任曉

溫州地方財(cái)政的減收壓力

任曉

地方財(cái)政收入下降幅度或在2015年上半年到來，溫州很快將經(jīng)歷近年來最嚴(yán)重的地方財(cái)政減收壓力。

由于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，截至2014年8月溫州實(shí)體經(jīng)濟(jì)（工貿(mào)企業(yè)）地方稅收貢獻(xiàn)同比水平才轉(zhuǎn)負(fù)為正。另外，本地債務(wù)危機(jī)影響余音繚繞，“兩鏈”“三險(xiǎn)”化解處置仍“在路上”。信用恢復(fù)看起來尚需時(shí)日，民間金融已不再是應(yīng)許之地，融資“難”與“貴”問題未見緩解。經(jīng)濟(jì)基本面難有樂觀預(yù)期，麻煩纏身的企業(yè)對本地財(cái)政增收幾無幫助，實(shí)體經(jīng)濟(jì)對地方財(cái)政貢獻(xiàn)乏力。

事實(shí)上，更為關(guān)鍵的威脅來自溫州本地房地產(chǎn)市場行情的臺(tái)階式下行趨勢。在過去的39個(gè)月里，溫州市區(qū)新房與二手房均價(jià)已連續(xù)兩位數(shù)下降，目前的成交價(jià)格水平已經(jīng)不及2009年的均價(jià)。

2014年的數(shù)據(jù)是，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降1.5個(gè)百分點(diǎn)，土地購置費(fèi)增長為-15.1%，前者占第三產(chǎn)業(yè)投資比重同比回落1.3個(gè)百分點(diǎn)，后者占房地產(chǎn)開發(fā)投資同比減少9.6個(gè)百分點(diǎn)。考慮到溫州7000多億貸款余額中約有1000億房地產(chǎn)貸款，有4400億房地產(chǎn)抵押貸款，涉及房地產(chǎn)的貸款比例高達(dá)70%。而隨著債務(wù)抵押處置進(jìn)入司法拍賣流程的房產(chǎn)數(shù)量正以年均兩位數(shù)的幅度在上升。

(一)

地方財(cái)政運(yùn)行的黑天鵝或早已潛伏在本地金融生態(tài)惡化與房地產(chǎn)下行的雙向逆強(qiáng)化之中。

房地產(chǎn)市場下行的背后是土地出讓金收入大幅下滑，而土地出讓金收入是溫州地方政府收入的主要來源。溫州市本級(jí)土地出讓金收入2014年占市本級(jí)地方財(cái)政總收入的38.6%。溫州房地產(chǎn)均價(jià)從2011年11月的高點(diǎn)向下已跌去50.3%。然而，已經(jīng)持下行了近39個(gè)月的樓價(jià)仍未止步下探態(tài)勢，至少目前仍然還看不到底部。交易數(shù)據(jù)顯示，2014年全年，最核心的市區(qū)經(jīng)營性土地以招拍掛方式共出讓69宗，面積2561畝，同比下降26.2%，成交金額88.08億元，同比下降58.0%，降幅前所未見。

隨著土地出讓金的下降，溫州地方財(cái)政收入將銳減。地方政府財(cái)務(wù)報(bào)表失衡引致的風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)化可能比預(yù)計(jì)的更糟糕。目前看來，這一風(fēng)險(xiǎn)尚未引起足夠的重視。由于其中979畝土地出讓集中在2014年第4個(gè)季度，按土地出讓金的實(shí)際支付通常3-6個(gè)月滯后期，對地方財(cái)政收入的負(fù)面影響將在2015上半年進(jìn)一步顯現(xiàn)。與此進(jìn)一步關(guān)聯(lián)影響是，超過溫州地方稅收收入16%的涉及房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)稅費(fèi)收入，而2014年的土地增值稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合計(jì)增收更是占到全年一般公共預(yù)算收入增收額的31.5%。如果房地產(chǎn)業(yè)無法有效解套，將鎖緊地方財(cái)政收入命門。

