● 中央編辦一司

政法專項(xiàng)編制是行政編制的重要組成部分。如何破解政法維穩(wěn)工作需要與嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增的矛盾，是當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制工作面臨的嚴(yán)峻課題。近年來(lái)，一些地方的實(shí)踐探索證明，以司法體制改革為契機(jī)，推動(dòng)政法機(jī)關(guān)內(nèi)部挖潛和創(chuàng)新管理，是緩解編制供需矛盾的主要途徑，有利于促進(jìn)編制精細(xì)化管理和集約化使用，提高政法機(jī)關(guān)工作效率和司法資源配置效益。

一、當(dāng)前政法專項(xiàng)編制管理面臨的形勢(shì)

（一）中央嚴(yán)控精神和控編減編要求仍須堅(jiān)持。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大情況下，國(guó)家把更多的精力和財(cái)力用于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益上。機(jī)構(gòu)編制部門貫徹落實(shí)好中央嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制精神，既要服務(wù)大局、也要保障大局。2015年初，中央編辦下發(fā)《關(guān)于政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見(jiàn)》，為指導(dǎo)地方挖潛增效提供了方向和路徑。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，因地制宜，大膽探索，創(chuàng)新編制管理方式方法。當(dāng)前階段，衡量政法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理水平，應(yīng)更多地體現(xiàn)在能否充分盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)需求。

（二）司法體制改革將給機(jī)構(gòu)編制管理帶來(lái)深刻影響。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)司法體制改革作出部署，中央就全面深化公安改革作出專項(xiàng)部署。這些改革涉及政法機(jī)關(guān)管理體制、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、編制管理等方面，將給政法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制工作帶來(lái)深刻、深遠(yuǎn)影響。對(duì)這些變化和影響，各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門要牢牢把握改革大勢(shì)與方向，加強(qiáng)工作前瞻性、預(yù)判性，及早研究謀劃相關(guān)改革預(yù)案和對(duì)策，推動(dòng)政法機(jī)關(guān)創(chuàng)新管理、挖潛增效。

（三）地方政法機(jī)關(guān)要求增編的呼聲仍然較高。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，政法機(jī)關(guān)在打擊恐怖主義、維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平正義方面職責(zé)任務(wù)仍很艱巨。隨著依法治國(guó)戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，政法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案量持續(xù)攀升，執(zhí)法辦案要求越來(lái)越高。相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)政法機(jī)關(guān)的增編壓力客觀存在，嚴(yán)控編制總量的任務(wù)尤為艱巨。

二、地方創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理的經(jīng)驗(yàn)做法

嚴(yán)控是硬約束、改革是硬任務(wù)、編制有硬缺口，怎么看，怎么辦？一些地方以問(wèn)題為導(dǎo)向，積極創(chuàng)新體制機(jī)制，深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化編制布局結(jié)構(gòu)，提高編制使用效能，進(jìn)行了有益探索。

