崔步凡 蔡青松

摘要：近年來，湖北省宜城市結合土地整理項目的實施，多方籌措資金，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一標準和農民自愿的原則開展遷村騰地工作，走出了一條以遷村騰地為手段，以增加耕地面積、改善農民生產(chǎn)生活條件、提高土地集約利用水平和農業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標的新農村建設新路子。

關鍵詞：土地綜合整理 ?籌措資金 ?耕地面積

1 “遷村騰地”的概念及運作模式

1.1 “遷村騰地”的概念 “遷村”即把居住在大山深處、環(huán)境惡劣、不適宜人居住、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、基礎條件較差的農村群眾遷移到交通便利、生活條件相對較好的地區(qū)進行集中安置，同時合理配置公共資源?！膀v地”即通過遷村集中安置農戶，騰出大量的零散宅基地，將騰出的耕地復墾用于發(fā)展經(jīng)濟林果，增加耕地面積、提高土地利用率、增加群眾收入。實現(xiàn)千人資源共享、建設新農村的目標。

1.2 遷村騰地”的運作模式 ①堅持政府主導，建立共同推進的機制。堅持用工業(yè)理念謀劃農業(yè)、用城市理念建設農村、用現(xiàn)代理念教育農民，穩(wěn)步推進新農村建設。②注重統(tǒng)籌規(guī)劃，有效控制建設規(guī)模。堅持因地制宜，規(guī)劃先行，與城鄉(xiāng)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設、新農村建設等規(guī)劃有機結合，科學合理地布局生產(chǎn)生活，分期實施原則。③堅持耕地紅線。進一步加強對耕地的質量監(jiān)管，將新增耕地作為基本農田實行永久保護。④堅持量力而行，協(xié)調發(fā)展的原則。在民居房建設模式中積極探索出了一條“政策引導、政府扶持、村組實施、群眾參與”的新農村建設之路。

2 影響新政策實施的多維困境展示

國土資源部曾啟動以縣（市）為單位的116個國家基本農田保護示范區(qū)建設，力求通過實施示范區(qū)建設土地整治項目，促進形成了一批規(guī)?；?、生態(tài)化的基本農田產(chǎn)業(yè)區(qū)，進而推動新農村建設。通過在湖北宜城進行的實地調查，我們發(fā)現(xiàn)“遷村騰地”在實施過程中存在以下問題：

2.1 政策本身的問題 “遷村騰地”政策本身是一項正在試點的新政，中國在建國以來經(jīng)歷了多次土地制度改革以及土地政策的變遷，然而近年來的土地政策給農民帶來許多的消極影響。雖然宜城市政府在政策實施之初出動全部力量進行了多方動員，但是農民們心中根深蒂固的抵觸感并不容易消除，這給遷村騰地的順利實施造成了不小的阻力。公共政策的制定及實施不是單獨的，即需要相應的配套措施和政策支持，遷村騰地政策尚處于雛形期，因此在具體實施過程中，各地政府都會不同程度地陷入配套政策的制定問題。

2.2 社會主義市場機制運轉本身的缺陷給遷村騰地政策帶來的困境 “遷村騰地”政策是政府為了解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制暴露的問題以及進一步解放農村生產(chǎn)力，解決“三農”問題而制定的新政，在土地流轉制度的改革中引進市場機制，激活生產(chǎn)力。然而，我國現(xiàn)如今的社會主義市場機制并不健全，法制建設和政策建設均不完善，在引進社會資本之后，難以完全避免社會投資的盲目增加等，從而導致農村土地利用的浪費以及土地流轉的無序等問題。

2.3 農民思想觀念更新不到位 在政策實施之初，一部分農民仍然習慣于傳統(tǒng)的“家園連田園”式的生產(chǎn)和生活方式。覺得到集中居民點上居住，離責任田遠了，雞鴨不能散養(yǎng)了，柴草沒地方堆了，有些不方便。還有一部分農民“等、靠、要”的思想比較嚴重?；A設施等上面來建，搬遷靠上面來補貼，公益事業(yè)要上面來支持，工作難度比較大。

