汪燕

有效破解小城市建設(shè)土地制約

汪燕

小城鎮(zhèn)建設(shè)一直是浙江省區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的一大特色和優(yōu)勢(shì)。早在1995年，浙江省就開始推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合改革?！笆晃濉币詠?lái)，省委、省政府把加快發(fā)展中心鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)新型城市化的重大戰(zhàn)略舉措，部署實(shí)施“中心鎮(zhèn)培育工程”。2010年，啟動(dòng)了小城市培育試點(diǎn)工作，從200個(gè)中心鎮(zhèn)中選出27個(gè)作為第一批試點(diǎn)，2014年又新增了16個(gè)，全省小城市試點(diǎn)總數(shù)達(dá)到43個(gè)。

這些小城市，被賦予與縣(市)級(jí)政府基本相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，包括土地使用權(quán)、財(cái)政支配權(quán)、行政審批權(quán)和公共事務(wù)管理權(quán)，打破了試點(diǎn)鎮(zhèn)在管理權(quán)限上的桎梏。財(cái)權(quán)、事權(quán)、地權(quán)，三大權(quán)力的下放使地方活力四射，小城市的發(fā)展步入了快車道，在承接人口集聚、承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展、承擔(dān)基本公共服務(wù)等方面發(fā)揮著重要作用，也為未來(lái)新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民就地、就近市民化提供了良好的示范。

與此同時(shí)，當(dāng)前小城市的發(fā)展仍面臨著較多成長(zhǎng)的煩惱，其中土地指標(biāo)是各試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍存在的掣肘。由于當(dāng)前各縣土地指標(biāo)本身非常有限，不僅要確?？h城以及省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，特別是房地產(chǎn)和道路建設(shè)，還要向當(dāng)?shù)氐男〕鞘性圏c(diǎn)傾斜，使得本已緊張的土地指標(biāo)捉襟見(jiàn)肘。盡管政策上要求各地要確保對(duì)小城市建設(shè)的土地指標(biāo)，但實(shí)踐來(lái)看小城市獲得的土地指標(biāo)依然非常有限。如新市鎮(zhèn)在列入小城市試點(diǎn)以后，經(jīng)過(guò)多方爭(zhēng)取，才獲得了每年縣級(jí)土地指標(biāo)不少于2%用于小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)的政策，但對(duì)于需要啟動(dòng)大量建設(shè)項(xiàng)目的小城市而言，仍是杯水車薪。又如新列入試點(diǎn)的永康古山鎮(zhèn)，由于城市建設(shè)相對(duì)滯后，雖然有試點(diǎn)期內(nèi)市里每年給予不少于300畝土地指標(biāo)的政策，但實(shí)際操作中仍面臨不小現(xiàn)實(shí)困難，土地指標(biāo)的缺乏使得很多項(xiàng)目完成前期工作后無(wú)法開工，影響小城市建設(shè)步伐。

在空間制約及土地指標(biāo)相對(duì)稀缺等諸多因素影響下，小城市要實(shí)現(xiàn)新一輪的快速發(fā)展，一方面當(dāng)?shù)卣e極落實(shí)扶持政策，另一方面小城市自身也必須創(chuàng)新思路，加大自身挖潛力度，努力破除土地制約煩惱。

提升完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。加大工業(yè)功能區(qū)整合提升和低效廠房改造力度，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，提高容積率，積極引導(dǎo)零星分布的企業(yè)向工業(yè)園集聚，對(duì)搬遷企業(yè)給予等量置換建設(shè)用地補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、入駐獎(jiǎng)勵(lì)等，新建項(xiàng)目必須進(jìn)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)土地要素高效集約利用。

提高土地利用績(jī)效。引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展前景較好、效益較好的企業(yè)兼并落后產(chǎn)能及效益較差企業(yè)；進(jìn)一步探索“零土地招商”新模式，引導(dǎo)其租用、購(gòu)買閑置廠房、閑置土地實(shí)現(xiàn)投資；提高土地閑置費(fèi)用，或者通過(guò)行政、環(huán)保等手段加快閑置土地的回收力度；推進(jìn)土地市場(chǎng)化配置改革，推進(jìn)“畝產(chǎn)論英雄”的土地績(jī)效評(píng)價(jià)模式，實(shí)施差別化政策導(dǎo)向，激活企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)力，提高土地平均績(jī)效水平。

盤活農(nóng)村土地資源。在抓好小城市建設(shè)的同時(shí)，按照小城市的要求規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村新社區(qū)，加大合村并點(diǎn)力度，不斷完善土地、建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置等政策措施，促進(jìn)人口集中居?。患哟筠r(nóng)村一戶多宅清理整頓力度，盤活農(nóng)村土地資源。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)行小城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，通過(guò)村莊整治、宅基地置換和建設(shè)用地復(fù)墾等取得的用地指標(biāo)全部留用小城市，解決小城市建設(shè)用地不足和農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置的矛盾。

積極向上爭(zhēng)取土地指標(biāo)。各小城市要根據(jù)資源、地緣和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，招引和培育一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，積極爭(zhēng)取省重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地指標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目要積極爭(zhēng)取列入國(guó)家、省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，爭(zhēng)取國(guó)家、省戴帽指標(biāo)。

建立“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制。創(chuàng)新體制機(jī)制，對(duì)新列入的省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍的7個(gè)縣城小城市試點(diǎn)，實(shí)行跨地區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作機(jī)制，積極解決環(huán)境制約或者發(fā)展空間不足等問(wèn)題，引導(dǎo)不適宜發(fā)展工業(yè)的縣城突破行政區(qū)域界限，到經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)異地安置項(xiàng)目，獲得補(bǔ)償性發(fā)展機(jī)會(huì)和財(cái)政收入。

合理拓展小城市發(fā)展空間。突破小城市行政區(qū)劃的局限性，通過(guò)“撤擴(kuò)并”周邊鎮(zhèn)、村，適當(dāng)調(diào)整部分小城市的行政區(qū)劃，擴(kuò)大小城市發(fā)展空間，優(yōu)化資源配置。根據(jù)小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，尊重歷史沿革和文化差異，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行增容擴(kuò)域，有效解決土地制約問(wèn)題，增強(qiáng)小城市的發(fā)展后勁和充分發(fā)揮其對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)功能。

作者為浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心副主任