蘇方元

（1.中南財經(jīng)政法大學法學院， 湖北 武漢 430073；2.廣西師范大學法學院， 廣西 桂林 541004）

對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的反思

蘇方元1，2

（1.中南財經(jīng)政法大學法學院， 湖北 武漢 430073；2.廣西師范大學法學院， 廣西 桂林 541004）

研究目的：分析中國農(nóng)村承包土地經(jīng)營糾紛仲裁制度存在的問題，提出完善中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度的修法思路。研究方法：邏輯分析和規(guī)范分析。研究結(jié)果：中國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度有著濃厚的行政化、訴訟化的色彩，單方啟動、強制管轄、一裁非終局等特點也有悖仲裁法的基本原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁的案件分流功能未能實現(xiàn)。研究結(jié)論：完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度首先應當明確該制度的法律屬性，在此基礎上實現(xiàn)去行政化和去訴訟化的改造，實現(xiàn)與民事訴訟的合理對接。

土地法學；土地承包經(jīng)營糾紛；仲裁制度；訴訟

2010年1月1日正式實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》）對仲裁機構(gòu)的設置、仲裁程序、仲裁裁決的效力等作出了明確的規(guī)定，基本確立了中國的農(nóng)地糾紛仲裁制度。為規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁與訴訟的銜接，最高人民法院于2014年1月9日頒布了《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《農(nóng)地糾紛適用法律解釋》）。該解釋第3條規(guī)定：“當事人在收到農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的裁決書之日起三十日內(nèi)，向人民法院提起訴訟，請求撤銷仲裁裁決的，人民法院應當告知當事人就原糾紛提起訴訟。”基于這一規(guī)定，本應為獨立的糾紛解決方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序（以下簡稱“農(nóng)地糾紛仲裁程序”）被司法解釋以顯性的形式明確地推入了“訴訟預演”的境地，喪失了其應有的案件分流功能。那么，農(nóng)地糾紛仲裁制度的出路到底在哪里？《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》又該如何修法？筆者試圖就這一問題進行探討研究，以期對農(nóng)地糾紛仲裁制度的完善有所裨益。

1 中國現(xiàn)行農(nóng)地糾紛仲裁制度的基本特點

1.1 仲裁程序啟動的單方性

《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第4條規(guī)定：“當事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！蓖瑫r在第20條規(guī)定：“申請農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁應當符合下列條件：（一）申請人與糾紛有直接的利害關系；（二）有明確的被申請人；（三）有具體的仲裁請求和事實、理由；（四）屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍?！睋?jù)此，農(nóng)地糾紛仲裁的受理和仲裁程序的啟動，并不要求糾紛雙方之間事先存在仲裁協(xié)議或是事后達成了仲裁協(xié)議。任一方當事人均可單方申請而啟動農(nóng)地糾紛仲裁程序，這一點與普通的商事仲裁的協(xié)議仲裁制度有著重大差別?？梢?，啟動農(nóng)村土地承包仲裁不以書面仲裁協(xié)議為前提，沒有仲裁協(xié)議也可申請仲裁這種方式是農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度所特有的[1]。

1.2 仲裁程序啟用的可選擇性

《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》所構(gòu)建的是“或裁或?qū)?，一裁兩審”的糾紛解決制度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁并非訴訟的前置程序，這一點與勞動爭議仲裁制度的仲裁前置顯著不同。根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第4條的規(guī)定，當農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生后，當事人有著多種糾紛解決方式的選擇，既可以選擇和解、調(diào)解，也可以選擇向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，還可以直接向人民法院起訴。也就是說，對于是啟動仲裁程序還是訴訟程序抑或是其他糾紛解決方式，當事人有著充分的程序選擇權(quán)。

