周 沛

一、問題的提出

近年來，特別是2008年中共中央國務院下發(fā)《關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)以后，我國殘疾人事業(yè)發(fā)展成績斐然。與此同時，理論界開始重視殘疾人事業(yè)發(fā)展研究，并取得顯著成果。但總體上看，相對于其他領域，殘疾人事業(yè)發(fā)展研究尚處在起步階段，相關研究成果無論在量還是質(zhì)上都有待提高。通過梳理相關文獻可知，在研究主題上，學界研究者大多使用“中國特色殘疾人事業(yè)”的提法。此概念是2008年11 月由鄧樸方同志在中國殘聯(lián)第五次全國代表大會所做的報告中首次間接提出。該報告題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為加快殘疾人事業(yè)全面發(fā)展而奮斗》，報告指出，“中國特色社會主義事業(yè)日益煥發(fā)出勃勃生機。偉大的時代成就崇高的事業(yè)，在波瀾壯闊的改革開放進程中，殘疾人事業(yè)乘勢而起，迎來了新的春天”，“我國殘疾人事業(yè)走出了一條適合國情、具有特色的健康持續(xù)發(fā)展之路”。盡管該報告沒有直接提“中國特色殘疾人事業(yè)”概念，但報告的視角是“中國特色社會主義事業(yè)”中的“殘疾人事業(yè)”，其含義是明顯的。此后，“中國特色殘疾人事業(yè)”這一概念逐漸為學界和實踐部門所接受和援用。

值得注意的是，對于什么是“中國特色殘疾人事業(yè)”，怎樣去理解和闡述其本質(zhì)內(nèi)涵，學界及實際工作者鮮有文章專門研究，人們對此還缺乏清楚的認識。在強調(diào)“中國特色殘疾人事業(yè)”的背景下，大部分研究似存在著三個方面的缺憾:一為“帽子式”提法。即不管具體研究的主題或?qū)嶋H工作的內(nèi)容，言必稱“中國特色殘疾人事業(yè)”，以至于使其成為一個套用的帽子或口號。二為“實際工作經(jīng)驗特殊性”想法。即不考慮是否為中國特有，把凡是中國殘疾人工作中的理念和做法都看成是“中國特色”，過于突出了普遍中的特殊性。三為“就事論事”做法。即往往局限于具體殘疾人工作，如醫(yī)療與康復等，較少從社會經(jīng)濟發(fā)展的全局，特別是從社會治理的大背景下來研究中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展，帶有一定的片面性。鑒于此，本文試圖從社會治理的視角，就中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展做一探討。

二、殘疾人事業(yè)發(fā)展與社會治理的內(nèi)在邏輯聯(lián)系

社會治理的重點在于以社會建設為基礎，以基本公共服務均等化為保障，以社會治理體制創(chuàng)新為路徑，著眼于維護最廣大人民群眾的根本利益，最大限度增加和諧因素，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。社會治理概念的提出與理念的確立，標志著治理主體的多元、治理方式的靈活、治理手段的綜合、社會關系的平等，是一種不同于社會管理的全新范式。殘疾人是具有特殊困難的群體，是社會大家庭中的重要成員，他們的平等與發(fā)展、參與和共享事關社會治理與社會發(fā)展大局。如習近平總書記所指出的那樣，“中國夢是民族夢、國家夢，是每一個中國人的夢，也是每一個殘疾朋友的夢”①習近平:《在會見第五次全國自強模范暨助殘先進集體和個人表彰大會上的講話》，新華社2014年5 月16 日。，關心、關注、關懷、關愛殘疾人，從制度設計、政策制定、社會服務以及理論研究等多方面入手來完善殘疾人基本權(quán)益、保障其基本生活、提升其福利水平，促使殘疾人真正做到“平等、參與、共享”，是全社會義不容辭的歷史責任。這與社會的公平正義、協(xié)調(diào)發(fā)展具有內(nèi)在的必然聯(lián)系。殘疾人事業(yè)發(fā)展是社會治理過程中的題中應有之義。

