●張極峰 鞠吉瑞

申請人未按要求補正材料復(fù)議機關(guān)應(yīng)及時作出處理

●張極峰 鞠吉瑞

【要點】

行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機關(guān)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。行政復(fù)議申請人在收到補正通知后，對于申請材料進行了補正，但是沒有達到補正通知的要求，復(fù)議機關(guān)在收到補正材料后應(yīng)及時作出不予受理決定，而不能置之不理。

【案情】

2013年5月28日，一審原告王某向被告區(qū)政府郵寄行政復(fù)議申請材料，區(qū)政府于5月31日簽收。經(jīng)區(qū)政府審查，認為王某提交的行政復(fù)議申請材料不齊全，于2013年6月4日給王某郵寄行政復(fù)議補正通知書，要求王某十日內(nèi)補充以下材料：1.證明房屋權(quán)屬合法性的有關(guān)材料；2.證明限期拆除通告與轉(zhuǎn)讓協(xié)議所述房屋為同一標的的證據(jù)；3.關(guān)于強拆行為存在的證據(jù)。王某于2013年6月5日收到區(qū)政府郵寄的補正通知書后，于6月11日給區(qū)政府郵寄了一份視頻光盤作為補正材料。區(qū)政府于6月12日收到王某郵寄的補正材料后，認為王某沒有按照區(qū)政府的要求補正相關(guān)行政復(fù)議材料。區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》(以下簡稱《行政法復(fù)議法實施條例》) 第29條的規(guī)定，認為王某無正當理由逾期不補正，視為其放棄行政復(fù)議申請，因此未再作出處理。王某不服，于2013年8月27日向法院提起行政訴訟，要求確認區(qū)政府沒有在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定違法并判令區(qū)政府作出行政復(fù)議決定。區(qū)政府在王某提起行政訴訟之前一直未作出任何處理。

【審判】

一審法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》第18條第1款第4項規(guī)定，行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，書面通知申請人在指定期限內(nèi)補正。申請人在指定期限內(nèi)補正的，補正時間不計入行政復(fù)議審理期限；無正當理由逾期未補正或者未按要求補正的，視為申請人放棄行政復(fù)議申請。本案中，王某補正的行政復(fù)議材料為一份視頻光盤，不屬于區(qū)政府要求補正的材料，因此被告區(qū)政府視為王某放棄行政復(fù)議申請并無不當。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條第1項之規(guī)定，判決駁回原告王某的訴訟請求。

二審法院經(jīng)審理認為：《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當在5日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)收到之日即為受理。”從該規(guī)定以及《行政復(fù)議法實施條例》第29條的規(guī)定可以看出，行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機構(gòu)可以通知其補正，補正材料所用的時間不計入行政復(fù)議審理期限。申請人遞交補正之后的申請材料之日，應(yīng)視為其正式申請復(fù)議之日，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當對申請人補正的材料進行審查，認為仍不符合規(guī)定，應(yīng)當作出不予受理的決定，否則補正材料收到之日即為行政復(fù)議受理之日。本案中，王某在收到區(qū)政府的補正通知后，于2014年6月12日向區(qū)政府遞交了補正材料光盤一張。區(qū)政府收到王某遞交的補正材料之后，沒有在5日內(nèi)作出不予受理決定，應(yīng)視為其收到補正材料之日即為其受理上訴人行政復(fù)議申請之日。《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當自受理申請之日起60日內(nèi)作出行政復(fù)議決定……”自2013年6月12日至2013年8月27日王某向法院提起訴訟時，被上訴人已超過60日的法定期限未作出行政復(fù)議決定，違反了上述法律規(guī)定。上訴人的上訴理由成立，應(yīng)予以支持。一審判決認定事實清楚，但適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第54條第3項、第61條第2項之規(guī)定，判決：1、撤銷某區(qū)人民法院作出的(2013)行初字第22號行政判決；2、責(zé)令區(qū)政府于本判決生效之日起60日內(nèi)對王某的行政復(fù)議申請作出行政復(fù)議決定。

【評析】

一、行政復(fù)議申請人收到補正通知后行為的界分

行政復(fù)議申請材料齊全、內(nèi)容表述清楚，是行政復(fù)議機構(gòu)準確把握申請人的利益訴求、正確判斷是否應(yīng)予受理的前提。實踐中，經(jīng)常有申請人在提起申請時提供的相關(guān)材料不齊全或者表述不清楚的情況出現(xiàn)，對于此類行政復(fù)議申請，如果行政復(fù)議機關(guān)直接決定不予受理或者視為未提出復(fù)議申請，這種做法既沒有充分的依據(jù)，也不利于保護申請人行政復(fù)議的申請權(quán)利，更與行政復(fù)議法的立法本意不符。因此，《行政復(fù)議法實施條例》第29條對行政復(fù)議申請材料的補正做了規(guī)定：“行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。補正通知應(yīng)當載明需要補正的事項和合理的補正期限。無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復(fù)議申請。補正申請材料所用時間不計入行政復(fù)議審理期限?！备鶕?jù)該規(guī)定，行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。行政復(fù)議申請人在收到補正通知后，可能的反應(yīng)只有兩種：補正和不補正?！把a正”又可以分成兩種情形：按要求進行了補正和未按要求補正?！安谎a正”又可以分成兩種情形：逾期不補正且無正當理由以及逾期不補正但有正當理由。