1.3 仲裁管轄的強制性

雖然當事人對仲裁程序的啟用有著充分的程序選擇權(quán)，但是農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁管轄卻有著濃烈的法律強制的特征?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第21條規(guī)定：“當事人申請仲裁，應當向糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會遞交仲裁申請書?！备鶕?jù)此規(guī)定，當農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛發(fā)生之后，糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會就享有了地域管轄權(quán)。這實際上是在仿制訴訟制度，實行強制性的地域管轄，否定了當事人協(xié)議選定仲裁委員會的權(quán)利。同時，農(nóng)地糾紛仲裁制度在事務的管轄上也具有強制性?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第25條規(guī)定：“被申請人未答辯的，不影響仲裁程序的進行?！钡?5條第2款規(guī)定：“被申請人經(jīng)書面通知，無正當理由不到庭或者未經(jīng)仲裁庭許可中途退庭的，可以缺席裁決?！笨梢姡r(nóng)地糾紛仲裁程序一旦經(jīng)由一方當事人單方申請啟動之后，糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會就具有了事務的強制管轄權(quán)，縱使無仲裁協(xié)議、被申請人的答辯，亦無被申請人的到庭，仲裁委員會仍可依照仲裁程序按部就班地行進，并至最終可以缺席裁決。

1.4 仲裁裁決生效的附條件性

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁實行的是“或裁或?qū)?，一裁兩審”的制度，與普通的商事仲裁“或裁或?qū)?，一裁終局”制度不同。在普通的商事仲裁中，一旦仲裁裁決作出，當事人就同一糾紛再申請仲裁或向人民法院起訴的，仲裁委員會或法院不予受理。但是，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決書生效的條件，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第48條卻有著不同的規(guī)定：“當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力?！边@意味著農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁裁決書的生效是附有一定的條件的，即只有當事人自收到裁決書之日起30日內(nèi)未向人民法院起訴，裁決書才會發(fā)生法律效力；如果當事人不服裁決并在30日內(nèi)向人民法院起訴的，將啟動訴訟程序，而仲裁裁決則不發(fā)生法律效力。

2 農(nóng)地糾紛仲裁行政化的弊端

農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛情況復雜，且大多涉及人員眾多，具有明顯的群體性特征，若糾紛未能妥善解決，則極易致使矛盾激化，釀成群體事件或上訪事件。因此，充分發(fā)揮仲裁程序的優(yōu)勢，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，對建設社會主義和諧新農(nóng)村具有著重要的意義。然而，中國《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》將農(nóng)地糾紛仲裁程序定位為行政性仲裁的做法，值得進一步反思。

2.1 行政性的仲裁機構(gòu)損害了仲裁的中立性和公正性

《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第12條、第13條、第51條、第52條①《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第12 條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會，根據(jù)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的實際需要設立。農(nóng)村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區(qū)的市設立，也可以在設區(qū)的市或者其市轄區(qū)設立。農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當?shù)厝嗣裾笇略O立?！钡?3 條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會由當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P部門代表、有關人民團體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟等相關專業(yè)人員兼任組成，其中農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟等相關專業(yè)人員不得少于組成人員的二分之一。農(nóng)村土地承包仲裁委員會設主任一人、副主任一至二人和委員若干人。主任、副主任由全體組成人員選舉產(chǎn)生。”第51 條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則和農(nóng)村土地承包仲裁委員會示范章程，由國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門依照本法規(guī)定共同制定。”第 52 條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁不得向當事人收取費用，仲裁工作經(jīng)費納入財政預算予以保障?！焙汀掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第4條②《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則》第4 條規(guī)定：“仲裁委員會依法設立，其日常工作由當?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔?！钡囊?guī)定：農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當?shù)厝嗣裾笇略O立；仲裁委員會成員應包括當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P部門代表；農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁規(guī)則和農(nóng)村土地承包仲裁委員會示范章程，由國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門共同制定；仲裁工作經(jīng)費納入財政預算。由此可見，當?shù)厝嗣裾陀嘘P行政主管部門直接參與了農(nóng)地承包仲裁機構(gòu)的設置、組成人員選任，以及仲裁規(guī)則、仲裁機構(gòu)章程的制定，而且由當?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門（農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門）承擔仲裁委員會的日常工作。這種依托農(nóng)業(yè)行政主管部門設立的仲裁機構(gòu)，在某種層面上來說具有了一定的行政職能。仲裁機構(gòu)的這種“行政”特性對農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛的解決可能具有一定的便利性，但是，由于無法對仲裁機構(gòu)利用行政職權(quán)“恩威并施”地解決農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛排除“合理懷疑”，使得仲裁活動的中立性和公正性受到極大的質(zhì)疑。