（一）實(shí)行職能“模塊化”，調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。以職能定機(jī)構(gòu)、以職能定編制是調(diào)控機(jī)構(gòu)編制資源的最基本規(guī)律。一些地方根據(jù)政法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案特點(diǎn)，將政法系統(tǒng)職能進(jìn)行分解、梳理、歸并，提煉出若干模塊，每個(gè)模塊涵蓋若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通過(guò)模塊化方式構(gòu)建職能結(jié)構(gòu)體系，每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均能準(zhǔn)確定位，業(yè)務(wù)屬性和工作關(guān)聯(lián)清晰明確。職能模塊為優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了支撐，改革是在整個(gè)職能結(jié)構(gòu)體系中統(tǒng)籌研究。遇有新增職責(zé)任務(wù)時(shí)，首先考慮整合歸并機(jī)構(gòu)、撤一建一，避免組織體系過(guò)于分散。如北京市公安局為加強(qiáng)軌道建設(shè)安保力量，首先考慮合并同類項(xiàng)，將鐵路工程公安局和鐵道建筑公安局合并，成立軌道建設(shè)安全保衛(wèi)分局；為加強(qiáng)監(jiān)所管理力量，首先考慮優(yōu)化監(jiān)所布局結(jié)構(gòu)，將全市21個(gè)拘留所整合為7個(gè)；為加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力，首先考慮完善執(zhí)法勤務(wù)模式，整合交管、特警、巡警、預(yù)審等總隊(duì)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）推行大部門制改革，精干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。綜合考慮職能關(guān)聯(lián)性，推行大部門制改革，整合撤并職能相近機(jī)構(gòu)，可有效解決政法機(jī)關(guān)分工過(guò)細(xì)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、司法職權(quán)“碎片化”、功能重疊化、交叉扯皮、推諉塞責(zé)等問(wèn)題，有利于推動(dòng)有限編制資源真正向執(zhí)法辦案一線集聚。如吉林省檢察院系統(tǒng)將檢察業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一整合為職務(wù)犯罪、刑事、民事行政、控告申訴和刑事執(zhí)行4個(gè)部，破解了以往工作中存在的查辦與預(yù)防脫節(jié)、批捕與公訴脫節(jié)等問(wèn)題。浙江省公安機(jī)關(guān)為適應(yīng)新型侵財(cái)案件非接觸、跨區(qū)域犯罪特點(diǎn)，實(shí)行刑偵、技偵、網(wǎng)偵、圖偵“四偵合一”，探索建立以偵查需求為導(dǎo)向的合成作戰(zhàn)機(jī)制，有效提高打擊犯罪效能。寧夏自治區(qū)公安系統(tǒng)探索在案件總量少的地區(qū)，整合刑偵、經(jīng)偵、禁毒等部門警力，集中優(yōu)勢(shì)警力打攻堅(jiān)戰(zhàn)；將城市公安分局所屬的政工、紀(jì)檢、督查、裝財(cái)?shù)嚷毮芗械绞芯植?shí)行市局派駐制，分局原有人員編制充實(shí)到執(zhí)法勤務(wù)一線。

（三）推動(dòng)管理層級(jí)扁平化，提高司法運(yùn)行效率。管理指揮鏈條過(guò)長(zhǎng)，決策速度較慢、信息溝通遲緩，且機(jī)關(guān)占用大量警力，既不利于提高工作效率，也導(dǎo)致基層警力緊張。組織扁平化使機(jī)構(gòu)更加精干、工作更加高效，更符合政法機(jī)關(guān)依法履行職能的需要。如全國(guó)監(jiān)獄系統(tǒng)正逐步取消分散關(guān)押點(diǎn)，撤銷分監(jiān)區(qū)，減少管理層級(jí)，實(shí)行監(jiān)獄—監(jiān)區(qū)兩級(jí)管理，確保監(jiān)獄不低于75%的警力用于監(jiān)區(qū)一線。一些基層法院結(jié)合司法體制改革，探索改變行政化科層制管理模式，取消庭室架構(gòu)，以法官團(tuán)隊(duì)優(yōu)化重組人員力量，逐步建立靈活應(yīng)對(duì)案件數(shù)量、類型變化、適應(yīng)審判運(yùn)行規(guī)律的資源配置方式，打造扁平化審判管理格局。大慶市公安局將市局、分局、派出所壓縮為市局、分局兩級(jí)，將原70個(gè)派出所和10個(gè)分局合并，重新設(shè)置20個(gè)分局，改革后全市一線執(zhí)法力量增長(zhǎng)105%。蕪湖市公安局在理順市局、區(qū)縣分局與基層派出所職責(zé)基礎(chǔ)上，采取“一優(yōu)兩強(qiáng)”的做法，優(yōu)化分局機(jī)構(gòu)設(shè)置，分局只保留綜合室和法制大隊(duì)2個(gè)機(jī)構(gòu)，其國(guó)保、經(jīng)偵劃歸市局，做專做實(shí)市局專業(yè)警種，刑偵、治安、巡邏防控交由派出所，做大做強(qiáng)派出所，改變以往市局與分局職責(zé)相似、機(jī)構(gòu)設(shè)置趨同，派出所小而分散的局面，提高了編制資源配置效率。

