董曉文

遼寧警察學(xué)院，遼寧 大連116036

“法律的精髓在于妥協(xié)”，“價(jià)值需要衡平”，這兩句法彥道出了法的實(shí)質(zhì)——在不同的價(jià)值和利益取向中抉擇比較，最終達(dá)到各方利益、權(quán)益的平衡。法不追求盡善盡美，它從宏觀角度考量各方需要的平衡點(diǎn)，尋求一個(gè)合理的結(jié)果與秩序。

一、對(duì)“公正”與“效率”的價(jià)值內(nèi)涵

為了研究公正與效率的法理問(wèn)題，我們先分析其內(nèi)涵

(一)公正

即公平正義，公正即社會(huì)公平和正義，它以人的解放、人的自由平等權(quán)利的獲得為前提，是國(guó)家、社會(huì)應(yīng)然的根本價(jià)值理念。公正是法律理論中最基礎(chǔ)性的價(jià)值追求，公正的價(jià)值淵源悠久，源自于古羅馬的自然法中的自然法原則，是法律發(fā)展歷史中一直占據(jù)著重要地位的核心價(jià)值理論。筆者以詞義解析為基本方法，結(jié)合自然法學(xué)派中法的價(jià)值理論，對(duì)“公正”的具體要素進(jìn)行以下的分析:

1．公正的公平價(jià)值:公平是法律的一個(gè)重要價(jià)值要素，在《憲法》中的規(guī)定就有所體現(xiàn)——“憲法面前人人平等”，法的平等是弱勢(shì)的平等，即，同樣的主體在相同的情況下應(yīng)得到法律相同的對(duì)待，但不排除不同主體和情況下法律的區(qū)別對(duì)待。法的公平是法律能夠作為社會(huì)秩序的合理性保障，法律之所以能夠合理地調(diào)整社會(huì)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并能被公民接受，就是因?yàn)榉ㄆ降鹊膬r(jià)值追求使得特權(quán)不復(fù)存在，每個(gè)人都能得到平等的對(duì)待，這與現(xiàn)代社會(huì)對(duì)民主與法治的追求相切合。

2．公正的正義價(jià)值:正義，是法律的終極目標(biāo)，是我國(guó)法律理性目標(biāo)的指向。社會(huì)的發(fā)展，必須保障正義，正義的觀念在法律中也有很深層次的體現(xiàn)，法對(duì)正義的追求自古以來(lái)就沒(méi)有間斷，公平正義都是法律內(nèi)在的應(yīng)然價(jià)值。法對(duì)于正義的體現(xiàn)，主要是對(duì)個(gè)人基本權(quán)利義務(wù)的保障和實(shí)現(xiàn)。正義的理解是多層次的，可以分為實(shí)體正義的程序正義，前者是指在結(jié)果上對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，后者則是指通過(guò)遵守法律的規(guī)則，以法律構(gòu)建的正當(dāng)程序來(lái)保護(hù)個(gè)人合法權(quán)利和維護(hù)社會(huì)秩序。在實(shí)踐中行政主體往往偏向于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，而司法機(jī)關(guān)則追求程序正義的構(gòu)建。

(二)效率

即行政法中的“行政效率”。效率原則是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本價(jià)值追求，即投入與產(chǎn)出的最優(yōu)化。行政效率是指行政法律制度要以盡可能小的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)獲取最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，效率表示使價(jià)值最大化的資源配置”。具體來(lái)說(shuō)，行政效率主要包括三個(gè)基本要素:

1．行政行為的速度:行政管理行為完成是效率的外在表現(xiàn)形式。行政行為的完成速度不是越快越好，也不是越慢越好。行政行為的速度是相對(duì)的，“快”和“慢”要在合理的時(shí)間范圍內(nèi)完成，是行政相對(duì)人、第三人或公眾認(rèn)可的時(shí)間。

2．行政行為的成本:行政主體的投入成本是一個(gè)非常龐大復(fù)雜的管理研究課題，主要包括三部分內(nèi)容:即行政硬件成本、行政業(yè)務(wù)成本、行政人員成本。對(duì)行政行為成本的計(jì)算必須綜合考慮這三個(gè)部分各自的成本及總和。

