●張文亮

對構(gòu)建多元化糾紛解決機制的幾點思考

●張文亮

基于對訴訟局限性和糾紛多元性的理性認識，提出建設(shè)多元化糾紛解決機制，是對我國法治傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實的回應(yīng)，也是提高社會治理能力和建設(shè)法治良序的有效路徑。人民法院要準確定位在多元化糾紛解決機制中的功能地位，通過訴調(diào)對接、效力賦予等途徑，促使更多的矛盾糾紛通過非訴解紛渠道解決，同時，要充分發(fā)揮人民法院在糾紛解決中的核心作用，開展制度改革和程序創(chuàng)新，激活其他解紛資源，構(gòu)建解紛體系，引領(lǐng)和推動多元化糾紛解決機制發(fā)展完善。

多元化糾紛解決機制 法治傳統(tǒng) 法治良序

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會矛盾的復(fù)雜性和多樣性成為必然趨勢。在此背景之下，黨的十八屆四中全會把“完善多元化糾紛解決機制”作為法治社會建設(shè)的重要內(nèi)容寫入《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從而賦予這項改革更大的社會價值。作為人民法院，重新審視多元化糾紛解決機制的功能與作用，并在機制構(gòu)建和完善中發(fā)揮引領(lǐng)、保障和推動作用，對于及時化解矛盾糾紛、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、傳統(tǒng)與現(xiàn)實：對法治傳統(tǒng)的延續(xù)、對社會現(xiàn)實的回應(yīng)

多元化糾紛解決機制是指在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點，相互協(xié)調(diào)地共同存在所結(jié)成的一種互補的、滿足社會主體多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)。①范愉:《淺談當代“非訴訟糾紛解決”的發(fā)展及其趨勢》，載《比較法研究》2003年第4期。對多元化糾紛解決機制的這一定義，雖然是在當代法治社會語境下作出的，但是以多元化手段化解社會糾紛，不僅與中國傳統(tǒng)文化高度契合，而且也符合當下的社會現(xiàn)實。

(一)多元化糾紛解決機制植根于我國的法治傳統(tǒng)

孔子的著名政治理想“聽訴，吾猶人也，必也使無訟乎”被視為施政和社會秩序所能達到的最高境界。在這一思想影響下，中國產(chǎn)生了“無訟”、“賤訟”觀念，官方經(jīng)常對訴訟加以道德性的批判。與此相適應(yīng)，歷史上形成了諸多非訴訟的糾紛解決機制，比如由地方賢良人士主持的“私和”、基層組織主持的“鄉(xiāng)治調(diào)解”等等，甚至規(guī)定婚姻、田宅等糾紛必須經(jīng)過民間調(diào)解，否則即為“越訴”，從而使相當多的民間糾紛通過非訴訟手段得以解決。新中國成立后，我國在繼承歷史上民間調(diào)解傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，全面加強調(diào)解組織建設(shè)。1982年《憲法》中明確規(guī)定，在居民委員會和村民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛，從而確立了人民調(diào)解在社會主義政治制度中的法律地位。截至1988年，全國城鄉(xiāng)已建立人民調(diào)解委員會1002635個，調(diào)解各類民間糾紛720多萬件，其中防止矛盾激化69萬多件，避免非正常死亡11萬多人。②史煥章主編：《中國司法制度》，法律出版社1990年版，第287頁。可以說，中國傳統(tǒng)的多元化糾紛解決機制作為社會控制方式之一，在促進社會和諧、維護安定團結(jié)方面發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

(二)多元化糾紛解決機制立足于我國的社會現(xiàn)實

從現(xiàn)實而言，“無訴社會”只是一種理想化的社會狀態(tài)，難以成為實踐中的社會治理模式。同時，由于當前社會的流動性增強，人際關(guān)系從原有的親近和相互依賴到彼此獨立，傳統(tǒng)上以血緣地緣為基礎(chǔ)建立的糾紛解決機制已不復(fù)存在，大量糾紛涌入代表公權(quán)力的司法機關(guān)，尋求以訴訟的方式解決糾紛。周強院長在《最高人民法院工作報告》中指出，2014年我國地方各級人民法院受理案件1565.1萬件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)1379.7萬件，比2013年分別上升10.1%、6.6%。③參見最高人民法院2014年工作報告，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2015年第4期?？梢灶A(yù)判，隨著立案登記制度的實施，今后我國各級法院受理的案件數(shù)量將會繼續(xù)增加，法院“案多人少”的矛盾將長期存在，司法資源的供給在應(yīng)對來自社會對司法的需求上也將捉襟見肘。雖然解決糾紛是法院的主要職能，但是基于法律判斷的審判活動并非糾紛解決的唯一方式，公共管理機構(gòu)和社會自治組織都具有糾紛解決的責任與能力，人們也總是期望有多種可供選擇的糾紛解決方式。所以，在保障公民訴訟權(quán)利的同時，為社會主體開辟更為經(jīng)濟、便捷和平和的非訴訟糾紛解決方式，是當前妥善化解矛盾糾紛的現(xiàn)實的選擇。