2.2 行政性的仲裁程序違背了仲裁的本質(zhì)屬性

中國現(xiàn)行農(nóng)地糾紛仲裁程序本身也有著深深的行政印記。一方面，依據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)地糾紛雙方當事人之間是否有書面仲裁協(xié)議并非啟動仲裁程序的必要條件，只要一方當事人單方面向農(nóng)村土地承包仲裁委員會提出了仲裁申請，即可啟動農(nóng)地糾紛仲裁程序。另一方面，雙方當事人對仲裁機構(gòu)不享有選擇權(quán)，只能向糾紛涉及土地所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會提出仲裁申請，并接受適用該仲裁機構(gòu)的仲裁規(guī)則和仲裁程序，雙方當事人不得協(xié)議選擇仲裁適用的法律、仲裁規(guī)則和仲裁程序?！爸俨玫谋举|(zhì)在于它的民間性，是當事人出于自愿而將糾紛提交給他們信賴的第三人居中裁決。”[2]農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛在市場經(jīng)濟背景下根本就是一種民事法律關系，而民事法律關系的調(diào)整應當以“意思自治”為基本原則，但是民商事仲裁“當事人意思自治”原則在這里不僅沒有得到根本性地維系，反而遭受了更為嚴重地侵害，即是招致了強制性的仲裁管轄。缺失了本質(zhì)屬性的所謂“仲裁”，只能是一種空洞的、形式上的仲裁，并不能起到“停訟止爭”的功效。

3 農(nóng)地糾紛仲裁程序功能的弱化

3.1 農(nóng)地糾紛仲裁程序案件分流功能失靈

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第51條③《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第51條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 人民政府等調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。”和《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第3、4條④《農(nóng)土糾紛調(diào)解仲裁法》第3條規(guī)定：“發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的，當事人可以自行和解，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解?！钡?條規(guī)定：“當事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！钡囊?guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛可以通過和解、人民調(diào)解、農(nóng)地糾紛仲裁、民事訴訟4種途徑加以解決。雖然從目前的現(xiàn)實狀況來看，解決農(nóng)地糾紛的重要途徑依然是和解和人民調(diào)解，但是，伴隨農(nóng)村法律意識的強化及鄉(xiāng)土權(quán)威的喪失，傳統(tǒng)意義之協(xié)商和人民調(diào)解的糾紛解決方式正在遭遇前所未有的挑戰(zhàn)[3]。和解協(xié)議和人民調(diào)解協(xié)議并不具有強制執(zhí)行的終極性法律效力，協(xié)議的切實履行還需仰仗于道德層面的自我約束。然而，傳統(tǒng)的非訴糾紛解決方式賴以存在的基礎卻因社會變革和鄉(xiāng)土權(quán)威的退化而逐漸削弱，最終結(jié)果必然是更多的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛轉(zhuǎn)而求助于終局性的糾紛解決方式，即民事訴訟。隨著農(nóng)地糾紛案件流入訴訟程序的數(shù)量增加，人民法院超負荷工作的程度也會隨之增大，接踵而來的就是訴訟延遲和案件積壓問題。在現(xiàn)代法治社會，民事訴訟雖然是解決民事糾紛的最終和最權(quán)威的手段，但并不意味著所有的糾紛都必須去法院尋求解決[4]。而農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁程序，恰恰是一種介于人民調(diào)解與民事訴訟之間的糾紛解決機制，它體現(xiàn)著人民調(diào)解的靈活性，其仲裁裁決又能依程序取得司法意義上之強制性效力[5]。因此，農(nóng)地糾紛仲裁程序立法的功能定位應當是農(nóng)地糾紛訴訟案件的程序分流，通過農(nóng)地糾紛仲裁的途徑解決紛爭，以減少流入民事訴訟程序的案件數(shù)量。現(xiàn)行的農(nóng)地糾紛仲裁程序的訴訟案件分流功能并沒有完全發(fā)揮其功用。