社會治理的民生取向決定了推動殘疾人事業(yè)快速發(fā)展的重要意義。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革、促進共同富裕。民生問題，就是全體民眾的日常生活、學習、就業(yè)、保障等基本福祉，但又是極為重要、事關社會公平與社會發(fā)展全局的大問題，無疑是社會治理的目標之一。誠如十八屆三中全會決定所指出的那樣，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。作為具有特殊困難的弱勢群體，作為社會大家庭中的成員，殘疾人具有與健全人完全相同的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，他們理所當然地包括在民生建設之中。長期以來，特別是中共中央、國務院2008年7 號文件下發(fā)以后，我國的殘疾人事業(yè)發(fā)展得到了長足發(fā)展。從民生取向視角看，殘疾人事業(yè)發(fā)展無疑是社會治理的中的重要內(nèi)容和目標指向，二者具有內(nèi)在的邏輯關聯(lián)。從社會治理視角看，各級黨委和政府“從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，從全面建設小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，充分認識發(fā)展殘疾人事業(yè)的重要意義”②《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，中發(fā)〔2008〕7 號。，是殘疾人事業(yè)發(fā)展的制度保證和政策依據(jù)。

社會治理的服務性特征突出了殘疾人事業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容。2008年中國殘聯(lián)會同教育部、民政部、人力資源與社會保障部、衛(wèi)生部等十六部門，提出了《關于加強推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，在全國相繼推行殘疾人“兩個體系建設”。為殘疾人提供服務，是殘疾人事業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容，無論是制度化的社會保障，還是社會化的支持幫助，都要通過不同形式的服務來達致。社會治理把“解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人們需求”作為推進社會事業(yè)的改革與創(chuàng)新;通過社會領域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。社會治理關注的更多的是“社會”，社會治理強調(diào)治理主體的多元、社會關系的平等、治理方式的靈活及手段的綜合，在以社會建設為基礎、以基本公共服務均等化為保障、以社會治理體制創(chuàng)新為路徑的基礎上，多元化參與公共服務與社會服務，形成合理的社會結(jié)構(gòu)。①王思斌:《社會工作在創(chuàng)新社會治理體系中的地位和作用——一種基礎—服務型社會治理》，《社會工作》2014年第1期。具體到殘疾人服務，只有在社會治理的大背景下，堅持“政府主導、社會參與，國家扶持、市場推動，統(tǒng)籌兼顧、分類指導，立足基層、面向群眾”②《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，中發(fā)〔2008〕7 號。的原則，調(diào)動和應用全社會的力量來多元推進和參與殘疾人服務，才能確保殘疾人服務體系的有效建設，提升服務水平。

社會治理的公平性特征在制度上保證了殘疾人的“平等、參與、共享”。我國改革的總目標是推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，其出發(fā)點和落腳點是促進社會公平正義、增進人民福祉。社會治理的起點、過程和目標，追求的都是公平正義。社會是否公平與公正，不僅是衡量改革的成敗與否，更是檢驗社會治理能力之強弱的標準。社會的公平公正與否，在很大程度上是通過比較而得出的評價性結(jié)論。一般意義上，通過比較，處于較弱勢地位的群體和個人，相對于處于較高地位的群體和個人，更容易得出不公平與不公正的結(jié)論。為此，作為國家治理體系，社會治理對公平性的追求，就在制度上保證了包括殘疾人群體在內(nèi)的弱勢群體的發(fā)展空間，唯有如此，殘疾人的平等、參與、共享才能得到制度性保證。

社會治理增進民眾福祉目標追求，為促進與提升殘疾人生活質(zhì)量提供制度運作保障。讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，是改革開放和中國夢的具體體現(xiàn)。以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力為社會提供多樣化的服務，更好滿足人們需求，則是社會治理過程中的重要目標追求。囿于身心等方面的障礙，殘疾人在各方面要比健全人面臨更多更大的不便和困難，他們最期盼政府和社會能給予他們有效的服務。社會治理增進民眾福祉的目標追求，對于殘疾人群體的生活環(huán)境和生活質(zhì)量的快速改善和提高，無疑在制度運作層面提供了保證。

