申惠文

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革

申惠文

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

研究目的：探討農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離改革是否符合法學(xué)原理，研究如何推進(jìn)相應(yīng)的制度建設(shè)。研究方法：文獻(xiàn)資料法，歸納演繹法，比較分析法等。研究結(jié)果：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能分離為獨(dú)立的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地所有權(quán)是法律概念，而土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是法律概念，因此農(nóng)村土地三權(quán)分離存在明顯的法學(xué)悖論。研究結(jié)論：法學(xué)中的權(quán)利與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)具有較大的區(qū)別，必須在物權(quán)債權(quán)二元財(cái)產(chǎn)權(quán)體系中確定農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

土地法學(xué)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)策；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；家庭農(nóng)場(chǎng)

1 引言

2014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。2014年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》指出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2015年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》指出，“引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”，“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”。上述官方文件明確提出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，提出農(nóng)村土地三權(quán)分離的改革思路。這一政策充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都發(fā)生了深刻變化，具有較強(qiáng)的進(jìn)步意義。然而，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否分離為獨(dú)立的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的表述是否符合法學(xué)原理，值得探討。為此，本文從法學(xué)的角度，審視農(nóng)村土地三權(quán)分離改革，以期推進(jìn)相應(yīng)的制度建設(shè)。

2 農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的法學(xué)缺位

2.1 農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的官方表述

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文指出，經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，可以抵押擔(dān)保，但作為物權(quán)的承包權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即使到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)[1]。

中共中央政策研究室農(nóng)村局局長(zhǎng)馮海發(fā)指出，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分權(quán)設(shè)置，形成以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征的新型農(nóng)地制度，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權(quán)能在不同主體之間的分布，顯得十分必要[2]。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶指出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，是流轉(zhuǎn)合同約定年限內(nèi)的實(shí)際控制權(quán)，是利用流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自主權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[3]。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)張紅宇指出，土地承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式配置給有能力的人，具有明顯的開放性和可交易性[4]。

2.2 農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的經(jīng)濟(jì)思維

在官方提出農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)思維起到主導(dǎo)作用。在中央決策之前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界就普遍認(rèn)為，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)可以分解為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營(yíng)”兩項(xiàng)要素，因此權(quán)利人可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓他人[5]。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分割是農(nóng)戶將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)，讓渡給他人[6]。農(nóng)戶可以保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)[7]。將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分離成所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)，可以解決目前改革中的主要障礙[8]。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地三權(quán)分離的表述，多是從產(chǎn)權(quán)的角度剖析。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)始于科斯，強(qiáng)調(diào)從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)權(quán)制度的角度研究資源的配置。產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰(shuí)必須向誰(shuí)提供補(bǔ)償以使他修正人們所采取的行動(dòng)[9]。產(chǎn)權(quán)是由一組權(quán)利組成的權(quán)利束，具有排他性、收益性、可讓渡性和可分割性。經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的可分割性和可讓與性，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分離為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有進(jìn)步的意義和價(jià)值。正是在此意義上，諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地使用權(quán)等同，都是指非農(nóng)戶對(duì)土地的占有、使用和收益，乃至處分的權(quán)利?？傊?，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，農(nóng)村土地三權(quán)分離就是指農(nóng)村土地三個(gè)產(chǎn)權(quán)的分離。

2.3 農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的法學(xué)思維

在中央提出農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的過(guò)程中，法學(xué)思維沒有得到應(yīng)有的重視。法學(xué)中的權(quán)利與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)具有較大的差異，對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)分析不能替代權(quán)利分析。權(quán)利是近現(xiàn)代法律的核心概念，是法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。權(quán)利的本質(zhì)存在意志說(shuō)、利益說(shuō)和法力說(shuō)的爭(zhēng)鳴。折衷說(shuō)認(rèn)為，權(quán)利是旨在維護(hù)特定利益的意志支配力[10]。在法律世界中，權(quán)利可以分為財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分為物權(quán)和債權(quán)，人身權(quán)可以分為人格權(quán)和身份權(quán)。法學(xué)家討論農(nóng)村土地問(wèn)題，使用的法律概念是物權(quán)和債權(quán)，而不是經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)等非法律術(shù)語(yǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家所倡導(dǎo)的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，必須納入民事權(quán)利體系，必須利用物權(quán)債權(quán)理論去闡釋。界定農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)，進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，需要法學(xué)的權(quán)利理論，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論。

