素型定義方法成為主要的定義方法，而關(guān)于各種要素的提取也顯示出一定的趨同性。第三，存有模糊。概念應(yīng)具備一定的概括性，這種概括性表現(xiàn)為概念要素的提煉，而經(jīng)提煉的要素則應(yīng)有一定的精確性，這便于概念被理解。在要素型定義方法中，經(jīng)提煉的要素仍具有較強(qiáng)的模糊性，如“一定時(shí)期”、“一定目的”的描述，“方針”、“策略”等概念的區(qū)分等，都存有不清晰之處;在應(yīng)用型定義中，這種缺陷更為明顯，根據(jù)研究需求進(jìn)行的裁剪明顯具有片面性。第四，要素不全。要素型定義方法是目前主要的定義方法，但要素僅限于主體、原因、內(nèi)容三項(xiàng)是否周全，仍可進(jìn)一步探究。第五，明顯錯(cuò)誤。在應(yīng)用型定義和間接定義中，都有將司法機(jī)關(guān)作為政策執(zhí)行主體的歸納，這種歸納具有較強(qiáng)的隨意性，進(jìn)一步加劇了政策與法律的矛盾關(guān)系，使對(duì)司法政策科學(xué)性的研究陷入僵局。

(三)對(duì)司法政策概念界定問(wèn)題的反思

1．政策一詞在我國(guó)語(yǔ)境中的泛化使用使得對(duì)司法政策的理解上存有困惑。政策一詞頻繁出現(xiàn)在各種官方文件中，廣泛指稱政治、經(jīng)濟(jì)、文化都諸多領(lǐng)域中的治國(guó)方略。中國(guó)民眾對(duì)政策作為一種倡導(dǎo)或昭示的符號(hào)或口號(hào)意義或許有更多的感知，而諸多政策也恰恰因?yàn)閮H僅停留在口號(hào)層面而成為大而化之、空洞而短暫的治理策略。政策的這種泛化使用也反映在對(duì)法學(xué)研究中。肖揚(yáng)主編的《中國(guó)刑事政策和策略問(wèn)題》?中將刑事政策與策略并列而未加詳細(xì)區(qū)分就體現(xiàn)了這種傾向，而其概括的中國(guó)刑事政策中的“實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾”、“懲前毖后，治病救人”等政策與其說(shuō)是具有法律意義的刑事政策，不如說(shuō)是我國(guó)政治治理過(guò)程中始終被提及的政策方略。

2．沒(méi)能及時(shí)吸收公共政策科學(xué)的研究成果，研究思路和方法單一，致使概念界定陷入僵局。一般認(rèn)為，美國(guó)學(xué)者拉斯維爾和丹尼爾·勒納于1951年合作發(fā)表的《政策科學(xué):范圍與方法之最近發(fā)展》是現(xiàn)代政策科學(xué)理論誕生的標(biāo)志。以奠基者的身份，拉斯維爾等將公共政策的研究推向新的高度。?拉斯維爾的主要貢獻(xiàn)包括:第一，跨學(xué)科的觀察視角與情景設(shè)定。這使得公共政策的研究建立在寬泛的多學(xué)科基礎(chǔ)上，進(jìn)而與公共政策自身的復(fù)雜性、相關(guān)性、動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性等特征相一致;第二，明確的問(wèn)題導(dǎo)向。他將公共政策的研究建立在明確的問(wèn)題意識(shí)上，進(jìn)而圍繞問(wèn)題的解決使公共政策研究產(chǎn)生了對(duì)特有的社會(huì)問(wèn)題的解釋力、應(yīng)對(duì)力和內(nèi)在的學(xué)術(shù)張力;第三，清晰的價(jià)值規(guī)范表述。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值沖突、價(jià)值判斷等價(jià)值問(wèn)題被引入公共政策分析的過(guò)程，而尋求價(jià)值、確認(rèn)價(jià)值和實(shí)現(xiàn)價(jià)值構(gòu)成了公共政策研究基本的內(nèi)容。其后，政策科學(xué)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，在對(duì)政策本質(zhì)的認(rèn)識(shí)、研究方法、政策分析、政策執(zhí)行等方面都有不同程度的發(fā)展和深入。?盡管如此，上述成果并沒(méi)有被司法政策概念的研究所吸收。

