劉麗杭

中南大學公共管理學院 湖南長沙 410083

?

·衛(wèi)生治理·

國際社會健康治理的理念與實踐

劉麗杭

中南大學公共管理學院 湖南長沙 410083

基于國際社會健康治理理念的形成與發(fā)展，一些典型國家在政府與社會合作治理、組織間的縱向與橫向治理方面積累了豐富經(jīng)驗。在共享價值與政策目標共識的基礎上，將健康治理理念轉(zhuǎn)化為政府與社會合作參與的共同實踐，不僅體現(xiàn)出平等、多元、信任、合作、參與的多目標價值導向，也促進了國際社會衛(wèi)生管理體制與健康服務模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展，這為構(gòu)建我國健康治理模式提供了經(jīng)驗。

健康治理； 整體性政府； 協(xié)同合作； 公民參與

健康作為資本要素的理念，已經(jīng)滲透到一個國家政治、社會經(jīng)濟及居民生活方式等各個領域，也逐步成為各國政府密切關注的重大民生問題。衡量社會成功的指標是公民的健康和福祉的改善，及其生活質(zhì)量和環(huán)境資源的可持續(xù)利用，而不只是狹義上的GDP增長。[1]因此，從這一角度來看，健康是構(gòu)成一個充滿活力經(jīng)濟體的關鍵社會要素。許多國家將健康納入了國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標以及政府的公共政策議程中，并作為評價政府公共政策及社會治理現(xiàn)代化進程的重要指標。[2]

全球化、城鎮(zhèn)化和社會化等使得人類社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，人口老齡化、流行病暴發(fā)、生活方式與疾病譜的改變等眾多因素的相互作用顯著影響了居民的健康狀況；另一方面，眾多的社會與個體因素也不同程度地對健康產(chǎn)生一定的影響，并隨著分工的日益細化其關系也越來越緊密，導致影響健康的因素與機制呈現(xiàn)出復雜性、動態(tài)性。這意味著衛(wèi)生服務與健康領域亟需一種全新的治理范式。

1 健康治理理念

治理的概念來源于古典拉丁文和古希臘語的“掌舵”一詞，含有控制、引導和操縱之意。在公共管理領域采用“治理”這一概念時，強調(diào)的是政府分權(quán)并向社會授權(quán)，以實現(xiàn)多主體和多中心治理，實現(xiàn)國家、社會與市場多維力量對社會公共事務的共治狀態(tài)。[3]“健康治理”(health governance)已成為近幾年衛(wèi)生政策研究的熱點，衛(wèi)生系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)、健康管理工具等一系列健康干預的現(xiàn)象或措施均被理解為“健康治理”。但這些均是規(guī)范與實證研究中的概念性主題或描述性術(shù)語，在健康及其相關政策的研究中能否將其轉(zhuǎn)變?yōu)槔碚撆c模式還有待探索與完善。[3-4]從加強初級衛(wèi)生保健服務到將健康融入所有政策，充分顯示出國際社會衛(wèi)生改革與發(fā)展進程正在經(jīng)歷著一場深刻的理念變革。即一種基于共享價值、協(xié)商統(tǒng)籌、共同參與、伙伴關系、公共網(wǎng)絡、公眾導向為特點，以健康為中心的政府與社會協(xié)同合作的治理理念正在進入國際社會的醫(yī)改實踐，并重塑或引領國際社會的公共政策議程及價值取向。

2 健康治理理念變革歷程

2.1 強化初級衛(wèi)生保健

1978年，阿拉木圖宣言指出，健康是人類的基本權(quán)利，政府有責任提供適宜的技術(shù)與方法來增進居民健康，獲得更高質(zhì)量的健康狀況是全世界共同追求的目標。[5]此外，該宣言首次系統(tǒng)地闡述了衛(wèi)生部門與其它政府部門共同合作制定健康發(fā)展戰(zhàn)略的必要性：跨部門合作是基于衛(wèi)生服務與健康公平的狀況，以健康風險及社會決定因素為指導的多部門共同參與的健康治理行動。一些非衛(wèi)生部門(如財政、教育等)的決策會對居民的健康狀況產(chǎn)生較大的影響，如可通過調(diào)整酒精、煙草和飲料等稅收政策影響人們的消費行為，干預人們的生活方式，進而促進居民健康狀況的改善。目前，跨部門合作的健康發(fā)展戰(zhàn)略已被各國政府所廣泛接受并實施。[6]