（四）堅(jiān)持“抽脂瘦身強(qiáng)身”，充實(shí)基層一線力量。按照嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，促進(jìn)編制資源有序流動(dòng)，下決心砍去枝蔓，強(qiáng)筋健骨，夯實(shí)主干，充實(shí)重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)。如寧夏自治區(qū)公安系統(tǒng)提出“多動(dòng)機(jī)制少動(dòng)體制”，推動(dòng)警力向一線傾斜的改革思路，將區(qū)市縣三級(jí)公安機(jī)關(guān)按不少于機(jī)關(guān)民警總數(shù)20%的比例下派警力，并明確了保障下派民警安心扎根基層的配套措施。改革后全區(qū)公安機(jī)關(guān)一線執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警力增長(zhǎng)9%、派出所警力增長(zhǎng)16%，極大地提升了基層和一線的戰(zhàn)斗力。重慶市公安局通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)，將調(diào)劑出的編制全部用于充實(shí)一線實(shí)戰(zhàn)單位，調(diào)整后全市公安系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)編制只占編制總量的5.8%。武漢市公安局通過(guò)調(diào)整優(yōu)化編制布局結(jié)構(gòu)，市局編制占比降至26.2%、分局和派出所編制占比升至73.8%，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)公安機(jī)關(guān)警力配備由“圓柱型”向“金字塔型”轉(zhuǎn)變。北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院僅設(shè)1個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)——綜合辦公室，配備15名編制，承載了一般中級(jí)法院10多個(gè)部門的職責(zé)，保障更多司法資源用于審判業(yè)務(wù)一線。

（五）機(jī)構(gòu)編制部門主動(dòng)授權(quán)放權(quán)，增強(qiáng)編制調(diào)整靈活性。政法機(jī)關(guān)對(duì)編制壓力的感受最直接，對(duì)管好用好編制的需求和意愿強(qiáng)烈，對(duì)于其現(xiàn)有編制的分配使用情況、存在的問(wèn)題以及如何調(diào)整改進(jìn)也更清楚。為提升機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的時(shí)效性，北京市編辦授權(quán)政法部門，允許其在編制總量?jī)?nèi)自行調(diào)整同一層級(jí)單位編制配備、在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量?jī)?nèi)對(duì)同一職級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，調(diào)整情況只需向機(jī)構(gòu)編制部門備案。深圳市編辦授權(quán)市公安局在總量不增的情況下，對(duì)市局機(jī)關(guān)、直屬單位、分局和派出所等同一機(jī)構(gòu)類別內(nèi)自主調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配備，報(bào)市編辦備案審核確認(rèn)后實(shí)施。靈活的機(jī)構(gòu)編制管理辦法，為政法機(jī)關(guān)推進(jìn)機(jī)制改革創(chuàng)新、優(yōu)化編制布局提供了條件，有利于實(shí)現(xiàn)編制隨著職能任務(wù)及時(shí)調(diào)整，編制保障機(jī)動(dòng)性、自主性更強(qiáng)。

（六）推進(jìn)編制管理制度化，固化改革探索成果。對(duì)取得明顯成效的改革措施，一些地方通過(guò)制定編制配置模型、“三定”規(guī)定等規(guī)范性文件鞏固改革成果，保證改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。如北京市公安局明確以“占警比”（單項(xiàng)警務(wù)工作投入警力占單位總警力投入的比例）為依據(jù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)并周期性精細(xì)調(diào)整編制配置，該警力配置模型每年或每?jī)赡晷抻喴淮?，促進(jìn)編制管理從經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)型轉(zhuǎn)變。安徽、浙江等省法院檢察院系統(tǒng)以年均結(jié)案數(shù)、人均辦案量為主要指標(biāo)，以轄區(qū)人口、面積、財(cái)政收入等因素為輔助指標(biāo)，構(gòu)建編制分配模型，緩解“案多人少”問(wèn)題。重慶市公安局2014年制定下發(fā)《關(guān)于規(guī)范區(qū)縣機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)》，按照“大部門”、“大警種”制改革思路，整合規(guī)范各區(qū)縣公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，并制定直屬區(qū)縣分局“三定”。

此外，一些地方還積極探索，將事業(yè)單位和工勤人員占用的政法專項(xiàng)編制置換出來(lái)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際及職責(zé)任務(wù)動(dòng)態(tài)變化情況，將原勞教系統(tǒng)的富余編制跨系統(tǒng)調(diào)劑給監(jiān)獄或公安機(jī)關(guān)，優(yōu)化編制布局結(jié)構(gòu)；很多地方在創(chuàng)新工作運(yùn)行機(jī)制、提高科技信息化水平、提升政法隊(duì)伍素質(zhì)等方面取得積極成效，有效提高編制使用效能、減少對(duì)編制的依賴性。

