楊 晨

天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 300387

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行政訴訟第三人的權(quán)益保護(hù)研究
——以行政許可第三人為視角

楊 晨

天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 300387

行政訴訟中第三人的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題因其訴訟地位與原被告的差異，而漸成為訴訟制度中常被忽略的問(wèn)題之一，不符合公平正義法律價(jià)值。本文通過(guò)對(duì)行政訴訟中第三人概念、特征、分類(lèi)等問(wèn)題的論述，分析了該制度在其第三人定位上、舉證效力上、公共利益保護(hù)等方面的缺失，從而針對(duì)以上問(wèn)題提出了幾點(diǎn)完善的措施，以構(gòu)建更加合理的行政訴訟第三人制度。

行政訴訟第三人；行政許可；權(quán)益

隨著“法治國(guó)”理念和行政法基礎(chǔ)理論的發(fā)展，現(xiàn)代行政法所規(guī)范的范圍已不再是傳統(tǒng)的二元關(guān)系——“政府與私人”，而是發(fā)展為協(xié)調(diào)多元化的利益關(guān)系。在這種情況下，保護(hù)第三方的利益就成為了一種應(yīng)有之義。

一、行政訴訟第三人概述

(一)行政訴訟第三人的概念及特征

最新的《行政訴訟法》第二十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴?！?/p>

從中我們可以看出，行政訴訟第三人具有如下幾點(diǎn)法律特征：第一，第三人是與所爭(zhēng)議的行政行為有直接或間接的利害關(guān)系。第二，第三人是訴訟開(kāi)始后、法院的裁決尚未作出時(shí)而參加到他人本訴中的個(gè)人、法人或其他組織。第三，第三人在他人本訴中的訴訟地位相對(duì)獨(dú)立。第四，第三人參加訴訟的方式是個(gè)人申請(qǐng)或由法院通知。

(二)行政許可類(lèi)訴訟第三人的分類(lèi)

就行政許可而言，情況較為復(fù)雜，我們分情況予以討論。主要包括三種人：第一種是競(jìng)爭(zhēng)者，也就是與得益于具體行政行為人有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的自然人或者組織。此處競(jìng)爭(zhēng)者不僅包括既得利益者，如已取得行政許可的相對(duì)人，也包括排他性賦權(quán)行為中未獲準(zhǔn)審批的人，例如專(zhuān)利申請(qǐng)中未被授予專(zhuān)利權(quán)的相對(duì)人。第二種是相鄰權(quán)人，該類(lèi)案件一般較多集中出現(xiàn)在建筑許可或?qū)Φ缆贰⒔ㄖC發(fā)的規(guī)劃中。當(dāng)相鄰權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到妨害或具有妨害的危險(xiǎn)時(shí)，正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)者作出的許可或者規(guī)劃，卻使相鄰權(quán)人不得不為了維護(hù)自身權(quán)利而被動(dòng)地成為了行政法律關(guān)系的主體。第三種是消費(fèi)者，和相鄰權(quán)人類(lèi)似，同樣成為了行政法律關(guān)系中的主體。比如吊銷(xiāo)某一電視公司的執(zhí)照，就勢(shì)必對(duì)消費(fèi)者即廣大聽(tīng)眾的權(quán)益造成一定的影響，這種權(quán)益雖是非財(cái)產(chǎn)性的，但同樣需要法律上強(qiáng)有力的保護(hù)。

二、實(shí)定法對(duì)第三人保護(hù)的缺位

(一)第三人身份不明晰

何為行政訴訟第三人，目前的法律規(guī)定似乎并沒(méi)有給我們一個(gè)明確的答案。這不僅造成法官認(rèn)定和操作的不一，且對(duì)第三人合法權(quán)益不能給予有效的保護(hù)。具體表現(xiàn)在：首先，行政訴訟第三人常難以與原告區(qū)分，二者的區(qū)別并不十分明顯，原告與第三人的差別僅僅在于對(duì)“利害關(guān)系”具體認(rèn)定的不同。其次，還有一部分第三人如被告一樣，具有相似的法律地位，他們的權(quán)利義務(wù)與被告有很大程度上的一致。最后，跨多部門(mén)的利害關(guān)系人的權(quán)利難以得到保障。司法實(shí)務(wù)中并不是所有的利害關(guān)系都是與具體行政行為有直接、必然的聯(lián)系的利害關(guān)系。往往第三人的權(quán)益保護(hù)來(lái)源于多個(gè)部門(mén)法的規(guī)定，與政府不同的部門(mén)相互交織在一起，我們也要根據(jù)具體情況理清第三人的利害關(guān)系。

(二)第三人舉證效力之弱

在司法實(shí)務(wù)中，“打官司就是打證據(jù)”。然而現(xiàn)行法律使第三人的舉證僅僅起到了補(bǔ)充作用，即使在司法實(shí)踐中其證據(jù)能夠影響了整個(gè)案件的走向甚至是審理結(jié)果，也很難成為案件的定案依據(jù)。當(dāng)被告不積極提供證據(jù)的時(shí)候，可能就會(huì)損害第三人的權(quán)利。因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定被告負(fù)有舉證責(zé)任，第三人的舉證只能作為一定的補(bǔ)充。這樣的規(guī)定顯然不利于保護(hù)行政訴訟第三人的利益，在這種情況下，第三人的權(quán)益從法律上無(wú)從救濟(jì)。