根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第11條①《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第11條規(guī)定：“仲裁庭對農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛應當進行調(diào)解。調(diào)解達成協(xié)議的，仲裁庭應當制作調(diào)解書；調(diào)解不成的，應當及時作出裁決。”的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的仲裁程序應當是包含了兩道程序設計，即仲裁調(diào)解程序和仲裁裁決程序，而且仲裁調(diào)解程序是仲裁裁決程序的前置程序，只有在調(diào)解不成的情況下仲裁庭才能作出裁決。仲裁調(diào)解程序和仲裁裁決程序在實現(xiàn)中所起的案件分流功能也大相徑庭。《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第11條第3款規(guī)定：“調(diào)解書經(jīng)雙方當事人簽收后，即發(fā)生法律效力?！钡?9條規(guī)定：“當事人對發(fā)生法律效力的調(diào)解書、裁決書，應當依照規(guī)定的期限履行。一方當事人逾期不履行的，另一方當事人可以向被申請人住所地或者財產(chǎn)所在地的基層人民法院申請執(zhí)行。受理申請的人民法院應當依法執(zhí)行?！庇捎谥灰p方當事人簽收了仲裁調(diào)解書，調(diào)解書即獲得了終局性的程序效果，因此仲裁調(diào)解程序事實上實行的是“一調(diào)終局”的制度，可以起到一定程度的案件分流功能，但分流功能作用十分有限。與之相反的是，仲裁裁決并不具有終局性的法律效果，因為《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第48條規(guī)定“當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴?！倍c之對接的《農(nóng)地糾紛適用法律解釋》也在第3條規(guī)定：“當事人在收到農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的裁決書之日起三十日內(nèi)，向人民法院提起訴訟，請求撤銷仲裁裁決的，人民法院應當告知當事人就原糾紛提起訴訟?！憋@然，當事人不服調(diào)解卻能夠接受仲裁裁決的情形是難以想象的，畢竟仲裁裁決的作出是以仲裁調(diào)解為基礎的；如果當事人在調(diào)解不成的情狀下能夠接受仲裁裁決，那么就有理由相信前置的仲裁調(diào)解顯失公平。于是乎，不服仲裁裁決的農(nóng)村土地承包地糾紛重新回溯至原點，再以原糾紛形式流向民事訴訟。農(nóng)地糾紛案件一旦進入訴訟程序，則意味著農(nóng)地糾紛仲裁程序案件分流功能并未發(fā)揮作用。

3.2 農(nóng)地糾紛仲裁程序過程淪落為訴訟預演

中國現(xiàn)行的農(nóng)地糾紛仲裁制度的構(gòu)建并沒有秉承仲裁的本質(zhì)屬性，而是仿制了訴訟制度，“在案件的受理、仲裁審理的程序及仲裁證據(jù)制度等方面無一不是民事審判程序的翻版”[6]。仲裁裁決本身并不具有終局性的法律權(quán)威，其生效與否完全假手于當事人是否在法定期限內(nèi)將糾紛訴諸法院。一旦當事人不服仲裁裁決，并按規(guī)定以原糾紛向人民法院起訴，那么，原已審理完結(jié)的仲裁程序過程則實質(zhì)性地淪落為當事人之間的訴訟預演。至于農(nóng)地糾紛訴訟是否成為農(nóng)地糾紛仲裁的“復盤”，則取決于兩者對事實認定和法律適用的一致性。

