柯卉兵

（華中科技大學(xué)社會學(xué)系社會保障研究所 武漢 430074）

如何劃分中央與地方政府的社會保障權(quán)責(zé)

柯卉兵

（華中科技大學(xué)社會學(xué)系社會保障研究所 武漢 430074）

我國各級政府之間的社會保障權(quán)責(zé)劃分存在責(zé)任邊界模糊不清、相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、事權(quán)重心下移和支出責(zé)任過于分散化等問題。文章提出要實現(xiàn)中央和地方政府社會保障權(quán)責(zé)劃分的法制化，社會保障事權(quán)適度上移集中與財權(quán)適度下放相結(jié)合，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)政府間社會保障財權(quán)、財力和事權(quán)相匹配。

社會保障權(quán)責(zé)；中央政府；地方政府；轉(zhuǎn)移支付

1研究背景

黨的十八屆三中全會提出，“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。”因此，如何根據(jù)事權(quán)與財力相匹配的原則，妥善處理好中央政府和地方政府的社會保障職責(zé)分級與財力配置的關(guān)系，是擺在我們面前的迫切問題。

所謂社會保障權(quán)責(zé)是指各級政府從事社會保障管理的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)定了各級政府承擔(dān)社會保障事務(wù)的性質(zhì)和范圍。當(dāng)然，這些權(quán)力和責(zé)任的實現(xiàn)和履行是建立在一定的財力基礎(chǔ)之上的，以體現(xiàn)社會保障權(quán)力、責(zé)任和財力相一致的原則。政府間社會保障權(quán)責(zé)劃分就是要明確界定各級政府在社會保障服務(wù)與事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，再根據(jù)職責(zé)和任務(wù)的劃分來決定相應(yīng)權(quán)力和財力的配置。根據(jù)事權(quán)與財力相匹配的原則，妥善處理好中央政府和地方政府的社會保障職責(zé)分級與財力配置的關(guān)系問題，是順利實施社會保障制度的前提和基礎(chǔ)。

2存在的問題

我國1994年出臺的分稅制改革方案以稅收法規(guī)形式劃分了中央與地方政府的財權(quán)范圍，逐步確立了與行政框架相對應(yīng)的分級財政體制，明確了中央與地方政府之間的財權(quán)，但對政府間事權(quán)的劃分只作了粗線條的、原則上的界定。由于當(dāng)時社會保障制度尚處于改革探索之中，社會保障制度改革僅限于養(yǎng)老和失業(yè)等局部改革，且具有很大的不確定性。因此，如何劃分中央政府與地方政府之間社會保障支出這一重要的事權(quán)，分稅制并沒有給出詳細(xì)的界定，使得各級政府的社會保障主管部門在權(quán)責(zé)上難以協(xié)調(diào)，成為制約中國社會保障制度發(fā)展的“瓶頸”問題。

2.1政府間責(zé)任邊界劃分模糊不清。在社會保障制度的實際運(yùn)行中，對于哪些保障項目或保障部分歸中央政府主要負(fù)責(zé)，哪些歸地方政府主要負(fù)責(zé)，哪些應(yīng)當(dāng)由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)，其分?jǐn)偙壤秩绾未_定等問題，始終沒有明確劃分。一方面，中央政府一直力圖統(tǒng)一管理全國的社會保障事務(wù)，但在實踐中地方政府在統(tǒng)籌層次、費(fèi)率確定、資金籌集、管理與發(fā)放等方面擁有較大的決策權(quán)，許多地方政府對社會保障基金過多干預(yù)，擅自提高待遇標(biāo)準(zhǔn)、甚至擠占挪用社會保障資金。另一方面，地方政府常常在社會保障改革方案設(shè)計、基金管理以及改革步驟與方式等方面與中央政府或者上級政府的政策不一致?！吧嫌姓?、下有對策”的做法嚴(yán)重影響了中央社會保障政策的落實與執(zhí)行。中央政府與地方政府在社會保障權(quán)責(zé)劃分方面的“統(tǒng)放不分”，不僅損害了中央政府的權(quán)威性和改革政策的統(tǒng)一性，也損害了地方政府改革的積極性與主動性。

2.2政府間存在相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的道德風(fēng)險?？陀^上來說，目前各級政府都沒有擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，尤其是地方政府具有既要對中央政府負(fù)責(zé)又要對本地利益負(fù)責(zé)的“利益雙重性”特征，中央政府與省級政府、省級政府與市縣級政府之間在社會保障尤其是社會保險領(lǐng)域呈現(xiàn)相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的博弈與制約關(guān)系：一方面下級政府通過人為擴(kuò)大資金缺口索取補(bǔ)助而過度依賴上級政府，另一方面上級政府也會通過企業(yè)改制等形式向下級政府轉(zhuǎn)嫁財政責(zé)任。