三、中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展內(nèi)涵

繼《意見》提出關心殘疾人“是社會文明進步的重要標志，殘疾人事業(yè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分”之后，“中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展”的概念逐漸為相關部門及社會各界所接受，以“改革創(chuàng)新精神推進中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展”③魯勇:《以改革創(chuàng)新精神推進中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展》，《人民日報》2014年2 月10 日。的宏大工程也在全國深入開展，推動中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展被提上了各級政府的議事日程。殘疾人事業(yè)發(fā)展是任何國家和地區(qū)都必須重視與推動的工作，我們?yōu)槭裁匆哑涮岬健笆聵I(yè)”的高度，并且強調(diào)“中國特色”?對之做系統(tǒng)分析，不僅有利于在理論上揭示中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的內(nèi)涵，更有助于在實踐中推進殘疾人事業(yè)的快速健康發(fā)展。

1.何謂殘疾人發(fā)展事業(yè)?

“事業(yè)”是從國家戰(zhàn)略發(fā)展角度來認識和推進殘疾人工作。殘疾人工作絕非操作層面上簡單對單個殘疾人的服務工作，而是把殘疾人看成是社會有機整體中不可分割的組成部分，從國家發(fā)展戰(zhàn)略、從社會治理的視角加以推進的重要工作。關心殘疾人、服務殘疾人，讓殘疾人融入社會，是國家和社會義不容辭的責任，要自覺把殘疾人發(fā)展有效融入國家發(fā)展大局之中，在理念和制度設計上確立推進殘疾人發(fā)展工作是國家的歷史責任。唯有將其提升到國家宏觀戰(zhàn)略發(fā)展高度加以認識，才能把殘疾人發(fā)展作為“事業(yè)”加以推進，才能保證殘疾人工作的良性發(fā)展，才能做到各種具體事務的落實，才能調(diào)動殘疾人融入社會、參與社會的積極性。

“事業(yè)”意味著有制度安排和政策設計，有目標設定，有工作步驟，有實施與評估等系統(tǒng)性、制度性保障。在社會治理的大背景下，必須不斷完善中國特色殘疾人事業(yè)的法律規(guī)章、管理體制、工作機制和制度框架，圍繞實現(xiàn)殘疾人與全國人民同步小康奮斗目標，加強殘疾人事業(yè)發(fā)展的頂層設計。如中國殘聯(lián)提出:結(jié)合國家推進新型城鎮(zhèn)化，細化落實殘疾人基本民生保障安全網(wǎng)的總體框架、具體內(nèi)容、推動措施。綜合運用法律、法規(guī)、政策等手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障殘疾人基本民生的政府托底、社會保險、慈善捐助等資源，合理整合政府引導、殘聯(lián)推動、社會參與、市場運作等機制，重點推進殘疾人基本民生保障等工作①魯勇:《以改革創(chuàng)新精神推進中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展》，《人民日報》2014年2 月10 日。，就是把殘疾人發(fā)展工作作為“事業(yè)”來認識和推動的具體體現(xiàn)。

“事業(yè)”指殘疾人工作是社會各界的歷史責任。讓廣大殘疾人安居樂業(yè)、衣食無憂，過上幸福美好的生活，是我們黨全心全意為人民服務宗旨的重要體現(xiàn)，是我國社會主義制度的必然要求，為殘疾人的生活、工作營造一個寬松和諧的環(huán)境，使殘疾人能平等地參與社會，共享改革開放成果是政府的責任，也是社會各界義不容辭的歷史責任。要動員全社會力量參與殘疾人事業(yè)，營造全社會理解、尊重、關心、幫助殘疾人的濃厚氛圍。誠如《意見》所指出的，圍繞建設社會主義核心價值體系，在全社會大力弘揚人道主義思想和中華民族傳統(tǒng)美德，倡導“平等、參與、共享”的現(xiàn)代文明社會殘疾人觀，消除對殘疾人的歧視與偏見，形成人人理解、尊重、關心、幫助殘疾人的良好社會風尚。惟有在全社會形成關心、關懷、關愛殘疾人的氛圍，殘疾人“事業(yè)”才有良好的社會基礎。

2.如何理解中國特色?