2.4 資金整合力度不到位 遷村騰地需要大量資金投入，但在實際操作中，受各部門的職能限制，沒有把有效的資金全部整合用于遷村騰地項目建設上來，資金來源渠道不寬，項目兼容不多，整合力度不夠。

2.5 與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結合不到位 遷村騰地提高了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，較好地改善了農業(yè)生產(chǎn)條件，但與當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展結合得還不是很緊密，仍然延續(xù)著原有“一家一戶、稻麥連作”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，在產(chǎn)業(yè)升級和農民組織化程度上沒有大的改變。

3 實證調研分析

3.1 實踐性采訪農村居民 顯而易見，“遷村騰地”建設模式取得的成果喜人。第一是增加了有效耕地面積，提高了耕地質量，建設了一批適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求的高標準基本農田。第二是改善了農村生產(chǎn)生活條件，提高了農村土地的節(jié)約集約利用水平。第三是促進了公共設施配套利用的最大化，真正意義上實現(xiàn)了資源共享。

3.2 理論性政府研究人員 遷村騰地才是新型城鎮(zhèn)化建設的出路和關鍵。民以食為天，保護中國13.7億口糧田、守住18億畝耕地紅線是一件天大的事。無論是“城鄉(xiāng)一體化”、還是“新型城鎮(zhèn)化”，都是擠占耕地，在集約開發(fā)、科學利用上做文章，只有“遷村騰地”才是復墾耕地、創(chuàng)造建設指標，打開了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間。

遷村騰地增加了農民收入，促進了新農村建設。一方面將騰出的土地通過招商引資，引導和促進農業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進一步提升生產(chǎn)力，公共服務設施的建設，有利于提高農民就業(yè)和增加收入。另一方面，通過公共基礎設施，又進一步推動了新農村建設和發(fā)展。

遷村騰地還擴展了城鄉(xiāng)建設發(fā)展空間，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，農村土地進入市場流通是其土地財產(chǎn)屬性的自然回歸。而小城鎮(zhèn)與農村經(jīng)濟有著極為密切的聯(lián)系，是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的重要力量;小城鎮(zhèn)與大中城市同樣關系密切，是大中城市發(fā)展的基礎。節(jié)約出來的部分集體建設用地可以直接用于當?shù)匕l(fā)展非農產(chǎn)業(yè)，壯大村級集體經(jīng)濟。同時，按照總量不增加的原則，將農村節(jié)約的建設用地指標用于小城鎮(zhèn)建設，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結構和布局，獲得的土地收益返還農村，有利于農村的發(fā)展和建設。

4 調研結論

政策實施模型構建：

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5 課題延伸與結題思考

“遷村騰地”對實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡這一戰(zhàn)略目標有重要的意義。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展以及我國資源合理利用理念的推進，規(guī)范化利用土地有其必要性。首先，沿海一些發(fā)達省份率先發(fā)現(xiàn)本地耕地后備資源稀缺，甚至開始謀求跨省易地占補平衡，此后數(shù)年，有關土地管理政令一個比一個緊急，一道較一道嚴厲，甚至祭出了耕地保護的“省長負責制”。這些無一不都反映了國家土地狀況堪憂。保護耕地，實現(xiàn)耕地動態(tài)平衡是土地管理法的出發(fā)點和落腳點。

實踐證明，開展土地整理工作，既增加了耕地，有利于農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，又改善了農村社會環(huán)境，推動了農村精神文明建設，是一項利國利民，深受群眾歡迎的事業(yè)。

然而，大眾當前對遷村騰地政策實施的效果仍存在其顧慮，比如是否會侵犯到農民的權益;或者由于缺乏適用范圍的規(guī)定，而導致容易衍生新問題;或者缺乏必要的監(jiān)督，導致權力的濫用誤用腐敗等等。

在發(fā)現(xiàn)問題之后，我們希望能夠尋找到良好的解決途徑，初步建立一個國家政策下達落實效果分析模式圖，希望對農村土地政策的有效實施有所幫助。我們希望通過我們的實證調研，去檢驗我們探索出困境改革本身的合理性，并結合調查走訪了解到農村土地利用的具體情況，對模型進行修改和完善。

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