● 中國(guó)人民大學(xué)“中國(guó)城管研究”課題組

城管執(zhí)法部門對(duì)維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序起著不可替代的作用，但各地城管執(zhí)法實(shí)踐中也暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，對(duì)城管公共關(guān)系造成了一定程度上的負(fù)面影響。城管公共關(guān)系是指城管部門在做好本職工作和維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序的基礎(chǔ)上，通過(guò)與群眾的良性互動(dòng)，贏得群眾的認(rèn)可、理解和支持，營(yíng)造人民城市人民共同治理的格局。其調(diào)整對(duì)象是城管部門與群眾之間的關(guān)系。北京城管在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中，對(duì)創(chuàng)新公共關(guān)系，全方位營(yíng)造共同治理格局進(jìn)行了有益探索。

一、理順體制機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為

（一）規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法質(zhì)量

針對(duì)城管部門面臨的領(lǐng)導(dǎo)體制有待健全和執(zhí)法法律依據(jù)不充分兩大主要問(wèn)題，北京市積極理順城管管理體制機(jī)制，推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化，提高執(zhí)法質(zhì)量。目前，城管執(zhí)法部門一般在市（直轄市、計(jì)劃單列市、地級(jí)市、縣級(jí)市）和縣（區(qū)）這兩級(jí)設(shè)立，只有為數(shù)不多的省設(shè)立了城管的直接領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門，且還沒(méi)有一部關(guān)于城管執(zhí)法的專門法律。由于城管執(zhí)法的法律效力及其自身的法律地位都不明確，這使其在執(zhí)法過(guò)程中陷入兩難境地，行政相對(duì)人在拒絕懲罰時(shí)城管往往沒(méi)有充足的法律依據(jù)對(duì)其進(jìn)行制裁，城管執(zhí)法需要其他部門配合時(shí)?？嘤谌狈Ψ梢罁?jù)而造成推諉。由于法律沒(méi)有對(duì)城管執(zhí)法人員的權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)以及履職范圍等問(wèn)題做出明確規(guī)定，城管執(zhí)法的范圍在不斷擴(kuò)大，從市容環(huán)境到工商管理，從城市節(jié)水到公安交通都有涉及。同時(shí)，有效的監(jiān)督制約機(jī)制的缺位，也使得行政處罰自由裁量權(quán)易被城管執(zhí)法者濫用，在一定程度上助推了城管粗放式執(zhí)法。

為理順體制機(jī)制，北京市發(fā)布了《加強(qiáng)首都城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)管實(shí)施意見(jiàn)》，明確了北京城管綜合協(xié)調(diào)、綜合監(jiān)管以及綜合執(zhí)法的職能定位。該意見(jiàn)指出：在市城市管理綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，建立健全以屬地管理為主體、行業(yè)部門和權(quán)屬單位負(fù)主責(zé)、執(zhí)法部門積極履責(zé)、城管部門執(zhí)法監(jiān)管、綜合部門指導(dǎo)評(píng)價(jià)的工作運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)市有關(guān)部門、屬地政府落實(shí)城市管理和行政執(zhí)法責(zé)任，及時(shí)解決問(wèn)題，形成城市管理合力。市城管執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城管執(zhí)法局。市城管執(zhí)法局負(fù)責(zé)本市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、督促檢查，并根據(jù)職責(zé)權(quán)限行使相對(duì)集中處罰權(quán)；負(fù)責(zé)向市、區(qū)縣政府或相關(guān)職能部門及時(shí)反映問(wèn)題、通報(bào)情況；負(fù)責(zé)城管執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)跨區(qū)域、重大疑難或在全市有重大影響的違法案件查處工作。

北京城管還將城管執(zhí)法崗位分為行政許可和行政處罰兩類，并將行政處罰類崗位按職能細(xì)分為十三類。制定了“城管執(zhí)法人員責(zé)任手冊(cè)”，將崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施落實(shí)到人，形成以職定崗、以崗定責(zé)、崗責(zé)細(xì)化的工作格局。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)法程序，明確執(zhí)法質(zhì)量責(zé)任制，明確規(guī)范執(zhí)法內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，包括八個(gè)方面：執(zhí)法權(quán)限合法、執(zhí)法程序合法、違法事實(shí)清楚、適用法律標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法言行規(guī)范、文書填寫規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督有力和檔案管理規(guī)范。