如果農(nóng)地糾紛仲裁程序過程只是一個單純的訴訟預演，或許更多的詰問只是停留在其并未起到案件分流功能的層面上，可事實上在仲裁程序過程中往往也會“制造”一些“問題”遺留給法院來收拾“殘局”。例如，農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的“先行裁定”。根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第42條①《農(nóng)地糾紛仲裁法》第42條規(guī)定：“對權(quán)利義務關系明確的糾紛，經(jīng)當事人申請，仲裁庭可以先行裁定維持現(xiàn)狀、恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及停止取土、占地等行為。一方當事人不履行先行裁定的，另一方當事人可以向人民法院申請執(zhí)行，但應當提供相應的擔保?！?、《農(nóng)地糾紛適用法律解釋》第9條②《農(nóng)地糾紛適用法律解釋》第9條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出先行裁定后，一方當事人依法向被執(zhí)行人住所地或被執(zhí)行的財產(chǎn)所在地基層人民法院申請執(zhí)行的，人民法院應予受理和執(zhí)行。申請執(zhí)行先行裁定的，應當提供以下材料：（一）申請執(zhí)行書；（二）農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的先行裁定書；（三）申請執(zhí)行人的身份證明；（四）申請執(zhí)行人提供的擔保情況；（五）其他應當提供的文件或證件。”之規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會應當事人申請作出的先行裁定具有法律效力，在一方當事人不履行先行裁定的，另一方當事人可以向人民法院申請執(zhí)行，而人民法院應當受理和執(zhí)行。在當事人不服仲裁裁決并就原糾紛訴諸法院之后，就存在“先行裁定”具有法律效力而最終的仲裁裁決卻無法律效力的尷尬局面（仲裁裁決必然包含有先行裁定之內(nèi)容）。若其后的農(nóng)地糾紛訴訟僅僅是農(nóng)地糾紛仲裁的簡單“復盤”的話，這或許仍是“不傷大雅”之事；但是若法院經(jīng)審理后認為“先行裁定”實為錯誤，那勢必要在剛執(zhí)行完畢之際再執(zhí)行回轉(zhuǎn)。縱使有著申請執(zhí)行人的執(zhí)行擔保，但對法院的司法公正形象的損傷卻是不爭的事實。造成這一局面的根本原因就在于農(nóng)村土地承包仲裁委員會作出的先行裁定書具有法律效力，法院受理和執(zhí)行先行裁定書時無需就先行裁定之內(nèi)容做實質(zhì)性審查。當案件進入訴訟程序之后，法院不以農(nóng)地糾紛仲裁為基礎而必須對所有事實進行重新審理，已執(zhí)行完畢的農(nóng)村土地承包委員會的“先行裁定”之內(nèi)容并未能夠有幸成為例外。當然，如果仲裁員與審判員有著相同的法律素養(yǎng)，那么發(fā)生“先行裁定”偏差注定只是一個猜想。

4 農(nóng)地糾紛仲裁制度的修正思想

4.1 民事仲裁制度法律屬性的本位回歸

《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》的立法框架是以現(xiàn)行《中華人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的框架和制度設計為“母法”的[7]，是依據(jù)《仲裁法》第77條③《仲裁法》第77條規(guī)定：“勞動爭議和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部承包合同糾紛的仲裁，另行規(guī)定?！敝?guī)定所制定的下位法，但在具體的農(nóng)地糾紛仲裁制度的設計上卻偏離了民事仲裁的本位，存在如前文所述的行政化。農(nóng)村土地承包合同是發(fā)包方與承包方根據(jù)平等、自愿原則訂立的民事合同，圍繞農(nóng)村土地承包權(quán)發(fā)生的權(quán)屬爭議、侵害農(nóng)村土地承包權(quán)以及農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)爭議都是民事權(quán)益糾紛，對這類糾紛的仲裁在性質(zhì)上是一種特殊的民事仲裁，而不是行政仲裁[8]。雖然基于法律制度現(xiàn)實意義的追求和農(nóng)地糾紛仲裁制度本身的特殊性，農(nóng)地糾紛仲裁制度可以具有與其他民事仲裁制度不同的特征，但是不應當背離民事仲裁的基本原則。因此，對農(nóng)地糾紛仲裁制度的修正，首當其沖的應當是對該項制度的法律屬性的厘清，以明確其民間性、自主性的仲裁本質(zhì)。