四、科學(xué)界定司法政策需要考慮的因素

(一)權(quán)力

“權(quán)力是政治學(xué)中運(yùn)用得最廣泛的一個(gè)概念。因此，它是理解政策制定的關(guān)鍵分析工具?！?首先，權(quán)力本質(zhì)上是一種支配力量。其次，權(quán)力行使的過(guò)程是對(duì)利益分配的基本過(guò)程。關(guān)于權(quán)力的理解，權(quán)力之于司法政策有著重要意義: (1)權(quán)力架構(gòu)的方式?jīng)Q定了司法政策的功能。不同的權(quán)力架構(gòu)與司法權(quán)的性質(zhì)緊密相關(guān)，進(jìn)而影響司法政策的功能。(2)權(quán)力行使的正當(dāng)性決定了司法政策的正當(dāng)性。司法政策的制定和實(shí)施與權(quán)力密切相關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)是司法政策的制定者和推行者，權(quán)力行使能否得到認(rèn)可直接決定了司法政策能否得到承認(rèn)。某項(xiàng)司法政策的正當(dāng)性與社會(huì)需求相關(guān)，但更重要的是權(quán)力機(jī)關(guān)能否將這種社會(huì)需求恰當(dāng)而正確地理解和表達(dá)。(3)權(quán)力的多元化參與是司法政策以治理方式順暢運(yùn)行的保障。這涉及到各種權(quán)力對(duì)司法政策的影響。毋庸置疑，在司法政策制定中，首要的權(quán)力是司法權(quán)。關(guān)于司法權(quán)的爭(zhēng)論很多，?但這些爭(zhēng)論中均忽略了司法權(quán)的重要功能，即司法政策制定權(quán)。由此來(lái)看，至少在中國(guó)語(yǔ)境的權(quán)力架構(gòu)模式下，司法權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)張理解。

(二)治理策略

“治理策略”一般是指為了實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)，預(yù)先根據(jù)可能出現(xiàn)的問(wèn)題制定的若干對(duì)應(yīng)方案，并且在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和變化來(lái)調(diào)整并制定出新方案，或者根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和變化來(lái)選擇相應(yīng)的方案，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。治理策略的作用是通過(guò)某些方法能以達(dá)到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)效果的最大化，典型的例子是“田忌賽馬”?。治理策略的失誤可以導(dǎo)致滿盤皆輸。正如毛澤東同志所言:“政策和策略都是黨的生命”?，轉(zhuǎn)型社會(huì)的深刻變化要求國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家治理策略的調(diào)整。單一的法律規(guī)則適用難以滿足綜合治理的需求，司法實(shí)踐需要選擇更為務(wù)實(shí)且靈動(dòng)的司法治理策略。

(三)政策系統(tǒng)

政策系統(tǒng)是政策制定與執(zhí)行過(guò)程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，其具體包括:信息子系統(tǒng);咨詢子系統(tǒng);決策子系統(tǒng);執(zhí)行子系統(tǒng);評(píng)估子系統(tǒng);監(jiān)控子系統(tǒng);反饋?zhàn)酉到y(tǒng)。一項(xiàng)司法政策的制定出臺(tái)不僅是出于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況的需要，更是一個(gè)國(guó)家治理體系中政策系統(tǒng)的反應(yīng)、整合、調(diào)節(jié)、完善的有機(jī)過(guò)程，整個(gè)政策系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)不僅反映了一個(gè)國(guó)家的治理水平，更是反映了執(zhí)政黨對(duì)于國(guó)家治理和社會(huì)掌控的執(zhí)政水平。要科學(xué)界定司法政策就必須認(rèn)真了解相應(yīng)的政策系統(tǒng)，從整個(gè)政策系統(tǒng)的科學(xué)運(yùn)行中全面把握司法政策的相關(guān)含義。