(三)行政公益訴訟的缺位

對(duì)于公共利益的保護(hù)，正是我們行政許可類(lèi)第三人制度亟需完善的議題之一。在許可類(lèi)案件中，涉及諸多關(guān)乎公共環(huán)境，公共財(cái)產(chǎn)，公共訴求等權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。無(wú)論是處于何種類(lèi)型的第三人，對(duì)于公共利益的保護(hù)，在此次最新修訂的行政訴訟法中，仍然處于缺位的狀態(tài)。行政公益訴訟制度的建構(gòu)，對(duì)于保護(hù)行政訴訟第三人，尤其是許可類(lèi)第三人是極其迫切的。

三、對(duì)行政訴訟第三人制度的幾點(diǎn)完善性建議

(一)增強(qiáng)第三人獨(dú)立地位，賦予其更多權(quán)利

第三人在行政訴訟中應(yīng)具有獨(dú)立的訴訟地位，在權(quán)利的范圍上應(yīng)進(jìn)一步加大。因?yàn)榈谌嗽谠V訟中包含于當(dāng)事人的范圍，所以其訴訟地位應(yīng)區(qū)別于一般訴訟參加人。首先，第三人有申請(qǐng)參加訴訟的權(quán)利。法院應(yīng)對(duì)符合第三人資格并提出參加申請(qǐng)的人，批準(zhǔn)其參加到訴訟中來(lái)。其次，第三人在行政訴訟的全過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)具有更多的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利。第三，就行政許可類(lèi)案件復(fù)雜性而言，應(yīng)該區(qū)分不同類(lèi)型的第三人權(quán)利義務(wù)，從而達(dá)到保護(hù)第三人的目的。

(二)第三人舉證的制度的完善

行政訴訟與其他訴訟在舉證責(zé)任上最大的區(qū)別是“被告負(fù)舉證責(zé)任”。法律雖強(qiáng)調(diào)這一規(guī)則，但并意味著剝奪第三人的舉證權(quán)利，更不能就此認(rèn)為即使舉證確鑿充分，也不應(yīng)據(jù)此作為定案依據(jù)。主張不同，就應(yīng)該有相應(yīng)的舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為可將其分為實(shí)體性舉證責(zé)任和程序性舉證責(zé)任。程序性舉證責(zé)任是指第三人有義務(wù)證明自己與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系，符合第三人的條件，這是參加訴訟的前提。而對(duì)被通知參加訴訟的第三人應(yīng)免除該舉證責(zé)任。實(shí)體性舉證責(zé)任是指第三人對(duì)自己提出的與具體行政行為或裁判結(jié)果有利害關(guān)系的實(shí)體性權(quán)利，應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任。行政訴訟第三人所舉證據(jù)無(wú)外乎以下三種情形：一即支持原告訴訟請(qǐng)求的證據(jù)。二是支持被告訴訟請(qǐng)求的證據(jù)，三是與原被告訴訟請(qǐng)求相獨(dú)立的證據(jù)。筆者認(rèn)為出于對(duì)相對(duì)人的保護(hù)，對(duì)支持原告訴訟請(qǐng)求的證據(jù)的舉證時(shí)間應(yīng)放寬。而對(duì)于支持被告訴訟請(qǐng)求的證據(jù)舉證時(shí)間應(yīng)在與對(duì)被告的規(guī)定一致。

(三)增加行政公益訴訟

針對(duì)行政公益訴訟的缺位，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增加行政公益訴訟之制度，以保護(hù)第三人權(quán)益，保護(hù)公共利益。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益。我們可以借鑒民事訴訟法，暫將環(huán)境污染類(lèi)案件和涉及消費(fèi)者眾多案件納入行政訴訟的受案范圍。行政公益訴訟制度的構(gòu)建還應(yīng)注意：第一，公益訴訟中的第三人雖有權(quán)針對(duì)公共利益提起訴訟，但應(yīng)以有關(guān)機(jī)關(guān)提起公益訴訟為前提。也就是說(shuō)，只有在有關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為或者怠于行使訴訟權(quán)時(shí)，具有利害關(guān)系的公益訴訟第三人才可以有權(quán)提出公益訴訟。第二，社會(huì)組織作為第三人的力量要強(qiáng)于個(gè)人。公民話語(yǔ)權(quán)有限，難以與強(qiáng)大的公權(quán)力形成對(duì)抗。同時(shí)，在一些專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的案件中，社會(huì)組織具有比個(gè)人更多的資源以促成公益目的。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建行政訴訟許可類(lèi)案件第三人制度對(duì)于進(jìn)一步完善行政訴訟法有著重要的作用，對(duì)指導(dǎo)司法實(shí)踐大有裨益，在規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為的同時(shí)，有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，也是打造法治政府的必然要求。

[1]徐銀華，王成明.類(lèi)似被告訴訟地位的第三人訴訟權(quán)利義務(wù)及其法律責(zé)任探析[J].行政與法，2004(4).

[2]葉平.行政訴訟第三人舉證問(wèn)題研究[J].行政法學(xué)研究，2003(3).

[3]胡建淼.行政訴訟法學(xué)[M].北京：法律出版社，2004.

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2095-4379-(2015)32-0109-02

楊晨(1989-)，男，天津人，天津師范大學(xué)法學(xué)院，2012級(jí)碩士研究生，憲法與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)，研究方向：行政法學(xué)。