中國(guó)的改革開放起步于真理標(biāo)準(zhǔn)的討論，擺脫了兩個(gè)凡是的思想禁錮，確立了解放思想、實(shí)事求是的指導(dǎo)思想。這期間哲學(xué)界引領(lǐng)改革的潮流，發(fā)揮著巨大的歷史作用。隨后中國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的總綱領(lǐng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出了城鄉(xiāng)發(fā)展的重大方略部署，成為社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。1997年黨的十五大就正式提出了依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略，2014年黨的十八屆四中全會(huì)集中研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題。法學(xué)逐步成為社會(huì)中的顯學(xué)，法學(xué)知識(shí)正在成為公共知識(shí)。然而，縱觀中央農(nóng)村土地三權(quán)分離改革，經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)的色彩明顯濃厚，法學(xué)制度建構(gòu)的觀念明顯不足。中央文件將農(nóng)村土地三個(gè)產(chǎn)權(quán)的分離理解為三個(gè)權(quán)利的分離，將經(jīng)營(yíng)權(quán)視為獨(dú)立的民事權(quán)利，不符合法學(xué)基本原理。因此，法學(xué)家應(yīng)當(dāng)充分參與中央改革決策，運(yùn)用法律語(yǔ)言表達(dá)農(nóng)村土地改革的頂層制度設(shè)計(jì)。

3 農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的法學(xué)誤區(qū)

3.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能不等于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

權(quán)能就是權(quán)利之能，是指權(quán)利的具體作用或?qū)崿F(xiàn)方式，是權(quán)利的具體內(nèi)容。如所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分等權(quán)能，債權(quán)包括請(qǐng)求、受領(lǐng)和處分等權(quán)能。權(quán)利和權(quán)能存在重大區(qū)別，不能等同。第一，權(quán)利與權(quán)能是內(nèi)容與形式的關(guān)系，不是整體與部分的關(guān)系。所有權(quán)與他物權(quán)之間是平等的，其他物權(quán)不是由所有權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，所有權(quán)不是其他物權(quán)的母權(quán)[11]。第二，權(quán)利的列舉是全面的，權(quán)能的列舉是不全面的。所有權(quán)的權(quán)能主要表現(xiàn)為占有、使用、收益和處分，還有其他形式。第三，權(quán)利是法律保護(hù)的對(duì)象，權(quán)能并不是法律保護(hù)的客體。占有、使用、收益和處分權(quán)能并不等同占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。法律保護(hù)的是權(quán)能背后的權(quán)利，相同或者相似的權(quán)能，背后的權(quán)利可能存在較大的差異。如同樣表現(xiàn)為占有權(quán)能，本權(quán)可能是所有權(quán)，可能是用益物權(quán)，可能是租賃權(quán)，可能是信托權(quán)益。

按照中央文件的表述，農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的核心是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是對(duì)權(quán)能分離理論的錯(cuò)誤理解，將權(quán)能等同于權(quán)利。權(quán)能分離理論最典型的表現(xiàn)，就是所有權(quán)與其權(quán)能的分離。法國(guó)學(xué)者泰雷和森勒爾認(rèn)為，所有權(quán)由相互聯(lián)系的三項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，分別為使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能，用益權(quán)表現(xiàn)為所有權(quán)中的使用權(quán)能和收益權(quán)能[12]。德國(guó)學(xué)者拉倫茨指出，所有權(quán)人可以將某種權(quán)能在一定的時(shí)間內(nèi)從所有權(quán)中單分出來(lái)，并轉(zhuǎn)讓給他人，從而使他人享有所謂限制物權(quán)，比如用益權(quán)[13]。德國(guó)學(xué)者鮑爾和施蒂爾納也認(rèn)為，可分離性是所有權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)，當(dāng)然該種分離并不是任意性的，而只能選擇立法許可的權(quán)利類型，這就是限制物權(quán)[14]。日本學(xué)者近江幸治指出，所有權(quán)擁有使用、收益、處分的全部權(quán)能，地上權(quán)、永佃權(quán)和地役權(quán)只有使用權(quán)能和收益權(quán)能，而抵押權(quán)是以處分權(quán)能為本質(zhì)內(nèi)容的物權(quán)[15]。