3．行政行為的正確性:國(guó)家管理職能的實(shí)現(xiàn)是行政目標(biāo)的核心。行政行為的目的是實(shí)現(xiàn)公權(quán)力、維護(hù)公民的合法利益，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保障公眾公平與公正的實(shí)現(xiàn)。行政主體實(shí)施的抽象行政行為以制定的公共政策為基礎(chǔ)，在充分兼顧整體利益合理的基礎(chǔ)上，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。行政主體實(shí)施的具體行政行為，是針對(duì)特定、具體的行為而產(chǎn)生的合法、合理的行為。行政效率原則理論上的價(jià)值追求反映到實(shí)踐和制度中，包括三個(gè)具體的內(nèi)容:(1)行政組織精簡(jiǎn):行政組織應(yīng)該在行政人員的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、年齡上保持恰當(dāng)?shù)木S度，實(shí)現(xiàn)行政人員階梯式結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的科學(xué)和優(yōu)化。(2)行政程序規(guī)范化、渠道多樣化:加強(qiáng)行政程序的規(guī)范化建設(shè)，刪除繁瑣和不必要的環(huán)節(jié)，明晰行政程序的具體內(nèi)容和時(shí)限。(3)行政決策的成本—效益分析:通常狀態(tài)下，行政組織依法行使行政行為，但是在社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中，行政管理范圍日趨擴(kuò)大，行政主體在法律規(guī)范允許的權(quán)限內(nèi)，會(huì)通過(guò)自由裁量權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理。自由裁量權(quán)的存在可以有效節(jié)約行政人、財(cái)、物的成本，節(jié)省大量時(shí)間實(shí)施行政行為。因此，行政組織對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公眾作出行政決策時(shí)，需要認(rèn)真考量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和可能的成本要素之間的關(guān)系。從中擇一最優(yōu)方案達(dá)到行政管理的目的，是行政效率原則的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。

二、公正與效率在價(jià)值上的選擇

伴隨經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，公民在各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)中的參與不斷增多，政府的行政功能內(nèi)容和范圍也日益寬廣，行政行為已經(jīng)觸及、延伸至社會(huì)活動(dòng)的全部?？梢?jiàn)，然而部分法學(xué)理論對(duì)政府行政的消極態(tài)度以及對(duì)公權(quán)力的絕對(duì)規(guī)制，顯然已經(jīng)與行政目的脫節(jié)，已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)政府行政權(quán)的需要。

(一)公正的選擇

法學(xué)理論中法的合理就是合法，即以絕對(duì)的法律規(guī)范來(lái)規(guī)制行政主體的公權(quán)力，保護(hù)私人的合法權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)公平正義;法的秩序就是一切行為依照法定的程序進(jìn)行，一切權(quán)利義務(wù)關(guān)系都受規(guī)范化的法律的調(diào)整?？梢钥闯?，在法學(xué)理論下，極其重視對(duì)法的普遍性?xún)r(jià)值——公平正義(以下簡(jiǎn)稱(chēng)公正)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)公權(quán)力持規(guī)制的消極態(tài)度。

(二)效率的選擇

在法律實(shí)踐活動(dòng)中，公正與效率的沖突是一目了然的。實(shí)務(wù)中，司法者和執(zhí)法者往往只是一味地貫徹執(zhí)行各自追求的價(jià)值——公正與行政的效率。行政活動(dòng)割裂了法律價(jià)值的連續(xù)性，公正與效率的價(jià)值沖突選擇幾乎貫穿了現(xiàn)代行政的全程，觸及各個(gè)方面。追求行政執(zhí)法的公正性，就必須遵循行政公開(kāi)、公平的基本原則，嚴(yán)格遵守程序性和實(shí)體性的法律內(nèi)容，這勢(shì)必會(huì)妨礙行政效率的提高，在一定程度上會(huì)加大行政人、財(cái)、物的投入。目前，行政執(zhí)法活動(dòng)對(duì)公正與效率的理解與標(biāo)準(zhǔn)各有界定，兩者的法律價(jià)值分離，處于“兩級(jí)分化”、“各自為政”的狀態(tài)。此外，當(dāng)公正與效率出現(xiàn)法律沖突，也少有居間合理的選擇維度，這種法律發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重阻礙了我國(guó)依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同步發(fā)展。