基于這一理念，世界衛(wèi)生組織明確指出，初級衛(wèi)生保健作為健康治理的理論基礎與實踐指南，不只是技術(shù)指南，而且還包括了具有指導意義的價值理念。[7]無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，政府在健康治理方面的作用都應該重新界定并明確，充分體現(xiàn)健康治理模式的多元化與多部門決策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制。政府不僅要提供初級衛(wèi)生保健服務，還需要致力于解決健康風險及社會決定因素。政府各部門以及衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作是改善居民健康狀況的關鍵。同時，還需要全社會的廣泛參與才能共同創(chuàng)造一個可持續(xù)發(fā)展的健康環(huán)境。

2.2 健康促進

1986年，第一屆國際健康促進大會通過了“渥太華宣言”，首次完整闡述了“健康促進”的定義、行動原則以及未來的發(fā)展方向，系統(tǒng)提出了“健康的公共政策”、“建立支持健康的環(huán)境”、“強化社區(qū)參與”、“發(fā)展個人健康技能”以及“改革衛(wèi)生服務模式”5大行動綱領[8]，并明確指出了收入、安全、社會保障等影響健康的8個社會決定因素?！敖】荡龠M”不僅要提升居民的健康知識與技能，而且還要在國家層面系統(tǒng)制定促進健康的公共政策，增加對健康的投資，強化社區(qū)的參與行為，創(chuàng)造一個健康的支持性環(huán)境，并且從預防保健的角度重新定位醫(yī)療衛(wèi)生服務的功能與模式，改革傳統(tǒng)的衛(wèi)生服務管理體制，有計劃、有效率地推動健康治理工作。

1988年，第二屆國際健康促進大會進一步明確了公共衛(wèi)生政策所關注的4個關鍵及優(yōu)先領域：維護婦女健康、強化食品營養(yǎng)、減少煙草和酒精消費以及創(chuàng)造支持性的健康環(huán)境。并指出公共衛(wèi)生政策的特點之一是明確所有政府部門及其政策都應該關注公共衛(wèi)生、健康及其相關問題，并對相關的健康風險及社會決定因素承擔起責任。[9]該大會敦促各國政府針對健康風險及社會決定因素采取相關行動，進一步強調(diào)公平是健康的重要社會決定因素，并引入相關的問責機制。這一治理理念促進了利用健康風險及社會決定因素的變化來評估政府公共政策的實施效果及其對健康的影響。同時，通過制定“健康城市”、“建立健康促進學?！焙汀敖】档墓ぷ鲌鏊钡葍?yōu)先發(fā)展領域，促進健康環(huán)境的改善，既有效彌補了多層次健康治理中眾多利益相關者、衛(wèi)生部門以及與其他政府部門之間的裂隙，也進一步促進了居民健康目標的實現(xiàn)。

1997年，第四屆國際健康促進大會提出了通過健康促進幫助人們改善和增進自身健康的戰(zhàn)略計劃，具體包括：(1)提高個人行動能力，使個人具備所需的知識與技能；(2)改變?nèi)藗兊纳罘绞讲】碉L險及社會決定因素進行干預；(3)強調(diào)居民參與健康促進與學習的重要性?；谶@一理念，強調(diào)自我保健，講求科學衛(wèi)生文明的生活行為方式成為了國際社會健康治理的新理念。[10]