（二）疏堵結(jié)合，增進(jìn)社會(huì)效益

北京城管協(xié)助屬地政府和相關(guān)部門，推出便民、利民措施，積極疏導(dǎo)化解可能導(dǎo)致執(zhí)法沖突的問(wèn)題，同時(shí)引導(dǎo)街面謀生人員遵章守序、合法經(jīng)營(yíng)，從源頭上減少違法行為的發(fā)生。維護(hù)良好的社會(huì)環(huán)境秩序和城管公共關(guān)系，必須立足城管部門的特征，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，由“管制”向“疏導(dǎo)”和“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)單地采用“禁”和“堵”的方法不能從根本上解決問(wèn)題，反而可能會(huì)激化矛盾，引起沖突。城管作為“服務(wù)型政府”建設(shè)的重要主體之一，執(zhí)法過(guò)程中要疏堵結(jié)合，以疏為主，通過(guò)綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化服務(wù)成效。

北京城管還嘗試引導(dǎo)社會(huì)游商攤販合法經(jīng)營(yíng)，以人性化方式維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序。比如豐臺(tái)局南苑鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部、外來(lái)人口眾多、無(wú)照經(jīng)營(yíng)占道經(jīng)營(yíng)相對(duì)較多等實(shí)際情況，在依法整治南苑路果園村、涼水河橋、久敬莊、新宮等地區(qū)無(wú)照亂擺攤違法情況的同時(shí)，運(yùn)用疏導(dǎo)結(jié)合的辦法，協(xié)調(diào)街道辦事處設(shè)置便民服務(wù)點(diǎn)，引導(dǎo)流動(dòng)商販入戶經(jīng)營(yíng)，既有效解決了亂擺攤影響市容和居民買菜難問(wèn)題，也有力保障了良好的社會(huì)秩序。

二、優(yōu)化職能定位，主動(dòng)作為，盡職盡責(zé)

（一）主動(dòng)作為，塑造形象

城管的形象問(wèn)題突出，自身管理問(wèn)題和社會(huì)負(fù)面影響的積累，導(dǎo)致城管公共關(guān)系建設(shè)的基礎(chǔ)較為薄弱。北京城管從三個(gè)層次著手，積極塑造形象，具體來(lái)看，第一層是外圍的“窗口”形象建設(shè)，第二層是中間的制度完善，第三層是內(nèi)部的職能優(yōu)化。

北京城管提出了“形象是生命”工作理念，強(qiáng)化每個(gè)城管隊(duì)員的形象責(zé)任，從最基本的一言一行、一舉一動(dòng)、一點(diǎn)一滴做起，同時(shí)強(qiáng)化城管的服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化“疏堵結(jié)合”，提供便民服務(wù)。北京市城管加大了城管法規(guī)、重大治理活動(dòng)的宣傳力度，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境和社會(huì)氛圍。提出了“服務(wù)是本質(zhì)、形象是生命、規(guī)范是基礎(chǔ)、執(zhí)行是關(guān)鍵”的工作理念，明確了“服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)建設(shè)、服務(wù)城市環(huán)境、服務(wù)市民群眾”的職能定位，確定了“不能因城市秩序問(wèn)題影響首都穩(wěn)定，不能因執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)群體性事件”的執(zhí)法原則，統(tǒng)一了管理思路，形成了發(fā)展共識(shí)。同時(shí)，積極穩(wěn)妥培育社會(huì)自治組織、行業(yè)自律組織和公益組織，成立城管志愿者協(xié)會(huì)，強(qiáng)化公民社會(huì)責(zé)任。進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督渠道，提高城管執(zhí)法公信力。