二、功能與價值：提高社會治理能力、推動形成法治良序

黨的十八屆三中全會確定了全面深化改革的總目標，提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以國家法治與社會自治為基礎(chǔ)，發(fā)揮多元化糾紛解決機制的社會治理功能，是建設(shè)法治社會、提升社會治理水平的重要措施，也是滿足多元化心理需求、化解多元化矛盾的必由之路。

(一)構(gòu)建多元化糾紛解決機制是提高社會治理能力的重要內(nèi)容

推進國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化，就要努力使現(xiàn)階段我國社會各方面利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平正義得到切實維護和保障。而社會糾紛的化解不應(yīng)該僅僅依靠專門的司法機關(guān)，也應(yīng)該是對各類社會資源、各種解紛力量的綜合利用。司法裁判以國家法律為依據(jù)，以國家強制力為后盾，具有程序性、中立性和權(quán)威性，正如法諺“法律是捍衛(wèi)社會公平正義的最后一道防線”所言，司法裁判對法律糾紛化解具有終局性的意義。對此，我們必須明確兩點：其一，既然司法裁判是具有終局意義的最后一道防線，那么在其之前必然應(yīng)該有其他化解糾紛的前置性或替代性方式，如果過分依賴司法而偏廢其他糾紛化解方式，將導(dǎo)致司法壓力過大，不利于社會糾紛的及時化解，最終也會影響社會治理效力。其二，司法裁判的作出，并不等于糾紛的解決，在某些情況下，這種沖突甚至還會因為國家強制力的介入而進一步激化。④顧培東：《構(gòu)建和諧社會背景下的糾紛解決之道》，載《司法》2006年卷。提高社會治理能力要求，處理社會糾紛不應(yīng)僅僅停留在對糾紛的法律判定上，更應(yīng)該利用多元化的糾紛解決機制真正化解糾紛、平息沖突。

(二)構(gòu)建多元化糾紛解決機制是多元共治理念的實踐表達

黨的十八大以來，中央多次強調(diào)要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，體現(xiàn)了多元共治的治理理念。法治社會固然必須有司法的權(quán)威，但這并不意味著必須由司法壟斷所有的糾紛解決。其一，糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，當事人對化解糾紛的要求也多種多樣，有的需要司法裁判作出價值判斷，也有的只是追求化解糾紛的結(jié)果，因此，只有建立多元化的糾紛解決機制，才能有效回應(yīng)群眾對解決糾紛這種公共服務(wù)的需求。其二，當前相當多的糾紛是利益之間的平衡問題，有些糾紛難以用簡單的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行衡量，糾紛的解決也不要求判斷是非過錯，多元化糾紛解決機制讓各種糾紛解決方式各取所長、各盡其能，能夠更加有效地達到平息爭端、恢復(fù)關(guān)系的目的。其三，在現(xiàn)代法治社會，法律規(guī)則并不是孤立存在的，在堅持法律原則之下，充分發(fā)揮各種社會主體和當事人的自主性，協(xié)調(diào)處理好國家法律和民間習慣的關(guān)系，能夠更好地解決糾紛，也更有利于社會的和諧發(fā)展。

(三)構(gòu)建多元化糾紛解決機制是推動形成法治良序的有效路徑

經(jīng)過法治擁護者的呼吁以及這些年我國法治建設(shè)實踐取得的成果，人們對法治達成了寬泛意義上的共識。所謂寬泛意義上的共識，是指人們對于法治這種相對人治的社會治理方式表示了較為一致的認同，但人們認同的只是高度抽象的法治概念，而法治概念的外延方面還存在太多的選項。⑤陳金釗：《“法治方式”對中國的沖撞及其反思》，載《東方法學(xué)》2014年第2期。在對法治的理解上，其核心應(yīng)該是“通過法律的社會治理”，而不是以司法作為社會糾紛化解單一方式的“司法一元論”。在形成法治良序的時候，我們面臨著兩種選擇，也就是“管制型的法秩序”和“自治型的法秩序”。所謂“管制型的法秩序”，是指主要由國家制定強制性規(guī)范并依靠國家對違法行為的制裁和追求來保證社會成員對規(guī)則的遵守，從而形成法秩序。⑥薛軍：《為夏洛克辯護的法學(xué)家》，載《讀書》2015年第4期。所謂“自治型的法秩序”，則是最大限度承認私人自治，允許私人自主調(diào)整相互之間關(guān)系，彼此監(jiān)督對規(guī)則的遵守，通過包括提起訴訟在內(nèi)的多元化方式追究違規(guī)者的責任，從而形成法秩序。近代以來，世界各國普遍選擇了“自治型的法秩序”。在“自治型的法秩序”下每個人都應(yīng)該是規(guī)則的遵守者和監(jiān)督者，每個人都是自己權(quán)利的最佳判斷者。多元化的糾紛化解機制體現(xiàn)了對個人權(quán)利和個人選擇的尊重，有利于借助多元化的糾紛化解方式和糾紛主體的自我判斷，更為有效地實現(xiàn)“通過法律的社會治理”這一法治目標，多元化的價值理念、多元化的行為模式以及多元化的糾紛解決方式將會使現(xiàn)代法治更富有活力。