三、進(jìn)一步加大政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛力度

總的看，不少地方在創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理方面作了積極有益探索，取得了明顯成效，但各地各政法系統(tǒng)整體進(jìn)展還不均衡?；诋?dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政法專項(xiàng)編制管理工作面臨的形勢(shì)任務(wù)，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)觀念、轉(zhuǎn)重心、轉(zhuǎn)方式，加大政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛的力度。積極推動(dòng)思想觀念從等靠觀望向主動(dòng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變；推動(dòng)管理工作重心從增編加人、壯大隊(duì)伍向盤活存量、挖潛增效轉(zhuǎn)變；推動(dòng)改革創(chuàng)新從單個(gè)領(lǐng)域或警種向各領(lǐng)域各警種、從某個(gè)政法系統(tǒng)向政法各系統(tǒng)、從部分市縣向全省各層級(jí)、從部分省份向全國(guó)各省份協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變，在更深層次、更寬領(lǐng)域挖潛增效，切實(shí)緩解增編壓力。

（一）堅(jiān)持改革理念，著力推動(dòng)政法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革。本輪司法體制改革，為歷次改革中力度最大、觸及范圍最廣、利益調(diào)整最深刻的一次。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，努力破除影響機(jī)構(gòu)編制效能有效發(fā)揮的體制機(jī)制性障礙，提高管理能力和水平。貫徹落實(shí)好省以下地方法院檢察院機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一管理制度，以大部門制為方向，深化各級(jí)法院、檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革、完善公安機(jī)關(guān)管理體制。通過(guò)改革，推動(dòng)政法部門完善司法職權(quán)配置、司法活動(dòng)監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步精干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化人員編制配備，健全符合司法工作運(yùn)行規(guī)律、扁平高效的組織架構(gòu)和集約化的人力資源布局結(jié)構(gòu)。

（二）堅(jiān)持創(chuàng)新理念，著力加大編制內(nèi)部挖潛力度。政法專項(xiàng)編制自1982年實(shí)行單列管理至今，基本上以增量管理為主，管理手段主要是以增補(bǔ)缺，對(duì)編制存量的潛力挖掘還有很多工作可做。實(shí)踐證明，挖潛增效、創(chuàng)新管理對(duì)促進(jìn)政法工作、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)以及營(yíng)造和諧社會(huì)環(huán)境而言，是個(gè)多贏的局面。要以深化改革、控編減編倒逼創(chuàng)新，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，嚴(yán)格規(guī)范管理、推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新、改善政法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高編制使用效能。完善編制管理制度，以挖潛增效作為增編門檻，在編制總量?jī)?nèi)堅(jiān)持有減有增、去繁就簡(jiǎn)、減冗補(bǔ)缺，保證重點(diǎn)急需領(lǐng)域編制需求。

（三）堅(jiān)持協(xié)調(diào)理念，著力提高編制管理能力水平。堅(jiān)持職能、機(jī)構(gòu)、編制相協(xié)調(diào)，職責(zé)任務(wù)是編制調(diào)配的“風(fēng)向標(biāo)”，機(jī)構(gòu)設(shè)置是編制調(diào)配的“導(dǎo)流渠”。要在合理界定職責(zé)、大力整合機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，遵循編制資源供給規(guī)律，完善編制跨系統(tǒng)、跨層級(jí)、跨地區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障編制資源有效配置、有力供給。堅(jiān)持深化改革、挖潛創(chuàng)新相協(xié)調(diào)，扭住關(guān)鍵、精準(zhǔn)發(fā)力，以改革促進(jìn)創(chuàng)新、以創(chuàng)新引領(lǐng)改革，共同促進(jìn)編制資源集約化使用和管理。堅(jiān)持以點(diǎn)帶面，遞次接續(xù)、縱深推進(jìn)，把握好內(nèi)部挖潛的力度、深度、進(jìn)度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各層級(jí)、各系統(tǒng)、各領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制部門、政法部門協(xié)同配合，機(jī)構(gòu)編制部門要善于借勢(shì)借力，引導(dǎo)和激發(fā)政法機(jī)關(guān)內(nèi)生動(dòng)力，盤活存量資源；政法部門要依托政策優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)創(chuàng)新求變，完善工作運(yùn)行機(jī)制，提高工作效能。