殘疾人事業(yè)是“中國特色社會主義道路”的有機組成部分。“中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展”道路是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的基本前提。做好殘疾人工作，對于全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重大意義。充分保障殘疾人權(quán)利、全面增進殘疾人福祉、提高殘疾人發(fā)展能力、促進殘疾人平等參與，是社會主義制度的本質(zhì)要求，也是社會公平正義和文明進步的重要標志。解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、增強社會活力、保障公平正義與共同富裕的制度，是中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求。而解放和發(fā)展蘊含在廣大殘疾人及其親屬中的社會生產(chǎn)力，解放和增強廣大殘疾人及殘疾人組織的社會活力，保障包括殘疾人在內(nèi)的全社會的公平正義和共同富裕，則是中國特色社會主義的題中應有之義，是中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的必然要求。殘疾人是社會大家庭的平等成員，是人類文明發(fā)展的一支重要力量，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一支重要力量②習近平:《在會見第五次全國自強模范暨助殘先進集體和個人表彰大會上的講話》，新華社2014年5 月16 日。，中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展理所當然地是中國特色社會主義建設中的重要內(nèi)容。

殘疾人事業(yè)發(fā)展的“中國特色”決定了政府在推動殘疾人事業(yè)發(fā)展中的主體責任及重要作用。由于社會制度、歷史傳統(tǒng)、文化理念等多方面的原因，國(境)外的殘疾人工作大多是自下而上，由社會層面自覺加以推動，政府不一定需要制定專門政策來推進殘疾人事業(yè)發(fā)展。猶如專業(yè)社會工作的產(chǎn)生與發(fā)展，首先由歐美民間愛心人士及宗教人士的社會救助活動發(fā)起，逐漸形成專門化的助人工作，并為社會所認可、為社會所必須一樣，歐美等發(fā)達國家及我國港臺發(fā)達地區(qū)的殘疾人工作，絕大多數(shù)也是由民間慈善組織及宗教機構(gòu)、民間愛心人士所自發(fā)與自覺推動，政府只是起到了立法、監(jiān)督、購買服務的作用。由于歷史、文化及社會等多方面的歷史原因，特別是我國長期以來政府無所不能、無所不管的“大政府”、“強政府”管理方式及社會的適應慣性，使得殘疾人事業(yè)發(fā)展依然需要政府承擔主體責任來加以推動?！兑庖姟分兄赋觯骷夵h委和政府要高度重視殘疾人事業(yè)，把殘疾人工作列入重要議事日程，進一步完善黨委領導、政府負責的殘疾人工作領導體制。除制定相關法律和政策之外，我國政府對殘疾人事業(yè)發(fā)展的推動，主要表現(xiàn)在把殘疾人事業(yè)納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃和年度計劃;殘疾人事業(yè)經(jīng)費列入各級財經(jīng)預算，并隨著國民經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長逐步增加，建立穩(wěn)定的殘疾人事業(yè)經(jīng)費保障機制。唯有如此，才能在制度上和經(jīng)費上確保殘疾人事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

殘疾人事業(yè)發(fā)展的“中國特色”反應出加快農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要性與迫切性。雖然改革開放后我國農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展得到了翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的面貌改變越來越明顯，但是，我國的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)依然存在。相比較城市，總體上農(nóng)村社會落后、經(jīng)濟欠發(fā)達，農(nóng)村殘疾人的生存與發(fā)展都存在著不同層度的困難與問題。據(jù)全國第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國8500 萬左右的殘疾人中，農(nóng)村殘疾人就占有6225 萬，占全國殘疾人的75.04%。其中，貧困殘疾人又占農(nóng)村殘疾人的很大比例。農(nóng)村殘疾人的基本生活、醫(yī)療康復及社會保障等，都要明顯低于社會其他群體。農(nóng)村殘疾人分布廣、數(shù)量多，絕大多數(shù)處于貧困及無助狀況;他們社會交往范圍狹窄，生存與發(fā)展機會缺失;農(nóng)村殘疾人基本保障與相應服務、基本醫(yī)療與康復、就業(yè)與自立等，都處于較為嚴重的狀況。很明顯，加強與加快農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展，是中國具體國情的必然要求，是殘疾人事業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容與重點所在，具有明顯的中國特色。