4.2 仲裁程序的“去行政化”和“去訴訟化”改造

明確了農(nóng)地糾紛仲裁制度之民間性、自主本質(zhì)，仲裁程序的“去行政化”改造則是順理成章。農(nóng)地糾紛仲裁程序的“去行政化”改造主要包括以下兩個方面：一是仲裁機構(gòu)的設置“去行政化”，明確仲裁機構(gòu)的獨立性。民間化本身不是目的，確保機構(gòu)的獨立和公正才是目的[9]。因此，農(nóng)地糾紛仲裁機構(gòu)應當具有獨立性，不能附設于行政機關內(nèi)部或是與行政機關有著某種業(yè)務管理上的關聯(lián)，避免行政干預，以保障仲裁機構(gòu)公正裁決。但是，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》以“日常工作由當?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔”之規(guī)定，將農(nóng)地糾紛仲裁機構(gòu)與土地行政管理部門緊密地捆綁在了一起，喪失了其應有的獨立性。故而在修法時可以考慮將《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第12條第2款修改為：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當?shù)厝嗣裾笇略O立。農(nóng)村土地承包仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關無隸屬關系。設立農(nóng)村土地承包仲裁委員會的，其日常工作由農(nóng)村土地承包仲裁委員會承擔?！笔罐r(nóng)村土地承包仲裁委員會不再成為行政機關的附屬品。同時，仲裁委員會組成人員的選任也應當“去行政化”，以確保仲裁的公正性?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定仲裁委員會組成人員應當包含有當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P部門之代表，這一規(guī)定在實踐中的通常做法就是由分管農(nóng)業(yè)的副縣長擔任仲裁委員會主任一職[10]，這種“自己做自己的法官”的農(nóng)地糾紛仲裁的公正性廣泛受到質(zhì)疑。因此，修法時可以考慮刪除“當?shù)厝嗣裾捌溆嘘P部門的代表”作為仲裁委員會組成人員之內(nèi)容。二是仲裁程序的“去行政化”，確立意思自治原則。農(nóng)地糾紛仲裁并不是行政處理，程序中具有濃厚行政色彩的“單方啟動、強制管轄”的程序設計應予剔除，代之以“仲裁協(xié)議”、“意思自治”等民事仲裁的基本程序要求。因此，修法時可將《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第20條修改為：“申請農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁應當符合下列條件：（一）有仲裁協(xié)議；（二）有具體的仲裁請求和事實、理由；（三）屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍?！钡?1條第1款修改為：“農(nóng)村土地承包仲裁委員會由當事人協(xié)議選定。仲裁不實行級別管轄和地域管轄。仲裁申請書可以郵寄或者委托他人代交。仲裁申請書應當載明申請人和被申請人的基本情況，仲裁請求和所根據(jù)的事實、理由，并提供相應的證據(jù)和證據(jù)來源?！贝送?，當事人平等地選擇仲裁員是仲裁程序形式公正的重要表現(xiàn)[11]，但《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》卻規(guī)定在當事人不能選定仲裁員時由仲裁委員會主任指定，這一行政意味濃烈的“指定”不僅有損農(nóng)地糾紛仲裁程序的形式公正，也違背當事人意思自治之原則。基于意思自治原則的要求，即便是當事人不能選定仲裁員，農(nóng)村土地承包仲裁委員會主任也不得“徑直”指定仲裁員，而必須是在獲得當事人的授權(quán)委托之后才能予以指定，以維護仲裁程序的公正性。因此，修法時應將《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第27條第1款修改為：“仲裁庭由三名仲裁員組成，首席仲裁員由當事人共同選定或共同委托農(nóng)村土地承包仲裁委員會主任指定，其他二名仲裁員由當事人各自選定或者各自委托農(nóng)村土地承包仲裁委員會主任指定?！睂⒌?7條第2款修改為：“事實清楚、權(quán)利義務關系明確、爭議不大的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，經(jīng)雙方當事人同意，可以由一名仲裁員仲裁。仲裁員由當事人共同選定或者共同委托農(nóng)村土地承包仲裁委員會主任指定?！?/p>