受權(quán)能分離理論的誤導(dǎo)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包權(quán)能等同于承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)能等同于經(jīng)營(yíng)權(quán)，就形成了農(nóng)村土地三權(quán)分離的改革政策。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是法律語(yǔ)言，也無(wú)法通過(guò)立法成為法律概念。第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是權(quán)能，而不是獨(dú)立的民事權(quán)利。經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，可以來(lái)自所有權(quán)，可以來(lái)自用益物權(quán)，也可以來(lái)自租賃權(quán)。第二，土地所有權(quán)包含經(jīng)營(yíng)的權(quán)能。華西村和南街村等長(zhǎng)期采取的就是集體所有、集體經(jīng)營(yíng)模式。統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制中的“統(tǒng)”，就是集體行使一定程度的經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含經(jīng)營(yíng)的權(quán)能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵和外延一直處于發(fā)展變化中，由債權(quán)性權(quán)利逐步發(fā)展為物權(quán)性權(quán)利，但經(jīng)營(yíng)的權(quán)能一直沒有變。第四，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還可以進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。如果承認(rèn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立的民事權(quán)利，那么非農(nóng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以再次承包經(jīng)營(yíng)，這樣會(huì)產(chǎn)生第四個(gè)，乃至第五個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外，按照權(quán)能分離理論，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為母權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不會(huì)發(fā)生改變，不能變性為土地承包權(quán)，仍然為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地所有權(quán)中分離出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有權(quán)的性質(zhì)沒有發(fā)生變化。因此，土地承包權(quán)概念的表述，也不符合權(quán)能分離理論。

3.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)村土地三權(quán)分離改革將從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是受國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)理論和實(shí)踐的影響，具有明顯的路徑依賴特征。人類制度變遷有類似于物理學(xué)中的慣性，一旦選擇某一路徑，就可能對(duì)該路徑產(chǎn)生依賴。制度是構(gòu)造人類行為互動(dòng)的約束，制度變遷具有依賴性，具有漸進(jìn)性和歷史繼承性。制度變遷選擇后，往往會(huì)日益強(qiáng)化，在此基礎(chǔ)上一環(huán)套一環(huán)，沿著既有的軌道發(fā)展[16]。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是馬克思主義理論在社會(huì)主義條件下發(fā)展的產(chǎn)物，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家擁有所有權(quán)，企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)權(quán)[17]。我國(guó)立法也采取了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。1986年《民法通則》第82條規(guī)定，“全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授予它經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán)”。1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條規(guī)定，“國(guó)家依照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理”。受國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的重大影響，又由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也包含經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的自然就產(chǎn)生了。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)存在本質(zhì)的區(qū)別。第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是與土地承包權(quán)相對(duì)應(yīng)的概念，而國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是與國(guó)家所有權(quán)相對(duì)應(yīng)。第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵不統(tǒng)一，而國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵相對(duì)統(tǒng)一。農(nóng)村土地三權(quán)分離只是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的一種形象的表述，實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、抵押、入股、信托、代耕、反租倒包、聯(lián)營(yíng)和股份合作等多種方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都有特定的法律結(jié)構(gòu)，立法不可能形成統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第三，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌期間的概念，已經(jīng)被法人財(cái)產(chǎn)權(quán)概念取代。2005年《公司法》刪去了“公司中的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家”的表述，強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理要從管資產(chǎn)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。因此，立法不能參考國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，設(shè)立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。