殘疾人事業(yè)發(fā)展的“中國特色”突出了推進殘疾人共同奔小康的積極意義。黨的十八大報告指出，到2020年全面建成小康社會。強調(diào)殘疾人共同奔小康是因為殘疾人的生存與發(fā)展狀況與一般健全人的狀況完全不一樣。殘疾人的基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、康復、教育、就業(yè)、社會參與等方面還存在許多困難，總體生活狀況與社會平均水平存在極大差距，而農(nóng)村殘疾人由于分布廣、數(shù)量多、絕大多數(shù)更處于貧困狀態(tài)。2014年年底，國務院常務會議審議通過了《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》，這是在中央加快保障改善民生這樣一個大形勢下，對殘疾人事業(yè)作出的新的具體政策安排。該意見聚焦殘疾人基本民生，特別是對重度殘疾人、城鄉(xiāng)貧困殘疾人和殘疾兒童明確了特惠保障制度。如何推進殘疾人小康，特別是如何使得全國8500 多萬殘疾人在基本生活、醫(yī)療、康復、教育、就業(yè)、社會保障、公共服務等各方面能和全國人民共同奔小康，是極為重要的研究課題與實際工作，無疑是中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容和目標追求。

綜上，我們可以把中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展定義為:在中國特色社會主義道路總體框架下，堅持黨委領導、政府負責、社會參與，根據(jù)中國國情及殘疾人的實際生活，秉持以人為本的基本理念，從社會治理的角度，把改善和推進殘疾人事業(yè)發(fā)展作為社會建設的重要組成部分;把殘疾人事業(yè)納入到國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明各項建設之中，促進殘疾人的平等、參與、共享;在制度設計、政策制定、服務實施等方面推進殘疾人由生存型到發(fā)展型，推動以保障殘疾人健康權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為主要內(nèi)容的制度創(chuàng)新，為殘疾人創(chuàng)造良好的生活與發(fā)展環(huán)境。

四、中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展路徑分析

理清了中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的內(nèi)涵，就明確了中國殘疾人事業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容與發(fā)展方向。道路明確，如何去推進與促進，保證與保障中國殘疾人事業(yè)發(fā)展?

中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的制度保證——加快殘疾人事業(yè)的立法與執(zhí)法。在依法治國的大背景下，推進我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的立法與嚴格執(zhí)法，在制度上保證中國特色殘疾人事業(yè)的健康良性發(fā)展，是最為重要與緊迫的工作。為殘疾人立法殊非易事，我們可以從聯(lián)合國簽署《殘疾人權(quán)利國際公約》的過程看出立法的重要性與艱巨性。2006年9 月，聯(lián)合國按法律程序提交開幕聯(lián)大審批《殘疾人權(quán)利國際公約》草案，然后交給各國簽署和批準，批準國家達到規(guī)定的數(shù)量后，公約將生效。當時，據(jù)聯(lián)合國問題專家估計，公約將于2008年或者2009年正式生效。從公約的正式誕生到生效之間的時間較長的主要原因是，各國政府要將公約各項條款的要求納入本國的法律體系之中，因此各國政府特別是尚未在殘疾人保護方面立法的國家需要一定的準備時間。而據(jù)聯(lián)合國資料，當時世界上僅有45 個國家有關于殘疾人的法律。可以看到，加快與加強對殘疾人立法，是一個國際性的緊迫問題，也是一個不能一蹴而就的問題。為此，《殘疾人權(quán)利國際公約》第四條第一款指出，“締約國需要承諾采取一切適當?shù)牧⒎ā⑿姓推渌胧嵤┕s確認的權(quán)利;采取一切適當措施，包括立法，以修訂或廢止構(gòu)成歧視殘疾人的現(xiàn)行法律、法規(guī)、習慣和做法”，以使“殘疾人享有在法律面前的人格在任何地方均獲得承認的權(quán)利”，“確認殘疾人在生活的各方面在與其他人平等的基礎上享有法律權(quán)利能力”①參見聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利國際公約》，http://www.un.org/chinese/disabilities/convention/convention.htm。。我國在1990年12 月28 日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過，2008年4 月24 日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修訂了《殘疾人保障法》，明確了殘疾人的公民權(quán)利和人格尊嚴受法律保護，國家在法律層面維護殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人平等地充分參與社會生活，共享社會物質(zhì)文化成果;并在殘疾人康復、教育、勞動就業(yè)、文化、社會保障、無障礙環(huán)境等方面做出了明確的法律規(guī)定。除了《殘疾人保障法》之外，涉及到殘疾人具體的一些事務，尚有多種條例條令及文件，但是其權(quán)威性不足，層級偏低，缺乏可操作性與強制性。在推進中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的進程中，我們一方面需要繼續(xù)加強和完善關于殘疾人發(fā)展方面的法律法規(guī)，做到有法可依;另一方面，需要把殘疾人事業(yè)發(fā)展及其相應立法，放在依法治國的大背景下加以落實，做到有法必依。不僅使相關法律成為殘疾人維護自身權(quán)利與權(quán)益的有力武器，更要使法律成為政府及社會在社會治理過程中推動殘疾人事業(yè)發(fā)展的制度保障。