根據(jù)《溫州藍(lán)皮書（2015）》經(jīng)濟(jì)分析小組的研究報(bào)告，從市區(qū)土地市場看，之前普遍的地塊高溢價(jià)成交現(xiàn)象已然銷聲匿跡。2014年溫州市區(qū)出讓土地42宗（商服及商品住房用地），合計(jì)1376.44畝，同比減少56.4%。商品住宅用地總體成交價(jià)格同比下降4.3%，看起降幅不太大，而如果不是其中核心城區(qū)所在地鹿城區(qū)供地占比達(dá)50.1%，年度價(jià)格同比水平將會(huì)呈現(xiàn)兩位數(shù)跌落。對照那些年曾經(jīng)頻現(xiàn)的超高溢價(jià)率成交“地王”案子，這樣的反差，難免給人落花流水春去也的無奈。

從市區(qū)商品房市場看，2014年預(yù)售商品房188.71萬平方米，增長22.5%，而新建商品住房成交面積及金額為104.76萬平方米和204.37億元，分別減少10.6%和23.0%。同期二手住房成交的量和價(jià)分別下挫7.0%和20.6%。截至年末，溫州市區(qū)在售新建商品房共有251萬平方米，較前一年激增36.7%，商品房存量規(guī)模達(dá)到歷史高位。

從首套置業(yè)占住房貸款92.1%的信息看，投機(jī)資金早已離場，房產(chǎn)作為價(jià)值投資標(biāo)的也正在被拋棄。

實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長很可能還會(huì)進(jìn)一步放緩，以高房價(jià)為標(biāo)志的“過度”的城市化在降溫。在過去的五年里溫州的常住人口增加不過6萬人，房地產(chǎn)市場不可能僅靠表現(xiàn)溫吞的商品房消費(fèi)性需求來維持。根據(jù)已有的交易數(shù)據(jù)，按市場需求常態(tài)化回歸后的去化速度估計(jì)，當(dāng)前房產(chǎn)存量去化周期約在28-33個(gè)月之間。

不管早年間溫州房價(jià)如何的“不合理”，中央與地方抑制政策如何“太超過”，畢竟，形勢比人強(qiáng)，眼下在供給端實(shí)施“政策刺激”、“以價(jià)換量”已是地方政府與開發(fā)商共同的“不得已”。

(二)

另外一方面，地方政府的負(fù)債水平卻在快速攀升。僅從銀行類金融機(jī)構(gòu)間接融資渠道看，2014年溫州當(dāng)年凈增192億元，增幅達(dá)45.7%。其中，地方融資平臺(tái)占債務(wù)規(guī)模的25.5%。

根據(jù)國務(wù)院及財(cái)政部對地方政府債務(wù)管理與清理甄別要求，估計(jì)融資平臺(tái)公司甄別后將被剝離政府融資職能。而此前平臺(tái)類貸款將納入政府債務(wù)，轉(zhuǎn)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)還貸，或通過適當(dāng)途徑發(fā)債置換。

對于財(cái)務(wù)質(zhì)量本身較弱且運(yùn)營風(fēng)控能力不足的市級(jí)集團(tuán)化平臺(tái)公司來說，它們的財(cái)務(wù)報(bào)表難達(dá)發(fā)債門檻。其中幾家很快會(huì)陷入資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張過度，杠桿率過高、內(nèi)外的交叉擔(dān)保、應(yīng)收賬款虛帳積累、現(xiàn)金流惡化，甚至違規(guī)拆本付息的尷尬境地。而一旦融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況惡化，需要財(cái)政輸血維系，對當(dāng)下面臨持續(xù)減收壓力，捉襟見肘的地方財(cái)政來說無疑是雪上加霜。畢竟，土地財(cái)政也已然時(shí)過境遷，在土地出讓金收入直線下降的形勢下，融資平臺(tái)正成為加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的黑洞。

更糟糕的是那些九成以上資本金均由地方財(cái)政注資，且無現(xiàn)金流來源的絕大多數(shù)縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái)類公司。近80個(gè)主要依托政府劃撥土地和存量城建資產(chǎn)設(shè)立的區(qū)（縣）級(jí)平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)堪稱巨大。