2.3事權(quán)重心下移和支出責(zé)任過于分散化。目前大部分地區(qū)的社會保障基金仍然處于縣級統(tǒng)籌和市級統(tǒng)籌的分散管理狀況。社會保險的資金籌集及繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定、資金管理、發(fā)放和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的制定基本上由地級市負(fù)責(zé)，社會救助、福利和優(yōu)撫安置等項目主要由縣級政府負(fù)責(zé)。社會保障事權(quán)重心嚴(yán)重下移會導(dǎo)致支出責(zé)任過于分散化，容易導(dǎo)致社會保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規(guī)范，缺乏法律保障。其結(jié)果是籌資的剛性不足，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌基金的現(xiàn)象比較普遍。

2.4政府間社會保障財權(quán)、財力和事權(quán)嚴(yán)重不匹配。在財政性社會保障收支中，中央政府收走了大部分的財政稅收，把大部分的財政支出責(zé)任尤其是社會保障支出責(zé)任留給地方政府，從而形成了社會保障制度實施過程中的“財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下移”的局面。我國的社會保障財政支出責(zé)任基本上都由地方政府來承擔(dān)，地方政府承擔(dān)了與本級財力不相匹配的社會保障支出責(zé)任。這種上級財政集中度較高而基層財政集中度較低的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。

3合理劃分的基本思路

在分稅制的條件下，各級政府之間的社會保障責(zé)任不清，不僅影響了社會保障制度的政府信譽(yù)和公眾信心，還嚴(yán)重制約了社會保障制度的穩(wěn)定運(yùn)行和長遠(yuǎn)發(fā)展，成為制約現(xiàn)階段中國社會保障轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建和發(fā)展的重大瓶頸之一。所以從宏觀上把握中央政府和地方政府的關(guān)系，按照發(fā)揮所長、優(yōu)勢互補(bǔ)原則，合理劃分各級政府之間的社會保障責(zé)任，已是當(dāng)務(wù)之急。為此，筆者提出如下幾點思路。

3.1實現(xiàn)中央和地方政府權(quán)責(zé)劃分的法制化。政府間社會保障權(quán)責(zé)劃分必須以憲法、財政法、預(yù)算法等法律形式固定下來，即使是政府間社會保障權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整(包括其程序) 也要以法律形式確定。具體說來， 中央政府負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的社會保障事權(quán)，著力推動社會保障全國統(tǒng)一立法，包括社會保障方案與政策、基本原則、制度框架與模式、繳費(fèi)模式、責(zé)任與管理主體和運(yùn)行規(guī)則等制度設(shè)計職能，提出社會保障發(fā)放水平和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)地區(qū)間的均衡發(fā)展，加強(qiáng)社會保障制度和基金監(jiān)管體系的建設(shè)，并以此為依據(jù)制定和實施全國性的社會保障尤其是中央直接管理項目的行政法規(guī)及相應(yīng)政策條例；地方政府則應(yīng)在全國性社會保障法律法規(guī)的指導(dǎo)下，制訂和下達(dá)符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的地方性社會保障規(guī)劃、法規(guī)政策和實施細(xì)則,負(fù)責(zé)地區(qū)性社會保障事權(quán)，包括社會保障費(fèi)率適度調(diào)整、社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)具體化、社會保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化等方面，規(guī)范社會保障日常行政管理，并負(fù)責(zé)社會保險基金的征收、支付、投資運(yùn)營和監(jiān)管，確?；鸬陌踩\(yùn)行。

3.2事權(quán)適度上移集中與財權(quán)適度下放相結(jié)合。按照財政分權(quán)理論，借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗并結(jié)合中國國情，改變社會保障事權(quán)重心偏低且過于分散化的格局，逐步提高統(tǒng)籌層次，來合理界定中央與地方政府的職責(zé)范圍。具體來說，基本養(yǎng)老保險應(yīng)由中央統(tǒng)一集中管理，全國政策統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險特別是社會統(tǒng)籌部分的全國統(tǒng)籌。逐步提高醫(yī)療保險和失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次，由目前的市縣統(tǒng)籌逐步發(fā)展到省級統(tǒng)籌，讓省級政府發(fā)揮更為積極的作用，中央政府主要負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定并加以監(jiān)督，同時在財政資金上加以支持；社會救助的組織實施責(zé)任還是要更多地依靠地方政府。目前以市縣級政府作為組織實施的責(zé)任主體，應(yīng)該是比較適宜，但中央政府或上級政府應(yīng)統(tǒng)一社會救助的項目和政策，并加以監(jiān)督。在實現(xiàn)社會保障事權(quán)適度上移和集中的同時，還需要適度下放社會保障財權(quán)，特別是對于失業(yè)保險和醫(yī)療保險，應(yīng)在中央統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由省級政府負(fù)責(zé)向雇主和雇員征收并集中管理；對于社會救助需求量大而財力不足的貧困地區(qū)，中央政府應(yīng)適當(dāng)下放稅收權(quán)從而提高地方財政收入能力，使這些地方有必要的財力履行社會保障職責(zé)。

