寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 鄔建明

淺析非法占用農(nóng)用地罪及其立法反思

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 鄔建明

土地資源是一種特殊的自然資源，鑒于我國人多地少的基本國情，我國實行的是最嚴(yán)格的土地管理制度。與之相適應(yīng)，我國刑法中對一些嚴(yán)重影響土地管理秩序的土地違法行為也予以了規(guī)定。我國現(xiàn)行1997年《刑法》規(guī)定了四種嚴(yán)重土地違法行為的刑事責(zé)任，規(guī)定在妨礙社會管理秩序罪的部分，分別是非法占用農(nóng)用地罪（第342條）、非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪（第228條）、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪（第410條）、非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪（第410條）。其中日常土地管理中最為常見的就是非法占用農(nóng)用地罪的適用，以下對該罪作簡要分析。

一、非法占用農(nóng)用地罪的犯罪構(gòu)成

《土地管理法》第七十三條規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓土地，將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的責(zé)任，第七十六條規(guī)定了非法占地的責(zé)任，在符合一定條件的時，上述行為就由刑法予以規(guī)制。《刑法》三百四十二條最初規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！毙谭ó?dāng)時規(guī)定的著眼點在于保護(hù)耕地資源，對于其他的土地類型并沒有涉及。本條在2001年刑法修正案二中進(jìn)行了修改，改為：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！笨梢姡S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類惡劣的毀林、毀壞草地案件的出現(xiàn)，為了加大對這類行為的處罰力度，提高執(zhí)法部門的震懾力，刑法修正案二時擴(kuò)大了對這類非法占地行為的處罰力度，適用的范圍由“耕地”擴(kuò)展到“農(nóng)用地”。根據(jù)《土地管理法》第四條對于土地的分類，農(nóng)用地是和建設(shè)用地、未利用地相對應(yīng)的一種土地用途類型，土地管理法第二條第三款進(jìn)一步明確了農(nóng)用地的概念：農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。適用范圍的擴(kuò)大無疑更好地保護(hù)了除耕地外的其他農(nóng)用地，使違法單位或個人占用林地等農(nóng)用地的違法成本大為提高。本罪的犯罪客體是國家正常的土地管理制度?？陀^方面要求違反土地管理法規(guī)，非法占用農(nóng)用地，改變被占用的土地的用途，數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量毀壞的行為。其中，“違反土地管理法規(guī)”應(yīng)廣義地理解為違反土地管理法、森林法。草原法等相關(guān)涉及土地的法律以及行政法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。本罪的犯罪主體為一般主體，可以是自然人，也可以是單位，根據(jù)刑法第342條、第346條的規(guī)定，自然人犯本罪的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金，單位犯本罪的，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人，依照自然人犯本罪的規(guī)定處罰。本罪的主觀方面為故意，包括直接故意或者是間接故意，若主觀方面出于過失，則不能構(gòu)成本罪。

二、實務(wù)認(rèn)定中幾個注意問題

1.非法占有、改變土地用途的認(rèn)定

“非法占用”行為法律中明確的有三種情況，分別是：一、未經(jīng)相關(guān)政府和國家土地行政主管機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)而擅自占用農(nóng)用地；二、超過批準(zhǔn)的用地數(shù)量占用農(nóng)用地；三、采取欺騙的手段騙取批準(zhǔn)而占用農(nóng)用地。“改變土地用途”是指行為人將批準(zhǔn)專用的農(nóng)用地用作他用。在現(xiàn)實中很多違法用地是以“以租代征”的形式出現(xiàn)，所謂“以租代征”是指通過租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。其實質(zhì)仍然是規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，在規(guī)劃計劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時逃避了繳納有關(guān)稅費、履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，這也是一種典型的未經(jīng)相關(guān)政府和國家土地行政主管機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)而擅自占用農(nóng)用地的形式，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅查處，構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)。但是，非法占用農(nóng)村集體的非農(nóng)建設(shè)用地仍然不包括在本罪當(dāng)中，這也是本罪外延規(guī)定的不夠周延之處，給國土行政執(zhí)法部門對于嚴(yán)重的違法占地行為移送司法部門處理帶來了很多不便。

2.本罪是結(jié)果犯，要同時符合兩個法定后果

本罪是結(jié)果犯，即不僅要實施具體犯罪構(gòu)成客觀要件的行為，而且必須發(fā)生法定的犯罪結(jié)果，才能構(gòu)成既遂的犯罪。本罪的犯罪結(jié)果為兩項，且必須要同時具備，一是數(shù)量較大，二是造成農(nóng)用地遭到大量毀壞。對于這兩點的認(rèn)定，最高人民法院在2000年頒布了《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號）中明確了：一、非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。對于地類的認(rèn)定應(yīng)根據(jù)最新的土地調(diào)查類型。二、非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。由于耕地鑒定工作的專業(yè)性，在判斷耕地是否嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染時，國土行政執(zhí)法部門應(yīng)該加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)主管部門的配合，由農(nóng)業(yè)主管部門出具專業(yè)鑒定報告，國土部門依據(jù)報告依法處理。另外需要指出的是，由于法釋〔2000〕14號司法解釋在前，刑法對于非法占用農(nóng)用地罪的修改在后，在現(xiàn)行立法和司法解釋的層面，對于非法占用林地等非耕地的農(nóng)用地“數(shù)量較大”及“造成林地大量毀壞”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不很明確，在司法實踐中，通常以耕地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。

三、立法反思

由于刑法的謙抑性，只有那些嚴(yán)重危害社會管理秩序的土地違法行為才可能由刑法予以規(guī)制，但是刑法作為最嚴(yán)厲的懲罰措施，其預(yù)防犯罪，對犯罪分子產(chǎn)生震懾力的效果也是無可替代的。從上面的分析可以看出，對于認(rèn)定本罪，刑法的門檻是相當(dāng)高的，周延也不甚嚴(yán)密，以至于在實際的操作過程中，要認(rèn)定本罪有相當(dāng)?shù)睦щy。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用地壓力不斷增大、嚴(yán)重破壞土地案件時有發(fā)生的大背景下，為了更好地保護(hù)和利用土地資源，僅僅保護(hù)農(nóng)用地顯然是不夠的，筆者建議如下：第一，將保護(hù)范圍擴(kuò)大到一切土地，但對于農(nóng)用地和未利用地、建設(shè)用地建議設(shè)置數(shù)量不同、差距明顯的入罪數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，以此來區(qū)分危害程度的不同。第二，由于土地遭到破壞后往往需要相當(dāng)長的時間才可能恢復(fù)生產(chǎn)，從耕地保護(hù)的角度來考慮，將本罪作為行為犯來處罰更加適宜。

綜上，立法、司法、土地行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)部門聯(lián)動，明確入罪的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要及時出臺相關(guān)的解釋，這樣可以使得犯罪分子得到應(yīng)有的懲罰，寶貴的土地資源得到更好的保護(hù)與利用。