中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的政策設計——整合、調(diào)整及加強殘疾人發(fā)展政策。所謂政策，是國家政權(quán)機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現(xiàn)自己的利益與意志，就某事物、某目標的實施與實現(xiàn)，以權(quán)威形式，標準化地、強制性地對某事項或目標的具體規(guī)定或行動原則、具體措施。對于殘疾人事業(yè)發(fā)展中的諸多內(nèi)容與項目，相應有不同層次的社會政策加以規(guī)范和指導，可以從兩個層面加以理解與推進:首先，宏觀層面的政策設計。把殘疾人事業(yè)納入經(jīng)濟社會的大局中加以通盤推進。把殘疾人事業(yè)發(fā)展納入到各地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，納入到本系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃，加以統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌安排、同步實施，是殘疾人發(fā)展中最為明顯的“中國特色”。它體現(xiàn)出政府推動、政策推進、財政支持、管理服務等多方面的制度性保障。毋庸置疑，非此舉而不能確保中國特色殘疾人事業(yè)的良性健康發(fā)展。如何做到把殘疾人事業(yè)發(fā)展納入社會經(jīng)發(fā)展大局?除相關法律保障外，最為主要的就是把殘疾人事業(yè)發(fā)展作為對各級黨委和政府、對各單位系統(tǒng)的考核內(nèi)容，把殘疾人事業(yè)發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展的考核評估融為一體，納入地方政府、單位機構(gòu)的工作計劃與發(fā)展規(guī)劃中。建立與健全系統(tǒng)的考評機制，把殘疾人事業(yè)發(fā)展狀況與地方綜合發(fā)展、社會滿意度等各方面對政府的綜合評價結(jié)合起來。惟有如此，才能在制度層面根治殘疾人事業(yè)發(fā)展停留在口頭上、會議上和文件上的頑疾，從根本上推進中國特色殘疾人事業(yè)的健康有序發(fā)展。其次，微觀層面或具體層面的政策設計。殘疾人事業(yè)發(fā)展有許多具體的內(nèi)容與項目，包括有助于殘疾人發(fā)展的社會氛圍，無障礙設施建設，殘疾人社會保障，殘疾人社會服務，殘疾人康復、教育、就業(yè)、拖養(yǎng)等基本公共服務、農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展等，在每個具體內(nèi)容上，都應有相應的具體政策加以規(guī)范和引導。目前盡管有諸多各級各類相關政策出臺，但還存在著政出多門，有些政策之間相互矛盾與抵觸，殘疾人特惠型福利政策體現(xiàn)不夠，農(nóng)村殘疾人發(fā)展的政策針對性不強等問題，亟需加強殘疾人事業(yè)發(fā)展具體政策的整合、調(diào)整及加強工作。通過完善政策設計來推進殘疾人事業(yè)發(fā)展，不僅是殘疾人事業(yè)發(fā)展的“中國特色”，更主要的是中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的有效途徑與有力保障。