城管從形象和公共關(guān)系視角的制度設(shè)計(jì)，重點(diǎn)則在于對(duì)內(nèi)預(yù)防形象風(fēng)險(xiǎn)的隊(duì)伍管理制度和對(duì)外提升形象和群眾滿意度的制度規(guī)范。北京城管深化公安領(lǐng)導(dǎo)干部兼任城管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作體制，加強(qiáng)公安保障城管執(zhí)法的力度，加大市一級(jí)層面法制建設(shè)的力度，推進(jìn)法制建設(shè)步伐，強(qiáng)化市執(zhí)法部門聯(lián)席會(huì)的作用，做好城管執(zhí)法與司法的銜接。拓展法律顧問(wèn)單位服務(wù)城管執(zhí)法的范圍，為每一位隊(duì)員提供免費(fèi)咨詢服務(wù)，提高城管執(zhí)法整體效能；進(jìn)一步制定和實(shí)施全市環(huán)境秩序分類管控標(biāo)準(zhǔn)，研究出臺(tái)對(duì)環(huán)境秩序問(wèn)題高發(fā)時(shí)段、高發(fā)地區(qū)、高發(fā)類型城管執(zhí)法勤務(wù)模式指導(dǎo)意見(jiàn)，有針對(duì)性解決城市環(huán)境秩序問(wèn)題，按照“疏堵結(jié)合”的理念，探索服務(wù)改善民生的措施。

深層次上，通過(guò)轉(zhuǎn)變城管執(zhí)法職能，既能實(shí)現(xiàn)城管預(yù)期的工作目標(biāo)，又能改觀形象。順義區(qū)將城市管理重心下移至基層組織和行業(yè)部門，充分利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管委會(huì)等基層組織的現(xiàn)有資源，打造“屬地管理為主體、行業(yè)權(quán)屬為主責(zé)、綜合協(xié)調(diào)部門指導(dǎo)、執(zhí)法部門積極配合、城管部門綜合監(jiān)管”的“大城管、大監(jiān)察”管理模式，授權(quán)區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)履行城市管理監(jiān)察和綜合執(zhí)法職能，由以往單一執(zhí)法向執(zhí)法與監(jiān)察并重轉(zhuǎn)變。城管部門的管理對(duì)象重點(diǎn)不再只是違法人員，也包括涉嫌不作為的政府部門，城管部門負(fù)責(zé)執(zhí)法的人員，要監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府和供排水、供熱、電信等市政單位以及環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、交通等管理部門的城市管理效果，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，協(xié)調(diào)城管、公安、工商、交通等執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法解決?！按蟪枪?、大監(jiān)察”的制度創(chuàng)新使城管擁有了“監(jiān)督別人執(zhí)法”的權(quán)力，有力地解決了城管職能廣泛、執(zhí)法專業(yè)化不足、部門責(zé)任推諉等諸多問(wèn)題，激發(fā)了各管理主體的積極性和高效率，協(xié)調(diào)多個(gè)執(zhí)法部門聯(lián)合解決問(wèn)題，督促了城市管理各職能部門能有效開(kāi)展工作。

（二）盡職盡責(zé)，尋求認(rèn)同

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，城管必須圍繞相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)來(lái)理順體制機(jī)制，整合行政資源，更好地發(fā)揮城管維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序的主導(dǎo)、主力作用。北京城管一直在開(kāi)展執(zhí)法方式創(chuàng)新。比如石景山探索啟動(dòng)了城市綜合管理體系的改革。圍繞市容環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、設(shè)施環(huán)境和秩序環(huán)境這“四大環(huán)境”，制定了“區(qū)級(jí)指揮、部門共治、街道統(tǒng)籌”的三級(jí)響應(yīng)體系。向上，成立區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掛帥指揮；向下，對(duì)街道進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，公安、食藥監(jiān)、安監(jiān)、環(huán)保、工商、交通、消防等部門均調(diào)派專人到街道上崗，同時(shí)，成立區(qū)委城市綜合管理工作委員會(huì)，由黨組織統(tǒng)籌，協(xié)管干部。目前，石景山區(qū)的9個(gè)街道已經(jīng)成立了此類綜合執(zhí)法隊(duì)伍，包括公安、消防、交通、安監(jiān)、環(huán)保、城管、工商、食藥監(jiān)在內(nèi)的8個(gè)部門，每個(gè)部門都派2名工作人員常駐街道，統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核，每天在街道實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，把聯(lián)合執(zhí)法真正常態(tài)化。2015年3月開(kāi)始，北京市將已持續(xù)開(kāi)展一年的“大氣專項(xiàng)執(zhí)法周”升級(jí)為“聯(lián)合執(zhí)法周”，每月用一周時(shí)間開(kāi)展多部門聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