2.3 將健康融入所有政策

1998年世界衛(wèi)生組織提出引領21世紀健康促進戰(zhàn)略，將健康促進納入公共政策治理的范疇。一些發(fā)達國家特別是歐洲國家開展了規(guī)模較大的健康治理項目，通過跨部門的合作參與等措施來改善居民的健康狀況。但相關的實證研究發(fā)現(xiàn)，唯有芬蘭采取了所謂的“政治范式”治理，進一步明確健康作為一個關鍵要素在所有政府部門工作中的地位，體現(xiàn)了社會整體治理的模式。1972年，芬蘭政府的經(jīng)濟委員會將健康作為一個優(yōu)先領域列入其相關議程，并努力實現(xiàn)衛(wèi)生服務的公平配置。具體措施包括：在農(nóng)業(yè)和商業(yè)領域，減少牛奶等高脂肪產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)補貼，將這些補貼轉(zhuǎn)移到鼓勵水果和蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的種植與生產(chǎn)?；谶@一實踐，1986年，芬蘭政府正式頒布了基于跨部門合作參與的國家健康發(fā)展戰(zhàn)略。[11]隨后，這一實踐經(jīng)驗成為世界衛(wèi)生組織渥太華健康促進憲章中健康治理的一個典型案例。[7]

1999年，芬蘭擔任歐盟輪值主席時系統(tǒng)總結(jié)了其經(jīng)驗與模式，并提出了將健康融入所有政策，即政府各部門在制定相關政策與戰(zhàn)略計劃或面臨多個決策方案的選擇時，都要系統(tǒng)考慮其政策及其相關措施對居民健康狀況所產(chǎn)生的影響。其目的是讓決策者加強循證決策，系統(tǒng)分析相關政策及其干預措施對健康風險及社會決定因素的影響和效果，從而制定有據(jù)可循的公共政策。該建議在歐盟及其成員國之間產(chǎn)生了較大影響。2006年，歐盟理事會通過了這一決議，并形成了法律文件。[12]這一治理措施是在前兩項治理措施(即強化初級衛(wèi)生保健與跨部門協(xié)同合作)基礎上整合形成，將傳統(tǒng)的健康管理提升到了健康治理的新階段。世界衛(wèi)生組織在2010年正式提出了將健康融入所有政策的決議。[13]

健康治理可分為政府整體治理與全社會治理兩類。政府整體治理是通過政府各部門的功能整合與整體行動以實現(xiàn)共同的健康目標。其組織結(jié)構(gòu)不再以特定功能為基礎，而是以結(jié)果和目標進行組織設計和創(chuàng)新，需要在不取消部門專業(yè)化分工的前提下實行跨部門合作。政府整體治理模式可以采取正式或非正式的協(xié)同合作方式，也可以專注相關政策的制定、具體項目管理以及市場規(guī)制，具體體現(xiàn)在國家、地區(qū)和地方各級政府及部門之間復雜的關系，以及各種相關制度與運行機制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。全社會治理是在政府整體治理模式的基礎上，強調(diào)構(gòu)建公私合作伙伴關系，鼓勵全社會成員共同參與來完善健康治理。因此，決策者的健康理念、部門間合作和社會的參與，構(gòu)成了大健康理念的核心和基礎。隨著這些治理措施的不斷實踐以及相關循證政策體系的逐步完善，不僅創(chuàng)新了衛(wèi)生改革與發(fā)展的傳統(tǒng)模式，促進了居民健康公平性的改善，也奠定了健康治理理念與模式的理論基礎。

3 健康治理實踐

基于以上健康治理理念和不同的國情及文化，大部分歐洲國家在其實踐中逐步形成了不同的健康治理特色與模式：基于健康治理中的政府與社會關系，形成了政府與社會協(xié)同治理的模式；基于健康治理中的政府組織結(jié)構(gòu)，形成了縱向治理與橫向治理的模式。[14]