中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的社會參與及社會氛圍——殘疾人事業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境與內(nèi)在動力。堅持中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展，在法律制度及政府推動、政策引導下，還需要積極的社會參與及良好的社會氛圍。堅持政府主導與社會參與相結(jié)合，是我國殘疾人事業(yè)發(fā)展的基本原則與總體要求之一。社會參與和良好的社會氛圍在境外發(fā)達國家和地區(qū)是十分自然的事情，為什么把強調(diào)社會參與、社會氛圍作為促進中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的路徑之一呢?這完全是由于眾所周知的原因——我國殘疾人工作中，社會參與及社會氛圍尚存在不少問題與缺陷。只有提升殘疾人工作中的社會參與度，強化殘疾人工作的社會氛圍，才能為中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定良好的土壤基礎。首先，殘疾人的社會參與，主要表現(xiàn)為殘疾人的社會融入。殘疾人群體要認識到自己是社會的一份子，是社會大家庭中的成員，需要投身到社會交往與社會活動中來。由于各方面原因，許多殘疾人事實上被隔離于社會之外，對社會參與有某些能力上的欠缺和情緒上的抵觸。這就需要通過全社會的努力，采取各種形式的措施，讓他們自愿、樂意融入社會。其次，社會成員的社會參與，形成良好的助殘社會氛圍。通過多種形式，在全社會形成關心、關注、關愛、關懷殘疾人的良好社會風氣，形成人人平等、人人參與、人人共享的殘疾人事業(yè)價值取向，使其在“平等、參與、共享”的理念下實現(xiàn)有尊嚴的生存和發(fā)展，這不僅是中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的應有之義，也是從最本質(zhì)意義上踐行社會主義社會以人為本發(fā)展理念的價值訴求與應然選擇①梁德友、周沛:《中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展額三個向度》，《河南社會科學》2015年第1期。，更是中國特色殘疾人事業(yè)得以順利推進的外部環(huán)境與內(nèi)在動力。

中國殘疾人事業(yè)發(fā)展的合力推進——調(diào)動社會力量，推動多元化主體整合。鑒于我國社會事業(yè)發(fā)展中“社會”力量不足現(xiàn)狀，特別需要發(fā)揮社會力量來推動殘疾人事業(yè)發(fā)展，這是事關中國特色殘疾人事業(yè)能否持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的重要途徑，其行之有效的方式就是殘疾人社會服務。無論是殘疾人社會保障體系建設還是殘疾人公共服務體系建設，抑或是殘疾人共同奔小康等項目的實施，在具備了法律制度、政策設計、社會參與的基本前提下，還需要殘疾人社會服務來加以最終落實。2014年11 月，中國殘疾人聯(lián)合會、民政部聯(lián)合做出了《關于促進助殘社會組織發(fā)展的指導意見》，提出將適合由社會組織開展的殘疾人服務工作通過購買服務項目、服務崗位等形式交由助殘社會組織承擔，推動政府購買服務規(guī)范化、制度化、法制化。我們必須要乘政府購買服務之東風，推進殘疾人服務的社會化，圍繞均等化、標準化、職業(yè)化、專業(yè)化而開展。在繼續(xù)發(fā)揮殘疾人聯(lián)合會組織與協(xié)調(diào)功能的基礎上，調(diào)動社會各界的積極性，發(fā)揮其在殘疾人事業(yè)發(fā)展中的綜合作用。整合多元主體的功能，形成合力以保證殘疾人事業(yè)發(fā)展具有源源不斷的推動力。

從發(fā)展戰(zhàn)略看，在社會治理的大背景下，抓住民生建設的重心，發(fā)揮各方面的力量，從積極福利視角審視殘疾人社會福利政策，為殘疾人發(fā)展政策效能最大化奠定良好的理論與實踐基礎，②周沛:《積極福利視角下殘疾人福利政策研究》，《東岳論叢》2014年第5期。這才是中國特色殘疾人事業(yè)發(fā)展的必由之路。