三、營(yíng)造群眾參與城市治理的格局

（一）志愿服務(wù)引領(lǐng)多方參與

北京城管通過(guò)志愿者服務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了“人民城市人民管”的多方參與城市管理服務(wù)體系。通過(guò)組建協(xié)會(huì)組織和指導(dǎo)城市管理志愿服務(wù)活動(dòng)，廣大志愿者踐行“奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步”的志愿服務(wù)精神，積極開(kāi)展三大類城市管理志愿活動(dòng)。第一類活動(dòng)是開(kāi)展城管執(zhí)法宣傳。志愿者參加城管常規(guī)宣傳活動(dòng)和專項(xiàng)執(zhí)法宣傳活動(dòng)，協(xié)助城管隊(duì)員宣傳城市管理法規(guī)。第二類活動(dòng)是便民服務(wù)。開(kāi)展城管“城市文明加油站”、城管“高考愛(ài)心服務(wù)站”志愿服務(wù)活動(dòng)。周末、節(jié)假日和重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在全市重點(diǎn)地區(qū)、旅游景區(qū)、繁華商業(yè)地區(qū)設(shè)立活動(dòng)點(diǎn)位，志愿者在協(xié)助城管隊(duì)員宣傳城市管理法規(guī)的同時(shí)，為市民提供指路問(wèn)訊等便民服務(wù)。第三類活動(dòng)是日常巡查勸導(dǎo)。由志愿者組建社區(qū)勸導(dǎo)隊(duì)，對(duì)本居民區(qū)內(nèi)乃至周邊地區(qū)進(jìn)行巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并勸阻各種違法行為。這些城市管理志愿活動(dòng)成為城管執(zhí)法工作的“緩沖帶”，為城市管理和執(zhí)法減少了阻力，增加了助力。

（二）物聯(lián)網(wǎng)“智慧城管”助力共同治理

北京城管大力推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)“智慧城管”建設(shè)，為群眾參與，共同治理城市提供平臺(tái)。目前，五位一體城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)包括：綜合應(yīng)用平臺(tái)、感知平臺(tái)、基礎(chǔ)支撐平臺(tái)、辦公應(yīng)用板塊和業(yè)務(wù)板塊。市城管執(zhí)法局借鑒國(guó)內(nèi)外智慧城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，整合了全市城管執(zhí)法車載取證、數(shù)字集群終端、試點(diǎn)施工工地噪音監(jiān)測(cè)、執(zhí)法城管通等感知資源，成功接入市公安局萬(wàn)余路視頻監(jiān)控信息，推出“市民城管通”、“國(guó)內(nèi)第一個(gè)政務(wù)維基系統(tǒng)”、“我要買菜”等一系列應(yīng)用，搭建了集感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”的城管物聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)，并初步架構(gòu)了基于云計(jì)算的云到端的物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)架構(gòu)，初步實(shí)現(xiàn)面向行動(dòng)的立體化、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、扁平化指揮。

城管物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)運(yùn)行取得了切實(shí)效果。尤其是“城管地圖”服務(wù)系統(tǒng)，打開(kāi)城管執(zhí)法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)向群眾公開(kāi)和與群眾互動(dòng)的窗口，以地圖為依托，既可以將面向街道、社區(qū)的執(zhí)法信息，從各種維度直觀地展示給群眾，加強(qiáng)群眾對(duì)城管執(zhí)法的認(rèn)知和體驗(yàn)，又可以讓居民在地圖上直接將本社區(qū)城管執(zhí)法方面的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行報(bào)告和反饋，實(shí)現(xiàn)城管監(jiān)督舉報(bào)社會(huì)化。加之城管熱線、城管官方網(wǎng)站、市民城管通客戶端、城管微博、城管志愿者協(xié)會(huì)微信等，溝通打造與群眾互動(dòng)溝通的科技平臺(tái)。這些都為群眾參與城市治理提供了便捷、即時(shí)、多樣化的平臺(tái)。

（課題組負(fù)責(zé)人：唐鈞、楊秀文；主要成員：肖瑩瑩、王中一、李慧杰）

注：本文系北京高等學(xué)校青年英才計(jì)劃項(xiàng)目Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project的研究成果。