4 農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的法學(xué)任務(wù)

4.1 土地所有權(quán)的主體塑造

尊重農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，是農(nóng)村土地三權(quán)分離改革的前提。諸多學(xué)者主張將農(nóng)民集體改造為法人，具體又包括農(nóng)村社區(qū)法人、自治法人、農(nóng)業(yè)合作社法人和股份合作社法人等。從法律體系的角度，民法規(guī)范必須尊重憲法的規(guī)定。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)主體，作為基本原則不能動(dòng)搖。憲政建設(shè)不是空頭的政治口號(hào)，需要具體的法律制度。從憲法規(guī)范看，集體所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)一樣，屬于公共所有權(quán)，肩負(fù)著保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的歷史使命。從民事主體結(jié)構(gòu)看，要么承認(rèn)農(nóng)民集體是法人或非法人組織，要么承認(rèn)農(nóng)民集體是一種新類型的民事主體。法人和非法人組織可以自己的名義從事民事活動(dòng)，有自己的名稱、財(cái)產(chǎn)和管理機(jī)構(gòu)，有特定的設(shè)立和解散程序。而農(nóng)民集體不能隨意創(chuàng)設(shè)，不能隨意合并，更不能自行解散。從社會(huì)學(xué)的角度，團(tuán)體可分為自然結(jié)合的團(tuán)體和自愿結(jié)合的團(tuán)體，前者包括血緣團(tuán)體和地緣團(tuán)體，后者包括營(yíng)利的公司和非營(yíng)利的各種學(xué)會(huì)等。農(nóng)民集體是血緣和地緣的共同體，是自然結(jié)合的團(tuán)體，是自發(fā)形成的村落秩序。因此，農(nóng)民集體是不同于法人和非法人組織的民事主體，在未來(lái)民法典中必須明確其獨(dú)立的民事主體地位。

4.2 土地承包權(quán)的成員權(quán)化

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的概念，已經(jīng)不符合農(nóng)村土地改革的實(shí)際情況。由于農(nóng)民不再向集體繳納承包費(fèi)，土地承包經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)久不變，因此不管是目前立法使用的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，還是中央土地改革文件使用的土地承包權(quán)概念，都不足以表達(dá)農(nóng)民對(duì)集體土地的權(quán)益。在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利政策的指引下，農(nóng)民對(duì)集體土地的份額權(quán)日益強(qiáng)化，用成員權(quán)的概念更符合改革的精神。成員權(quán)亦稱社員權(quán)，是社員對(duì)社團(tuán)享有的各種權(quán)利的總稱[18]?！段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。從解釋論的角度，該條款可以延伸出農(nóng)民成員權(quán)的概念。讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成為份額權(quán)，讓農(nóng)民變“股民”,實(shí)現(xiàn)比較自由的流轉(zhuǎn)，是新一輪農(nóng)地改革的目標(biāo)。隨著增人不增地，減人不減地政策的實(shí)施，實(shí)踐中出現(xiàn)了股田制，也就是確權(quán)不確地。對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行或者將要進(jìn)行股田制改革的地方，承包地的邊界被打亂，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒有實(shí)際意義，頒發(fā)股田證成為時(shí)代的新需求。