3.1 政府與社會合作治理

政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體對社會公共事務的治理，包含政府對于自身、市場以及社會活動的管理。社會治理是特定的治理主體對于社會的管理，是對社會資源的調(diào)整和配置。[3]在市場經(jīng)濟條件下，健康治理往往涉及社會各方面的利益相關者，這就要求合理定位政府治理行為，構(gòu)建政府與社會協(xié)同合作的治理機制。因此，越來越多的國家通過政府與其他社會組織合作建立衛(wèi)生政策網(wǎng)絡，依托更多的平臺和社會聯(lián)盟，將現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術(shù)有機地嵌入到健康治理結(jié)構(gòu)與運行機制中，并動員全社會的廣泛參與，從而引導社會形成可持續(xù)發(fā)展的健康行為及生活方式。

3.1.1 形成共享價值理念

健康治理所面臨的最大挑戰(zhàn)是企業(yè)參與健康治理的方式及其相關問題。如“煙草大戰(zhàn)”導致企業(yè)與社會利益沖突越來越大。[15]發(fā)達國家特別是一些歐洲國家，其衛(wèi)生保健服務與健康都是基于憲法所賦予的人權(quán)以及經(jīng)濟學中的公共物品等概念、理論，并將其作為引領健康治理的價值規(guī)范，也稱之為“共享價值”。[16]在相關政策的制定與實踐過程中，基于所形成的共同價值理念來敦促政府與企業(yè)共同關注健康及相關問題，并將健康作為一個要素融入到企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營模式中。這不僅能夠改善社會生產(chǎn)力狀況，而且也能增進社會的幸福指數(shù)，并構(gòu)建類似于環(huán)保指數(shù)與消費者偏好指數(shù)等模型來評估其“共享價值”的影響及效果。[17]同時，政府應強化其監(jiān)管職能，以確保其生產(chǎn)與經(jīng)營方式遵守法律規(guī)范、社會道德以及與之有關的國際與國家標準。在國際衛(wèi)生領域，企業(yè)通過與全球基金會等組織合作，共同抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾等，協(xié)助解決有關健康、營養(yǎng)和保健等問題。目前，一些企業(yè)已經(jīng)成為社區(qū)衛(wèi)生的重要合作伙伴，越來越多的企業(yè)積極參與到具體項目的管理，并探索建立可持續(xù)的發(fā)展關系。[18]

3.1.2 建立溝通機制

當一個國家的政府要出臺相關衛(wèi)生政策時，應盡可能邀請所有利益相關者進行廣泛性磋商，共同確定其目標與相關監(jiān)督評價指標，明確具體實施措施以及相關的問責機制等。如美國健康2020戰(zhàn)略規(guī)劃即是在聯(lián)邦政府跨機構(gòu)工作組的領導下，由美國健康與人類服務部與其它聯(lián)邦政府機構(gòu)、社會團體以及眾多利益相關者協(xié)作完成。[19-21]各方均為健康2020的戰(zhàn)略目標及其相關優(yōu)先領域獻計獻策，為最終戰(zhàn)略規(guī)劃的形成提供了科學的決策依據(jù)。歐盟許多衛(wèi)生政策在制定時也都遵循類似做法?；谒鶚?gòu)建的目標框架，從上至下與相關政府部門、社會團體以及學術(shù)組織進行廣泛溝通，并建立同行評審以及績效評估機制，不定期公布政策制定與實施效果。同時，政府衛(wèi)生部門在與其它部門和社會團體進行協(xié)商與溝通時，將自己視為眾多跨部門參與者的一員，運用新的領導方式和信息溝通技能，建立新型的戰(zhàn)略伙伴關系。