五、司法政策的基本概念

“概念乃是解決法律問(wèn)題所必需的和必不可少的工具。沒(méi)有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問(wèn)題。沒(méi)有概念，我們便無(wú)法將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z(yǔ)言，也無(wú)法以一種可以理解的方式把這些思考傳達(dá)給他人?！?“概念是構(gòu)建一個(gè)學(xué)科體系的基礎(chǔ)，一個(gè)學(xué)科體系的完善程度取決于概念的統(tǒng)一化程度?！?法律法規(guī)自

身所固有的滯后性及抽象性決定了司法政策存在的價(jià)值，所以司法政策主要的關(guān)注點(diǎn)和核心是利用政策具體機(jī)動(dòng)靈活的特性使比較僵化和滯后的法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為適用于具體案件特殊性的司法適用方式。筆者認(rèn)為，如果一定要給司法政策下一個(gè)定義，那就是指有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況所制定的對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行指引和規(guī)范的規(guī)則，是有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)及司法機(jī)關(guān)扮演角色所表達(dá)的基本觀點(diǎn)和態(tài)度，在表現(xiàn)形式上包含處理司法領(lǐng)域事務(wù)的一系列路線、方針、原則和指示等，是國(guó)家處理司法問(wèn)題及社會(huì)利益分配的一種導(dǎo)向或立場(chǎng)、態(tài)度。

［注釋］

①＜釋名＞．

②＜禮記·仲尼燕居＞．

③［美］戴維·伊斯頓．政治體系［M］．馬清槐譯．北京:商務(wù)印書(shū)館，1993:129．

④孫光．政策科學(xué)［M］．杭州:浙江教育出版社，1988:14．

⑤劉斌，王春福．政策科學(xué)研究［M］．北京:人民出版社，2000:90．

⑥［美］拉雷·N．格斯頓．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文譯．重慶:重慶出版社，2001．

⑦張國(guó)慶．現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］．北京:北京大學(xué)出版社，1997．8．

⑧江必新．構(gòu)建和諧社會(huì)與司法政策的調(diào)整［J］．人民論壇，2005 (11) :24．

⑨孔祥?。痉ɡ砟钆c裁判方法［M］．北京:法律出版社，2006:39．

⑩陳靜艷．民事司法政策研究［D］．中山大學(xué)，2004．9．

?肖揚(yáng)主編．中國(guó)刑事政策和策略問(wèn)題［M］．北京:法律出版社，1996．

?這主要體現(xiàn)在拉斯維爾所撰寫(xiě)的一系列著作中，1956年，他在＜決策過(guò)程＞一書(shū)中提出了政策過(guò)程理論; 1963年在＜政治科學(xué)的未來(lái)＞中，他提出，政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用多學(xué)科的研究方法; 1994年的＜自由社會(huì)中的法哲學(xué):法律、科學(xué)和政策研究＞更是以政策方法重塑法律，將法律的適用視為維護(hù)社會(huì)公共秩序的權(quán)威決定過(guò)程，強(qiáng)調(diào)其政策傾向．

?［韓］吳錫泓，金榮秤．政策學(xué)的主要理論［M］．金東日譯．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2004．

?［美］E·R·克魯斯克，B·M·杰克遜．公共政策詞典［M］．唐理斌等譯．上海:上海遠(yuǎn)東出版社，1992:29．

?關(guān)于司法權(quán)的性質(zhì)，有“大司法權(quán)”、“三權(quán)說(shuō)”、“兩權(quán)說(shuō)”、“多義說(shuō)”等爭(zhēng)論．參見(jiàn)胡夏冰．司法權(quán):性質(zhì)與構(gòu)成的分析［M］．北京:人民法院出版社，2003:138－160．

?＜史記＞卷六十五:＜孫子吳起列傳第五＞．

?＜毛澤東選集＞第四卷［M］．北京:人民出版社，1991．

?［美］E．博登海默．法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］．鄧正來(lái)譯．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．

?李大勇．司法政策論要——基于行政訴訟的考察［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2014:29．