3.3發(fā)揮集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)勢互補(bǔ)作用。政府間社會保障權(quán)責(zé)合理劃分的一個基本原則就是發(fā)揮所長、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則，即中央政府要發(fā)揮其在宏觀信息獲取、統(tǒng)籌調(diào)劑能力及宏觀調(diào)控方面的優(yōu)勢，主要承擔(dān)全國性社會保障統(tǒng)一管理和監(jiān)控職責(zé)，并承擔(dān)特別重要的、應(yīng)急的、影響程度大的和支付風(fēng)險大的社會保障項目；地方政府則要發(fā)揮其在微觀信息獲取、人力資源豐富及緊密貼近地方等有利條件，主要負(fù)擔(dān)社會保障具體組織實施及地方性行政管理等微觀的責(zé)任，并具體承擔(dān)那些次要的、常態(tài)的、影響程度小的、支付風(fēng)險小的社會保障項目。具體來說，基本養(yǎng)老保險具有較強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，需要中央政府進(jìn)行統(tǒng)一決策?；攫B(yǎng)老保險制度應(yīng)由中央財政承擔(dān)主要的補(bǔ)貼責(zé)任，但地方也有承擔(dān)地方公職人員和農(nóng)民的繳費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任。醫(yī)療保險和失業(yè)保險項目既具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征，又具備相當(dāng)程度的效用外溢性，中央政府與地方政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，按其效用外溢程度大小合理分?jǐn)偲渎氊?zé)。社會救助中具有全國性公共產(chǎn)品特征的保障項目或部分，如既沒有勞動能力又沒有生活來源的殘疾人、孤老、孤兒、優(yōu)撫對象以及災(zāi)民的社會救助項目，應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)。而對于具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征、受益范圍也一般局限于本地區(qū)居民，如城市居民最低生活保障，則應(yīng)由地方政府主要負(fù)責(zé)。

3.4完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)財權(quán)、財力與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方財政體制及其他支出責(zé)任比較明晰、資金安排有保障的條件下，有必要建立對那些社會保障支出超出其承受能力的財力薄弱地區(qū)的社會保障專項轉(zhuǎn)移支付制度，保證中央與地方各級政府間社會保障財權(quán)、財力與事權(quán)的匹配，逐步實現(xiàn)地區(qū)間社會保障供給的均等化。為避免地方產(chǎn)生依賴思想，社會保障轉(zhuǎn)移支付方案要引入“因素法”。要制定明確的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式。應(yīng)考慮各地人均財政收入、社保補(bǔ)差水平、社保人口比重等那些影響較大的、可量化的、易于全國統(tǒng)一的客觀因素，主要有基礎(chǔ)因素(包括人口密度、土地面積、行政機(jī)構(gòu)等) 、社會因素(包括撫養(yǎng)比、貧困率、醫(yī)療衛(wèi)生狀況、失業(yè)率等) 、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素(人均GDP、人均財政收入、物價水平等) 、特殊因素(老少邊窮地區(qū)、少數(shù)民族人口比重、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等) 等，以此作為指標(biāo)制訂標(biāo)準(zhǔn)的社會保障轉(zhuǎn)移支付公式，確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的尺度。

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How to Divide the Social Security Responsibilities between the Central Government and Local Governments

Ke Huibing (Institute of Social Security Study Department of Sociology, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, 430074)

There are some problems, such as responsibility boundaries blurred, responsibility shifted to each other, authority powers shifted down, expenditure responsibilities decentralized, etc, in the division of power and responsibilities in social security between central and local governments. This paper proposes to make the division of their power and responsibilities legislated, to make the authority powers shifted up a little and fi nancial power down a little connected, therefore to improve inter-governmental transfer payment system which can match the authority power with inter-governmental social security property rights and fi nancial resources.

social security responsibilities,central government,local governments, transfer payments

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）3-23-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.3.4

2015-1-7

柯卉兵，華中科技大學(xué)社會學(xué)系社會保障研究所副教授，主要研究方向：社會保障與公共財政。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目“中國社會保障制度整合與體系完善”（13JZD019）；國家社科基金青年項目“中國社會保障轉(zhuǎn)移支付制度研究”（09CSH041）（14AZD117）。