3.1.3 構(gòu)建網(wǎng)絡平臺

基于現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)促進健康治理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)基于健康治理信息服務平臺，不僅能夠增加健康治理及相關政策的透明度，有助于規(guī)范企業(yè)行為，促進其主動調(diào)整生產(chǎn)方式與經(jīng)營理念，還能進一步強化問責機制。政府部門通過調(diào)查數(shù)據(jù)來判斷社會公眾對衛(wèi)生服務質(zhì)量的評價，分析評估國內(nèi)各地區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)的績效以及本國與世界各國之間的績效差異，促進政府各部門及其決策者重視衛(wèi)生系統(tǒng)所存在的問題，并采取相關的改革措施以促進衛(wèi)生系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。盡管有些數(shù)據(jù)存在可比性問題，評價指標體系及方法還不夠完善，但仍能產(chǎn)生一定的促進作用。如世界衛(wèi)生組織2000年的世界衛(wèi)生報告《衛(wèi)生系統(tǒng)：改進績效》產(chǎn)生了較大的社會反響，吸引了社會、公眾以及大眾媒體的關注。通過衛(wèi)生系統(tǒng)績效評估結(jié)果的排序，促使公眾及大眾媒體關注更為宏觀的衛(wèi)生系統(tǒng)績效比較，同時也強化和完善了相關的問責機制。[22](2)衛(wèi)生信息平臺不僅有助于全社會疾病防治、公共衛(wèi)生與健康促進等信息的交流，也可以協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌全社會的力量應對傳染病與慢性非傳染病的雙重挑戰(zhàn)。目前，柬埔寨、愛爾蘭、馬來西亞等國家已經(jīng)建立了國際化的衛(wèi)生信息平臺。[23]這種由多元組織、多級政府和多種部門參與并逐步形成的網(wǎng)絡治理模式，解決了諸多跨國界傳染性疾病的傳播。

3.1.4 公民參與及合作

公民參與健康及相關事務是尊重公民健康權(quán)利的重要表現(xiàn)。如美國通過公民參與制定年度預算，荷蘭政府通過消費者調(diào)查等方式確定政府財政(包括衛(wèi)生財政)的優(yōu)先領域；瑞典通過議會的優(yōu)先權(quán)委任制，委托政府或大學的相關研究機構(gòu)進行調(diào)查與研究，提供以循證研究為基礎的決策依據(jù)。[24]

健康知識素養(yǎng)作為健康治理的一個關鍵因素，不僅需要合作生產(chǎn)與創(chuàng)新更多的健康知識及教育模式，而且也需要通過發(fā)展社區(qū)認知文化構(gòu)建一種更有親和力與本土文化特點的健康教育及健康促進方式。特別是在健康食品、安全飲用水、臨床診斷與藥物利用等方面均需采取協(xié)作行動。加拿大政府向全社會公開健康2020發(fā)展戰(zhàn)略及其評估指標體系，通過系統(tǒng)監(jiān)測、開放數(shù)據(jù)，加強全民的健康素養(yǎng)，有效監(jiān)督該戰(zhàn)略的具體實施及進程。

歐洲各國通過采取“授權(quán)給病人”等方式，促進患者參與臨床治療決策?；颊叩挠行⑴c已成為歐洲衛(wèi)生改革的重要措施，也成為公民參與政府決策的有效模式。需要注意的是，應區(qū)分好作為消費者的病人和作為社會公民的角色轉(zhuǎn)換。[25]移動醫(yī)療與穿戴式保健技術(shù)的發(fā)展，正在逐步顛覆傳統(tǒng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務模式及其醫(yī)患關系。[26]

3.2 組織間的縱向與橫向治理

基于健康治理中的組織結(jié)構(gòu)，國際社會形成了縱向治理與橫向治理模式?？v向治理是指從地方、州(省)及中央政府以至相關國際組織等各層級部門之間在體制框架、法律法規(guī)以及相關政策等方面進行的有機整合。橫向治理是指政府各部門之間職能的整合，是指政府內(nèi)各部門機構(gòu)功能的整合(如各部委功能的整合)，或功能性機構(gòu)之間的整合(如醫(yī)療衛(wèi)生與社會福利功能的整合)，比較典型的做法是組建協(xié)調(diào)委員會。