本案中，王某收到區(qū)政府郵寄的補正通知書后，給區(qū)政府郵寄一份視頻光盤作為補正材料。王某補正的行政復(fù)議材料為一份視頻光盤，不屬于區(qū)政府要求補正的材料，因此，王某郵寄光盤的行為，是補正了但未按照要求，即“未按要求補正”而不是“無正當理由逾期不補正”。

二、行政復(fù)議申請未按要求補正的，能否“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”

“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情形，行政復(fù)議法并沒有做出規(guī)定，最先做出規(guī)定的是《行政法復(fù)議法實施條例》第29條：“……無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復(fù)議申請?！憋@然，根據(jù)該條規(guī)定，“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情形只有“無正當理由逾期不補正”，根本沒有“未按要求補正”的情形。

但是，《山東省行政復(fù)議條例》第18條第1款第4項規(guī)定：“行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，書面通知申請人在指定期限內(nèi)補正。申請人在指定期限內(nèi)補正的，補正時間不計入行政復(fù)議審理期限；無正當理由逾期未補正或者未按要求補正的，視為申請人放棄行政復(fù)議申請?！痹谶@一規(guī)定中，“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情形就變成了兩種，即分別是“無正當理由逾期未補正”和“未按要求補正”。若按此條規(guī)定，則未按要求補正的，也可視為申請人放棄行政復(fù)議申請。但是，《山東省行政復(fù)議條例》相對于《行政復(fù)議法實施條例》的規(guī)定，顯然是擴大了“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的范圍，與上位法不一致。根據(jù)法律運用原則，法院應(yīng)適用上位法即《行政復(fù)議法實施條例》的有關(guān)規(guī)定。也就是說，未按要求補正的，不能視為申請人放棄行政復(fù)議申請。本案中，王某未按區(qū)政府的要求進行補正，一審法院依據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》的規(guī)定，認定其可以“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”，顯然是不正確的。

三、行政復(fù)議申請人未按要求補正時，行政復(fù)議機關(guān)的處理方式

行政復(fù)議申請人未按要求補正時，不能“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”，那么行政復(fù)議機關(guān)如何處理呢？是否必須作出不予受理的書面決定呢？

行政復(fù)議申請人雖然未按要求補正，但是也是提交了補正材料了。根據(jù)《行政復(fù)議法實施條例》第29條規(guī)定，補正申請材料所用時間不計入行政復(fù)議審理期限。所以，申請人遞交補正之后的申請材料之日，應(yīng)視為其正式申請復(fù)議之日。對于申請人申請復(fù)議的處理，規(guī)定在《行政復(fù)議法》第17條中：“行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當在5日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)收到之日即為受理?！睆脑摋l規(guī)定可以看出，《行政復(fù)議法》采取了排除法，即除不予受理和由其他行政機關(guān)受理外，只要在行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)法制工作的機構(gòu)收到申請后5日內(nèi)未告知不予受理，未告知應(yīng)向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)申請的，即視為已經(jīng)受理。①曹康泰：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，中國法制出版社1999年5月版，第101-102頁。既然如上所述，申請人遞交補正之后的申請材料之日，應(yīng)視為其正式申請復(fù)議之日，那么行政復(fù)議機關(guān)如果認為申請人未按要求補正，就必須作出回應(yīng)，對申請人補正的材料進行審查，然后或者作出不予受理的書面決定，或者告知應(yīng)向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)申請，否則補正材料遞交之日即為行政復(fù)議受理之日。

四、“視為放棄行政復(fù)議申請”的情形也應(yīng)給申請人一個書面的不予受理決定

根據(jù)《行政法復(fù)議法實施條例》第29條的規(guī)定，無正當理由逾期不補正的，視為申請人放棄行政復(fù)議申請。這一規(guī)定中，“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”的情況下，行政復(fù)議機關(guān)要不要給申請人一個書面決定？按文義理解是不需要的，實踐中很多機關(guān)也是這樣掌握的。但是，這里存在一個問題：行政機關(guān)若是濫用要求補正權(quán)，即要求補正沒有道理，當事人當然不補正，但這時就視為放棄申請，還不給書面的材料(不予受理決定)。這不是既剝奪了申請人獲得復(fù)議的權(quán)利，又剝奪或限制了其提起訴訟的權(quán)利了嗎？！所以，視為放棄行政復(fù)議申請的情形也應(yīng)給申請人一個書面的不予受理決定書，以便于申請人通過訴訟渠道及時獲得救濟。建議將來修改《行政復(fù)議法實施條例》時應(yīng)將此種情況予以明確。所以，在本案中，王某的行為即使可以“視為申請人放棄行政復(fù)議申請”，行政復(fù)議機關(guān)也最好給其一個書面的不予受理決定，以便其及時地行使提起訴訟的權(quán)利，而不用再等到60日期滿之后。

(作者單位：濟南市中級人民法院、山東法官培訓(xùn)學(xué)院)

責(zé)任編校：張傳毅