三、效率和公正的沖突表現(xiàn)

通過(guò)上述對(duì)公正和效率的內(nèi)涵分析可以看出，公正與效率，并不是簡(jiǎn)單的相合或是對(duì)立的關(guān)系，公正與效率這兩個(gè)基本價(jià)值包含了很多價(jià)值要素，包括“自由裁量與依法行政，公共利益與個(gè)人權(quán)益，公權(quán)與私權(quán)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序，正確性與合法性;功利主義與人權(quán)，社會(huì)整體秩序利益，正當(dāng)程序與實(shí)體正義等等”。這些具體的價(jià)值要素并不是分離在公正和效率各自的內(nèi)涵中而是交融在二者之中。也正是這個(gè)原因，公正與效率的關(guān)系是交叉的，既相合又沖突。一方面，公正與效率是休戚與共的關(guān)系。公正可以通過(guò)效率得到快速實(shí)現(xiàn)，效率需要公正的形式進(jìn)行表現(xiàn)。另一方面，效率與公正又迥然有別。在現(xiàn)實(shí)中主要有以下幾個(gè)方面的沖突之處:

1．公權(quán)的公信力與私權(quán)保障的沖突。公權(quán)可以視為國(guó)家權(quán)利，私權(quán)可以理解為公眾個(gè)人的權(quán)利。公權(quán)與私權(quán)存在著對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面公權(quán)能夠保障私權(quán)的實(shí)現(xiàn)，他們的目標(biāo)是完全吻合一致的。另一方面，公權(quán)與私權(quán)在某種特殊情況中是沖突、對(duì)立的，公權(quán)的實(shí)現(xiàn)會(huì)侵害私權(quán)的合法權(quán)益，即使在補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)后，私權(quán)的利益也會(huì)受到不同程度的損害和犧牲。

2．實(shí)體正義與正當(dāng)程序的沖突。實(shí)體正義與正當(dāng)程序的沖突主要是孰先孰優(yōu)的適用問(wèn)題。在價(jià)值與效率的法律實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)重程序輕實(shí)體正義的傾向;亦或是重視實(shí)體正義輕程序的偏失。

3．公共利益與個(gè)人權(quán)利的沖突。博登海默說(shuō):“公共利益是一種獨(dú)立的利益形態(tài)，它并非所有社會(huì)成員利益的總和，社會(huì)成員的利益有時(shí)與公共利益產(chǎn)生沖突，且不同成員間的利益也會(huì)產(chǎn)生沖突，甚至侵害和危及到公共利益。”因此，法律實(shí)踐中權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，解決公共利益與個(gè)人利益的沖突是一個(gè)非常重要的理論問(wèn)題。

4．合理性與合法性的沖突。公正與效率的沖突，實(shí)際上代表了傳統(tǒng)法學(xué)價(jià)值與行政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值追求間的沖突，二者之間一方面不能非此即彼，要兼顧法律、行政、經(jīng)濟(jì)三方面的價(jià)值追求;另一方面二者之間不可能兼得，必然會(huì)根據(jù)實(shí)際情況的需要做出一定的取舍與選擇，這也是法律精神的精髓所在。顯而易見(jiàn)，對(duì)公正與效率進(jìn)行法律價(jià)值的衡平，是合理解決沖突的唯一可行性方法。

四、構(gòu)建公正與效率的價(jià)值衡平內(nèi)容

行政法基本原則是對(duì)各種價(jià)值追求的側(cè)重(包括私權(quán)，公權(quán)，秩序，程序，行政管理，效率等)，是一種價(jià)值的取舍——公正與效率。這種價(jià)值關(guān)系，是法的一般價(jià)值與行政管理需要，是程序正當(dāng)與實(shí)體正義、個(gè)人與社會(huì)等方面不同價(jià)值追求交織的綜合體現(xiàn)，是行政法學(xué)領(lǐng)域基礎(chǔ)性的總結(jié)和概況。筆者認(rèn)為，構(gòu)建合理的公平與價(jià)值內(nèi)容主要有以下幾方面:

(一)衡平的方法

價(jià)值及利益的對(duì)比權(quán)衡，即將公正和效率所蘊(yùn)含的價(jià)值要素進(jìn)行對(duì)比，比較二者對(duì)結(jié)果造成的影響以及所產(chǎn)生的社會(huì)利益和各自所付出的代價(jià)，綜合考慮，選擇成本最小，效益最大的一方或是二者的融合，并以此制定實(shí)施合理的行政行為。

1．嚴(yán)格遵守法律時(shí)效。法律時(shí)效是法律規(guī)定的某種事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過(guò)法定時(shí)間而產(chǎn)生一定法律后果的法律制度。行政主體在行政執(zhí)法活動(dòng)中，應(yīng)該在法定的期限內(nèi)履行行政權(quán)利。逾越法定時(shí)效，行政主體應(yīng)該承擔(dān)一定的法律責(zé)任。對(duì)行政法律關(guān)系中的另一方主體——行政相對(duì)人而言，在法定時(shí)效內(nèi)，應(yīng)該充分行使法律允許的權(quán)利，例如聽(tīng)證、復(fù)議、訴訟等權(quán)利，逾期不用視為放棄?？梢?jiàn)，時(shí)效制度可有效地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的公平，提高行政執(zhí)法效率。

2．教育培訓(xùn)。行政法的價(jià)值體現(xiàn)需要執(zhí)法者付諸實(shí)踐，執(zhí)法者傳達(dá)著法律意圖，決定著法律效果，因此，執(zhí)法者的職業(yè)素質(zhì)也影響著公平與效率的法律價(jià)值。強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法者法律教育、定期舉辦不同層級(jí)、不同地域執(zhí)法者的培訓(xùn)，灌輸正能量的職業(yè)道德、學(xué)習(xí)最新的執(zhí)法法律規(guī)范、總結(jié)交流先進(jìn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等，可以在最大程度上提升行政法公平與效率的法律價(jià)值。

3．監(jiān)督機(jī)制。建立健全監(jiān)督機(jī)制，可以有效地推動(dòng)和提高行政法公平與效率的價(jià)值。健全的法律價(jià)值監(jiān)督機(jī)制包括行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、新聞媒介監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督;建立健全行政責(zé)任的追究制度、倒查制度，保障行政執(zhí)法權(quán)利義務(wù)的全面實(shí)施，保證行政法價(jià)值公平與效率的順利實(shí)現(xiàn)。

(二)衡平的標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建公正與效率的價(jià)值模式，不僅是法律價(jià)值經(jīng)久不衰的話(huà)題，也符合我國(guó)法治社會(huì)的執(zhí)法發(fā)展趨勢(shì)。筆者認(rèn)為行政執(zhí)法行為中，要實(shí)現(xiàn)公正與效率的互相彌補(bǔ)、互相促進(jìn)，主要有以下幾個(gè)方面:

1．價(jià)值位階順序:無(wú)論是一味的追求法律價(jià)值的公正或效率，還是旨在兼顧公正和效率的融合，在價(jià)值實(shí)現(xiàn)中都應(yīng)該嚴(yán)格遵循這樣的順序，即:個(gè)人基本權(quán)益優(yōu)于公共利益;個(gè)人一般權(quán)利在有合理補(bǔ)償?shù)那闆r下讓位于重大的公共利益;生命健康權(quán)優(yōu)先;程序優(yōu)于實(shí)體;有例外的實(shí)體正義經(jīng)法律規(guī)定優(yōu)于一般程序。

2．行政效率與公正的定量分析標(biāo)準(zhǔn):行政效率的利益和成本，可以按照行政人員、行政設(shè)施、行政立法程序三個(gè)部分來(lái)進(jìn)行考量和計(jì)算。公正的內(nèi)在要求與成本的最優(yōu)量化，要囊括行政相對(duì)人合法權(quán)利的全部收益或損失。

總之，行政效率和公正的價(jià)值沖突，是行政法學(xué)乃至整個(gè)法學(xué)領(lǐng)域的基本價(jià)值沖突，正確客觀地看待二者直間的交叉關(guān)系，并構(gòu)建完善的“公正——效率”衡平體系，是解決這一沖突的重要途徑。

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