3.2.1 縱向治理

歐盟通過建立歐洲疾病預防和控制中心、歐洲職業(yè)安全與健康管理中心以及歐洲食品安全局等機構(gòu)，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌歐盟各國及其公民的健康權(quán)益，以應對歐洲健康及其相關問題。其特點體現(xiàn)在3個方面：(1)建立國家和區(qū)域?qū)用娴墓残l(wèi)生與衛(wèi)生政策報告議會制度，衛(wèi)生部長與公共衛(wèi)生機構(gòu)負責人及其他部門代表定期召開相關會議，以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域健康及相關事務；(2)組建長期性的部門合作委員會，監(jiān)督與評價各國健康發(fā)展戰(zhàn)略及其相關項目的實施情況；(3)建立多部門的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌機制，以提供更多的非正式協(xié)商渠道，構(gòu)建相關的契約機制來完善各部門之間的協(xié)作關系。通過評估相關政策對健康風險及社會決定因素的影響及效果來改變傳統(tǒng)的“以疾病為中心”的治理模式。如世界衛(wèi)生組織的“煙草控制公約”，聯(lián)合國的“千年發(fā)展目標”，都對人們的生活方式和行為產(chǎn)生了巨大影響。[ 27]

在國家層面，實行中央集權(quán)制的國家與實行分權(quán)制的國家相比，更容易推進衛(wèi)生體制及其相關制度的改革。一些分權(quán)制國家開始借鑒集權(quán)式國家模式的經(jīng)驗。[28]如澳大利亞、丹麥、芬蘭、德國等實行社會保險體制的國家，基于傳統(tǒng)的分權(quán)式管理體制與決策機制，中央政府一直尋求在衛(wèi)生及其相關問題方面獲得更大的決策控制權(quán)。而以中央政府、地方政府和非政府組織(如醫(yī)師協(xié)會)共享權(quán)力的聯(lián)邦制國家，則試圖通過統(tǒng)籌健康保險基金或調(diào)整州(省)與基層政府的體制結(jié)構(gòu)與職能以簡化其管理流程與治理程序。 2010年，法國的大區(qū)衛(wèi)生局逐步兼并了區(qū)域醫(yī)院管理局的相關職能，這也標志著在一定區(qū)域范圍內(nèi)的“大健康”的管理體制與健康治理模式已逐步形成。荷蘭把健康保險基金及相關事務的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌提到了衛(wèi)生管理體制改革的優(yōu)先地位，以進一步強化中央政府的管理權(quán)限。而英國將初級衛(wèi)生保健組織劃歸到區(qū)域衛(wèi)生局管理，以促進醫(yī)療衛(wèi)生服務與養(yǎng)老、殘疾照顧等資源的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。部分國家也采取了其他合作措施，如西班牙通過建立各種協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌機制來解決17個地區(qū)的衛(wèi)生資源配置不均衡問題。[29]

3.2.2 橫向治理

(1)組建協(xié)調(diào)委員會

在國家層面設立專門的健康管理與協(xié)調(diào)機構(gòu)是一些國家實現(xiàn)大健康治理的重要措施。如在中央政府層級設置專門的戰(zhàn)略性健康治理機構(gòu)，負責跨部門的健康發(fā)展戰(zhàn)略與項目以及承擔一些與衛(wèi)生有關的具體事務，這些機構(gòu)一般設在總理辦公室或國務院。如芬蘭所組建的公共衛(wèi)生政策咨詢委員會，是一個由17名成員所組成的跨部門專門委員會，其成員主要來自于各政府部門、非政府組織以及相關的大學及研究機構(gòu)。董事會以論壇的形式來討論分析所面臨的健康問題和挑戰(zhàn)。目前，該委員會已逐步樹立了一定的社會形象，并形成了一定的凝聚力與引導力，其相關的決策方案可以直接報送總理辦公室，為高層領導在大健康治理方面提供了科學的決策依據(jù)。[30]