另外，盲目學習法院訴訟模式，導致仲裁訴訟化并試圖把土地仲裁建設成另一個法院的做法，不但有悖仲裁的本質(zhì)，而且背離了建立土地仲裁糾紛機制的初衷[6]。既然農(nóng)地糾紛仲裁程序與其他糾紛解決方式并列而成為農(nóng)村糾紛多元化解決機制中的一個獨立的組成部分，應當有著與其他糾紛解決方式不同的特點，即程序簡便、高效，從而避免仲裁成為訴訟的“預演”、訴訟成為仲裁的“復盤”。農(nóng)地糾紛仲裁程序的“去訴訟化”改造，就是要讓農(nóng)地糾紛仲裁程序走出法定程序化的誤區(qū)，重新回到《仲裁法》所制定的程序框架之中，充分發(fā)揮農(nóng)地糾紛仲裁程序的靈活性、及時性。鑒于農(nóng)地糾紛仲裁程序完全仿制于訴訟程序，其“去訴訟化”改造必然是要大幅度地刪減、修改《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》有關程序的諸多條文，并按照民商事仲裁的基本原則來重新設計程序。例如，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第30條第3款規(guī)定：“開庭應當公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以及當事人約定不公開的除外?！边@明顯是仿制了訴訟“公開審理為原則、不公開審理為例外”的模式。這使得開庭仲裁至少受著兩個因素的影響：一是必須在開庭前先期公布案由、當事人姓名、開庭時間和地點；二是必須有著適合公開開庭的場所，而這兩個因素無疑對農(nóng)地糾紛仲裁的便捷性和靈活性都有著一定程度上的牽制。因此，建議修改為：“仲裁不公開進行。當事人協(xié)議公開的，可以公開進行，但涉及國家秘密的除外?！?/p>

4.3 “一裁終局”原則的確立

一裁終局原則是世界各國普遍確認的仲裁法基本原則，確認該原則有助于維護仲裁裁決的權(quán)威性和獨立性、提高解決民商事糾紛的效率，有助于使仲裁較于其他民事糾紛解決方式的長處得到更充分的發(fā)揮[12]。前述的農(nóng)地糾紛仲裁程序之修正，也為中國改變現(xiàn)行農(nóng)地糾紛仲裁的“或裁或?qū)彛徊脙蓪彙敝贫?，實行“或裁或?qū)?，一裁終局”的制度，提供了制度保障和法理依據(jù)?！耙徊媒K局”原則的確立才能樹立農(nóng)地糾紛仲裁的法律權(quán)威，實現(xiàn)農(nóng)地糾紛仲裁程序?qū)m紛案件的分流功能。

4.4 農(nóng)地糾紛仲裁與訴訟的對接：司法監(jiān)督

《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》為農(nóng)地糾紛仲裁與糾紛訴訟留下了一個對接口，即在第48條規(guī)定：“當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發(fā)生法律效力?！钡@個對接應該說是一個并不成功的對接。原因在于：一是否定了仲裁“一裁終局”的原則。依照“一裁終局”原則，仲裁庭一旦作出了裁決，該仲裁裁決當即就具有了法律效力，但在當下的《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》下，仲裁裁決卻有著一個“生效猶豫期”，只有在當事人期滿且未訴諸法院時才能產(chǎn)生法律效力。二是雖然規(guī)定了可以向人民法院起訴，但訴之內(nèi)容卻不明確。由于《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》沒有明確規(guī)定人民法院可以撤銷仲裁裁決，因此最高人民法院也只能是以“司法解釋”規(guī)定當事人應“就原糾紛提起訴訟”來與之對接。從形式上看，農(nóng)地糾紛仲裁和訴訟實現(xiàn)了對接，但實質(zhì)上卻是農(nóng)地糾紛仲裁遭到了否定，至少是遭受了漠視。即使是在訴訟中人民法院并不對仲裁決議進行任何評斷，但農(nóng)地糾紛仲裁的權(quán)威也因仲裁裁決的無法律效力而受損。