4.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性

弄清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律本質(zhì)，才能具體法律規(guī)則的設(shè)計(jì)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更多是經(jīng)濟(jì)學(xué)的表述，更多是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地享有的一定范圍的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然我國(guó)物權(quán)概念具有模糊性、相對(duì)性和僵固性，但仍維持了物權(quán)債權(quán)二元的財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，還是債權(quán)，是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)必須要回答的基本問(wèn)題。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)債權(quán)，流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和質(zhì)押等。如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等。根據(jù)《物權(quán)法》第5條規(guī)定，物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。物權(quán)法定原則和物權(quán)公示原則是物權(quán)法的基本原則，也是區(qū)別于債權(quán)法的基本標(biāo)志。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，頒發(fā)權(quán)屬證書，進(jìn)行權(quán)屬登記。受制于物權(quán)法定原則，按照現(xiàn)行法律，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能是債權(quán)，不頒發(fā)權(quán)屬證書，不進(jìn)行確權(quán)登記。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是基于租賃合同產(chǎn)生的，內(nèi)容和期限由雙方談判確定的?；诤贤南鄬?duì)性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人如果逾期不支付租金，土地承包人可以解除合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不按照約定的方法或者承租土地的性質(zhì)使用土地，土地承包人也可以解除合同。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)質(zhì)就是債權(quán)質(zhì)押，就是不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)質(zhì)押，具有較大的不確定性。一些地方進(jìn)行改革試點(diǎn)，努力將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。如2012年11月出臺(tái)的《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款操作指引（試行）》。武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做成鑒證書的形式，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人據(jù)此向銀行抵押貸款。2013年11月，浙江省嘉興市出臺(tái)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理辦法(試行)》。2014年11月出臺(tái)的《河北省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同或者農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的前提條件。不管是將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做成鑒證書的形式，還是頒發(fā)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證，都是試圖打破現(xiàn)行的法律框架，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為一種新型的物權(quán)。

5 結(jié)論

農(nóng)村土地三權(quán)分離是經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)土地改革政策的形象表述，存在明顯的法學(xué)邏輯悖論。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，更多是闡述土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不能當(dāng)然轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利，據(jù)此制定相應(yīng)的法律規(guī)范。在中央推進(jìn)土地制度改革的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更多采取法律思維，讓更多的法學(xué)家積極參與。土地法學(xué)應(yīng)當(dāng)有自己的貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法引領(lǐng)改革的方向。土地改革應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進(jìn)行，不能以改革為名，隨意突破法律的強(qiáng)制性規(guī)定。如果現(xiàn)行的法律制度無(wú)法滿足土地改革的要求，應(yīng)當(dāng)先修改法律。

在財(cái)產(chǎn)法、家庭法和社會(huì)法交織中的農(nóng)村土地，負(fù)載了眾多的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)包袱。2015年中央一號(hào)文件明確指出，抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，科學(xué)界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。中央政策是，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，土地承包權(quán)具有類似所有權(quán)的屬性。當(dāng)然，在集體成員喪失資格時(shí)，集體仍然會(huì)收回承包權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地享有的特定期限的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須在物權(quán)債權(quán)的二元財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，進(jìn)行具體的制度建構(gòu)?；谑袌?chǎng)在資源配置中的決定性作用，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)。作為債權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，適用《合同法》第十三章租賃合同的一般規(guī)定。作為物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，適用《物權(quán)法》第一編總則的一般規(guī)定。立法者不能憑借“理性人”理論，憑借“建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)”的理由，對(duì)農(nóng)民集體、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的權(quán)利義務(wù)做出統(tǒng)一的權(quán)威性安排。立法者應(yīng)當(dāng)摒棄為民做主的情懷，尊重土地市場(chǎng)主體的選擇，尊重社會(huì)自發(fā)的創(chuàng)新精神。

家庭農(nóng)場(chǎng)是農(nóng)村土地三權(quán)分離改革中的新事物，需要科學(xué)的立法態(tài)度。按照中央文件的表述，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。2014年2月農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者主要是農(nóng)民或其他長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員，主要依靠家庭成員而不是依靠雇工從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)《天津市家庭農(nóng)場(chǎng)登記辦法》和《山東省家庭農(nóng)場(chǎng)登記試用辦法》等，家庭農(nóng)場(chǎng)的組織形態(tài)可以選擇個(gè)體工商戶或個(gè)人獨(dú)資企業(yè)，也可以選擇注冊(cè)為合伙企業(yè)或有限責(zé)任公司，但名稱中必須有“家庭農(nóng)場(chǎng)”的字樣。家庭成員共同從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，與非家庭成員共同從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，在法律適用上并沒有特別之處。名稱中強(qiáng)制要求包含“家庭農(nóng)場(chǎng)”的字樣，不符合《個(gè)體工商戶名稱登記管理辦法》和《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》的要求，也不符合民商事主體經(jīng)營(yíng)范圍自治和經(jīng)營(yíng)范圍多元化的要求。家庭農(nóng)場(chǎng)不僅可以從事種植、林、牧、副、漁等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還可以從事旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。因此，家庭農(nóng)場(chǎng)更多是經(jīng)營(yíng)管理的概念，并不是準(zhǔn)確的法律概念，并不需要特別立法。家庭農(nóng)場(chǎng)無(wú)法成為獨(dú)立的民商事主體，在法律的框架下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體只能是個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、公司和合作社等。