(2)強化項目管理

英國政府曾實施了一項跨政府部門的社會健康促進項目，首相辦公室專門組建了一個委員會來協(xié)調(diào)各政府部門的相關事務。如交通運輸部負責社區(qū)交通改造和拓寬自行車車道的資金；農(nóng)業(yè)部負責食品衛(wèi)生監(jiān)督，并為12個樣本社區(qū)構(gòu)建社區(qū)花園和健康餐廳。而在一些發(fā)展中國家，中央政府利用相關的國家發(fā)展戰(zhàn)略計劃(如扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃與中長期發(fā)展框架)，為政府各部門在協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌健康及相關問題方面提供了一個政策工具。相關實踐表明，一些與健康有關的綜合性規(guī)劃項目(如健康2020戰(zhàn)略)，如果沒有一個高層次的領導與協(xié)調(diào)機構(gòu)，其項目將難以實施，且相關戰(zhàn)略目標也不可能實現(xiàn)。[31]

(3)構(gòu)建大部委

在政府大部制改革趨勢下，雖然各國政府衛(wèi)生機構(gòu)設置因各國國情不同存在一定差異，但衛(wèi)生管理部門整合仍然是當今國際社會衛(wèi)生改革與發(fā)展的重要發(fā)展趨勢。主要表現(xiàn)為準大部委、大部委、超級部委制三種模式。[17,28]

準大部委制。衛(wèi)生部門職責范圍并非完全意義的大部制體系，但經(jīng)歷了多次磨合與反復的整合正朝著大部制方向推進。德國聯(lián)邦衛(wèi)生部在1961年創(chuàng)建時作為一個單一的職能機構(gòu)，隨后與聯(lián)邦家庭及青年部合并，1991年再次調(diào)整為單一的衛(wèi)生部；2002年又涵蓋了“社會福利”這一部分職能，稱為聯(lián)邦衛(wèi)生與社會保障部(2005年恢復為聯(lián)邦衛(wèi)生部)，主要承擔醫(yī)療衛(wèi)生、法定醫(yī)療保險等10項核心職責。我國醫(yī)療衛(wèi)生、中醫(yī)藥管理、藥品食品監(jiān)督管理以及計劃生育管理等職能也在經(jīng)歷多次調(diào)整與變遷后，在2013年組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，承擔醫(yī)藥、食品安全等17項主要職能。

大部委制。美國的大部委制建于1953年，當時稱為健康、教育與社會福利部，1979年調(diào)整為人口健康與社會福利部，是聯(lián)邦政府部門中一個最大的管理機構(gòu)。承擔公共衛(wèi)生、社會福利、疾病監(jiān)督與控制，以及食品和藥物安全等300多項職能，每年管理約6萬個政府財政支持項目，農(nóng)業(yè)部則在食品安全等方面給予配合。[32]

超級部委制。法國、瑞典及匈牙利等東歐國家普遍是超級部委制。法國于1921年成立的衛(wèi)生部涵蓋了勞動、養(yǎng)老、計劃生育、老年人和殘疾人以及少數(shù)民族等相關事務的管理。目前，法國衛(wèi)生部還負責管理體育運動和婦女事務。大區(qū)衛(wèi)生管理體制的改革也是法國衛(wèi)生改革的主要內(nèi)容之一。[33]瑞典衛(wèi)生和社會事務部涵蓋了社會福利與保障、衛(wèi)生保健與醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生與兒童權(quán)利保障、老年和殘疾人管理等事務。該政府機構(gòu)設有4個部長，分別負責衛(wèi)生和社會福利、公共管理和住房管理、社會保障、兒童和老人事務。匈牙利于2010年組建了國家資源部，其職能包括衛(wèi)生、教育、青年、體育和文化等社會事務。[34]

4 小結(jié)