通過土地注入擴(kuò)張的資產(chǎn)負(fù)債表，沒有對應(yīng)的收入回報(bào)，而籍此放大融資的小聰明只會(huì)帶來更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。這些缺乏造血機(jī)能的融資平臺(tái)面臨注入土地資產(chǎn)貶值、擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)收縮、部借貸減杠桿等因素帶來資產(chǎn)規(guī)模大幅縮水的沖擊。它們多數(shù)沒有穩(wěn)定主營業(yè)務(wù)支撐，卻融資過度。即便是那些少數(shù)具備收入能力的平臺(tái)公司，也不輕松，多數(shù)資產(chǎn)回報(bào)率太低，難以覆蓋利息支出。

這類融資平臺(tái)公司天生的脆弱性在于擁有的只是政策性融資功能而非真正的市場化融資能力，一旦出現(xiàn)項(xiàng)目周期拉長、運(yùn)營成本上升、融資利率變動(dòng)、信貸收緊，還是政策調(diào)整、退出不暢等不確定因素，通常無力應(yīng)對。結(jié)果是應(yīng)對不力，估計(jì)不足，致使項(xiàng)目進(jìn)度拖延、財(cái)務(wù)失控，乃至最終爛尾。

現(xiàn)在的麻煩很可能不僅僅只是這個(gè)已然不小的靜態(tài)債務(wù)規(guī)模。那些不再受信貸支持的融資平臺(tái)所推動(dòng)的大量中長期工程項(xiàng)目將帶來未知的動(dòng)態(tài)債務(wù)負(fù)擔(dān)，也許是幾倍，或十幾倍的后續(xù)償債無底洞，這才是對地方財(cái)政的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

土地市場中的地方政府缺少了融資平臺(tái)公司這只最后的接盤之手，通過土地左右手互倒融資的操作手法將無法實(shí)現(xiàn)。而一旦政府經(jīng)營土地，騰挪資金的“財(cái)技”失靈，房地產(chǎn)市場將被加速打回原形。潛在風(fēng)險(xiǎn)就在于這種“土地財(cái)政”死結(jié)的在未來某個(gè)時(shí)點(diǎn)的顯現(xiàn)化。如果說2011年溫州成立“十大”國資集團(tuán)作為融資平臺(tái)在一定程度上緩沖了當(dāng)時(shí)土地市場本該調(diào)整的時(shí)點(diǎn)。那么，當(dāng)該來的最終還是來了的時(shí)候，那個(gè)最終出手承接前期融資財(cái)務(wù)去杠桿壓力，和兜底所有累積債務(wù)的角色只能是地方財(cái)政。

然而，在地方政府立場上看，債務(wù)問題并不像是看起來那么嚴(yán)重，畢竟到期的債務(wù)可以通過“借新還舊”循環(huán)延后。為穩(wěn)定GDP增長水平，出于對沖房地產(chǎn)投資減速影響，加大融資規(guī)模和力度很有必要。而在地方政府進(jìn)一步加碼推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資沖動(dòng)之下，除了擴(kuò)張負(fù)債規(guī)模，實(shí)際上已別無他途。

客觀地說，如果沒有各級(jí)融資平臺(tái)的參與，過去的幾年里溫州房地產(chǎn)和土地市場或已調(diào)整到位?？墒牵娼?jīng)濟(jì)周期之大勢，推動(dòng)融資平臺(tái)啟動(dòng)“舊城改造”、“舊村（城中村）整治”、“農(nóng)房集聚”。扭曲投資行為雖然能夠緩解GDP減速的壓力，但天下沒有白來的好處，負(fù)面后果是，1-3年的建設(shè)周期過后，留下巨量過剩存量房產(chǎn)。2012-2014年市區(qū)改造項(xiàng)目的竣工面積達(dá)110萬方，這些已經(jīng)建成無法改變功能的住宅（絕大部分）不僅沖擊了本已景氣不足的商品房市場，而且，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)屬性模糊，實(shí)施主體不清，此類項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正隨著房地產(chǎn)市場的走弱而逐步披露，留下又將是一地雞毛的一堆財(cái)務(wù)爛賬，最終還是要地方財(cái)政來買單。

這一切都需要提前作好應(yīng)對準(zhǔn)備，留給地方政府的時(shí)間已經(jīng)不多了。

作者為溫州市委黨校溫州發(fā)展研究中心主任、教授