農(nóng)地糾紛仲裁與訴訟的對接不應當是將農(nóng)地糾紛仲裁擱置一旁而重新審理原糾紛，而應當是在確立“一裁終局”原則的基礎上賦予人民法院“撤銷仲裁裁決”和“不予執(zhí)行”的權(quán)力，實行司法監(jiān)督。當然，前提條件必須是如《仲裁法》第58條①《仲裁法》第58條規(guī)定：“當事人提出證據(jù)證明裁決有下列情形之一的，可以向仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷裁決：（一）沒有仲裁協(xié)議的；（二）裁決的事項不屬于仲裁協(xié)議的范圍或者仲裁委員會無權(quán)仲裁的；（三）仲裁庭的組成或者仲裁的程序違反法定程序的；（四）裁決所根據(jù)的證據(jù)是偽造的； （五）對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)的；（六）仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄，徇私舞弊，枉法裁決行為的。人民法院經(jīng)組成合議庭審查核實裁決有前款規(guī)定情形之一的，應當裁定撤銷。人民法院認定該裁決違背社會公共利益的，應當裁定撤銷?！薄⒌?3條②《仲裁法》第63條規(guī)定：“被申請人提出證據(jù)證明裁決有民事訴訟法第二百一十七條第二款規(guī)定的情形之一的，經(jīng)人民法院組成合議庭審查核實，裁定不予執(zhí)行?！币话?，在《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》中明確可以撤銷仲裁裁決或不予執(zhí)行仲裁裁決的情形。當事人不服仲裁裁決而向人民法院提起訴訟的，人民法院受理后應組成合議庭進行審理，經(jīng)審理后認為并不具有法律所規(guī)定的撤銷或不予執(zhí)行仲裁裁決的情形之時，就應當駁回起訴或申請，維護農(nóng)地糾紛仲裁裁決的嚴肅性和權(quán)威性。對于法院依法撤銷仲裁裁決的案件，當事人可以依法重新申請農(nóng)地糾紛仲裁，或是向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。

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［1］ 孫仲玲.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法律制度的思考［J］ .云南民族大學學報（哲學社會科學版），2012，29（4）：120 -124.

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（本文責編：仲濟香）

The Introspection of the Arbitration System on Rural Land Contract Disputes in China

SU Fang-yuan1,2
（1. Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China; 2. Law School, Guangxi Normal University, Guilin 541004, China）

The purpose of this study is to analyze some problems of the arbitration system on rural land contract disputes and to bring forward proposals for perfecting it in China. Methods employed include logical analysis and normative analysis. The results of this study show that the arbitration system on rural land contract disputes has degenerates into the administrative arbitration system, and the arbitration procedure has been designed as the same as the litigation procedure. Furthermore, the arbitration system on rural land contract disputes runs without the arbitration agreement, the principle of party autonomy, and the final ruling system. Meanwhile, the function of the arbitration system on rural land contract disputes that is used to shunt the cases has failed. The paper concludes that the nature of the arbitration system on rural land contract disputes should be confirmed at firstly, and then reforms this arbitration system to docking with the civil litigation.

the science of land law; land contract disputes; arbitration system; litigation

F301.1

A

1001-8158（2015）03-0032-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.004

2014-03-24

2015-02-02

蘇方元（1970-），男，廣西桂林人，博士研究生，講師。主要研究方向為訴訟法學、司法制度。E-mail: suman168@163.com