（

）：

［1］ 陳錫文.農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破［N］ .人民日?qǐng)?bào)，2013 - 12 - 05.

［2］ 馮海發(fā).對(duì)十八屆三中全會(huì)《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個(gè)重大問(wèn)題的理解［N］ .農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013 - 11 - 18.

［3］ 時(shí)興慶.合理界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)［N］ .中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2013 - 12 - 05.

［4］ 張文宇.從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”［N］ .新農(nóng)村商報(bào)，2014 - 01 - 15.

［5］ 石峰.試論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善［J］ .上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(5)：121 - 125.

［6］ 黃祖輝，王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策［J］ .浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2008，(2)：38 - 47.

［7］ 王國(guó)輝.對(duì)我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考［J］ .農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007，(5)：37 - 39.

［8］ 鄧晰隆.三權(quán)分離：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的新構(gòu)想［J］ .中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009，(4)：59 - 63.

［9］ 德姆塞茨.關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論［A］ .財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［C］ .上海：三聯(lián)書店，1994：97.

［10］ 朱慶育.民法總論［M］ .北京：北京大學(xué)出版社，2013：489.

［11］ 孟勤國(guó).物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論［M］ .北京：人民法院出版社，2009：16.

［12］ 泰雷，森勒爾.法國(guó)財(cái)產(chǎn)法［M］ .北京：法律出版社，2008：186.

［13］ 卡爾·拉倫茨.德國(guó)民法通論(上冊(cè))［M］ .北京：法律出版社，2003：263.

［14］ 鮑爾，施蒂爾納.德國(guó)物權(quán)法(上冊(cè))［M］ .北京：法律出版社，2004：32.

［15］ 近江幸治.民法講義·物權(quán)法［M］ .北京：北京大學(xué)出版社，2006：4 - 5.

［16］ 道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］ .上海：上海三聯(lián)書店，1991：21.

［17］ 張玲.經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生根據(jù)新探［J］ .法學(xué)研究，1988，(6)：47 - 51.

［18］ 謝懷栻.論民事權(quán)利體系［J］ .法學(xué)研究，1996，(2)：67 - 76.

（本文責(zé)編：陳美景）

Jurisprudential Assessment on the Separation Reform of the Three Types of Rights within the Farmland Property Rights

SHEN Hui-wen
(Law School of Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

The purpose of the paper is to analyze the separation of the three types of rights within the ownership of farmland, i.e., the contract rights, the management rights, and the general ownership. Methods employed include documentation and comparison. The paper finds that it does not conform to legal principle to divide the land contract and management rights into the separated contract rights and the management rights. The ownership is a legal concept, but the contract rights and the management rights is not, and therefore the separation of the three farmland rights have an obvious logical contradiction. Owing to the great differences between the property right in economics and the rights in law, we need to confirm the right structures of farmland in the binary system of property rights and creditor's rights.

land law; land contract and management rights; countermeasure; new type of agricultural business entities; family farm

F301.11

A

1001-8158（2015）03-0039-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.005

2014-12-15

2015-02-11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)戶作為集體土地用益物權(quán)主體的法律困境及出路研究”（14CFX035）。

申惠文（1981-），男，河南社旗人，博士，講師。主要研究方向?yàn)槲餀?quán)法。E-mail: zzushw@126.com