三、構(gòu)建與完善：以司法為核心要素、整合多種解紛方式

多元化糾紛解決機制包括訴訟的糾紛解決機制和非訴訟的糾紛解決機制，非訴訟的糾紛解決機制主要包括和解、調(diào)解、仲裁和行政復(fù)議等。上述各種糾紛解決方式在我國目前的糾紛解決機制中都已存在，提出構(gòu)建多元化的糾紛解決機制，其意義并非在于創(chuàng)設(shè)更多的糾紛解決方式，而是針對目前糾紛解決過多依賴司法的狀況，充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決方式的作用，整合多種糾紛解決方式，實現(xiàn)非訴訟糾紛解決方式與訴訟糾紛解決方式的相互銜接、相互配合。

(一)準確定位人民法院在多元化糾紛解決機制中的功能地位

我國仍處于法制現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型的進程中，確立司法權(quán)威、發(fā)揮司法功能是時代的需要。建立多元化糾紛解決機制，一方面，應(yīng)該糾正對訴訟和司法對社會糾紛化解的過高期待，正確認識和對待訴訟和司法所具有的局限性，強化來自民間和社會的各種自發(fā)的或組織的力量在糾紛解決中的作用；另一方面，我們必須明確構(gòu)建多元化糾紛解決機制并非淡化司法裁判的地位，不是將糾紛推出法院門外，而是要將非訴訟糾紛解決方式引入法院門內(nèi)，通過訴調(diào)對接、效力賦予等途徑，促使更多的矛盾糾紛通過規(guī)范的非訴訟解紛渠道解決，為非訴訟糾紛解決方式的健全完善提供全方位、立體式的司法保障。

(二)發(fā)揮人民法院在多元化糾紛解決機制中的核心作用

司法是最規(guī)范、最權(quán)威的糾紛解決手段，法院在通過訴訟解決糾紛的同時，通過相應(yīng)的司法政策和具體措施，加強與非訴訟程序的銜接與互動，不僅有利于及時解決糾紛，也可以使法院有更多的精力來提高審判質(zhì)量，從而樹立司法的權(quán)威。其一，要健全訴調(diào)對接機制。在訴訟程序中委托社會力量協(xié)助調(diào)解，有助于整合各種糾紛解決資源，提高糾紛化解成效。法院應(yīng)當建立統(tǒng)一的訴調(diào)對接平臺，對適宜調(diào)解的案件，委托給社區(qū)干部、行業(yè)組織人員、律師進行調(diào)解，采取法律調(diào)控與非法律調(diào)控相結(jié)合的方式，推動實現(xiàn)法律效果與社會效果相統(tǒng)一的雙贏局面。其二，要加強司法確認工作。對非訴調(diào)解協(xié)議的司法確認，使“非官方”的調(diào)處力量與國家強制力結(jié)合起來，提高了糾紛當事人選擇非訴調(diào)解的信心。法院要依法及時確認調(diào)解協(xié)議的法律效力，對應(yīng)當確認無效或撤銷的，要建立反饋機制，提出改進建議，幫助提高調(diào)解協(xié)議的公信力。其三，要健全指導(dǎo)調(diào)解機制。在糾紛化解中，法院具有司法經(jīng)驗、司法能力等優(yōu)勢，為此，法院應(yīng)當充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，與各類糾紛解決機構(gòu)合作開展調(diào)解人才培訓(xùn)工作，制定培訓(xùn)計劃，講授法律法規(guī)，傳授調(diào)解技巧，提高各類調(diào)解組織化解矛盾糾紛的能力。

(三)引領(lǐng)和推動多元化糾紛解決機制發(fā)展完善

法院是國家審判機關(guān)，不僅在糾紛解決體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而且還對其他糾紛解決機制的發(fā)展起到引領(lǐng)和推動作用。其一，法官具有法律專業(yè)知識，程序法中的回避、審級監(jiān)督等制度設(shè)計最大限度地確保了司法的中立性，司法裁判具有的強制執(zhí)行力也有效保障了裁判結(jié)果的執(zhí)行，法院在社會糾紛化解中的制度性優(yōu)勢，為各類非訴訟糾紛解決機制起到良好的示范作用。其二，隨著司法體制改革各項措施的落實，司法逐步全面回歸司法屬性，法院的社會功能也將進一步優(yōu)化，通過制度改革和程序創(chuàng)新，法院在激活其他解紛資源、構(gòu)建解紛體系方面將會發(fā)揮越來越重要的作用。其三，法院通過整合糾紛解決和司法服務(wù)資源，積極促進多元化糾紛解決機制的完善，能夠逐步增強社會對多元化糾紛解決機制的支持和認同，推動自主性糾紛解決方式向合理化方向發(fā)展，促進形成友好協(xié)商、互諒和解的糾紛解決觀念。

(作者單位：滕州市人民法院)

責任編校：王文斌