國際健康治理的理念以及在不同國家的實踐，為中國提供了有利的借鑒：一是不斷完善社會政策體系。保障社會成員的基本權(quán)利，協(xié)調(diào)社會群體之間的利益關系，促進社會的健康和可持續(xù)發(fā)展，是健康治理的基本法治保障與制度基礎；二是整合國家各層級組織與政府各部門的功能，是滿足社會成員享有健康公共產(chǎn)品的一系列制度安排及整體行動；三是發(fā)揮社會組織在促進健康中的積極作用。鼓勵與培育社會組織在提供公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務、擴大公眾參與監(jiān)督管理等方面發(fā)揮積極作用，使其成為構(gòu)建健康治理新格局的重要力量；四是動員公眾參與合作，共同建立健康行為規(guī)范體系，調(diào)整人們各個方面的社會行為并維護一定的社會秩序；五是創(chuàng)新社區(qū)健康治理體系。以社區(qū)為健康治理的單元細胞，依托信息網(wǎng)絡構(gòu)建健康治理的基層綜合服務平臺。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是解決當前中國各方面難題的長效之策。[35]健康治理作為化解健康及其相關問題的工具，其與所面臨的相關問題復雜性的磨合度越高，其治理能力也就越強。中國的健康治理體系及模式仍處于由一元向多元、由單獨向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型，在借鑒國外健康治理體系和治理能力所取得的成功經(jīng)驗基礎上，堅持基于我國國情探索適宜的健康治理體系和服務模式，已經(jīng)成為我國衛(wèi)生改革可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

[1] Stiglitz J E, Sen A, Fitoussi J P. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress[R]. Paris, 2009.

[2] MarcDanzon. The Health for All policy framework for the WHO European Region, WHO Regional Office for Europe [R]. Copenhagen, Denmark: 2005.

[3]Brinkerhoff D W, Bossert T J. Health Governance: Concepts, Experience, and Programming Options[R]. Bethesda, 2008.

[4]Smith P C, Anell A, Busse R, et al. Leadership and governance in seven developed health systems[J]. Health Policy, 2012, 106(1): 37-49.

[5] World Health Organization. Primary health care: report of the International Conference on Primary Health Care[R]. Alma-Ata, USSR: 1978.

[6] Ansell C, Gash A. Collaborative governance in theory and practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory, 2007, 18: 543-571.

[7] World Health Organization. Health equity through intersectoral action: an analysis of 18 country case studies [R]. 2008.

[8] World Health Organization. Ottawa Charter for Health Promotion[R]. Copenhagen, 1986.

[9] World Health Organization. Adelaide Recommendations on Healthy Public Policy, Geneva[R]. 1988.

[10] World Health Organization. Jakarta Declaration on Leading Health Promotion into the 21st Century[R]. Geneva, 1997.

[11] Puska P, St?hl T. Health in all policies-the Finnish initiative: background, principles, and current issues[J]. Annual Review of Public Health, 2010, 31: 315-328.

[12] Ministry of Social Affairs and Health. Health in all policies: prospects and potentials, Helsinki[R]. 2006.

[13] World Health Organization, Government of South Australia. Adelaide Statement on Health in All Policies[R]. Geneva, 2010.

[14] Perri 6, Diana Leat, Kimberly Seltzer, et al.Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda[M]. New York: Palgrave, 2002

[15] Bull B, McNeill D. Development issues in global governance[M]. London: Routledge, 2007.

[16] Porter M, Kramer M. Creating shared value[J]. Harvard Business Review, 2011, 89(1): 1-17.

[17] Raynaud O, Jané-Llopis E. Partnering for health governance transformation[M]. //Kickbusch I, Gleicher D. Governance for health. Berlinr, 2012.

[18] Murthy N R N. Corporate connections: the value of private sector partnerships[J]. Harvard International Review, 2011, Spring: 69-73.

[19] Davis R M. Healthy People 2010: National health objectives for the United States[J]. British Medical Journal, 1998, 317(7171): 1513-1517.

[20] Federal Interagency Workgroup Healthy People 2020 framework[R]. Washington D C: 2010.

[21] United States Department of Health and Human Services. HHS announces the nation’s new health promotion and disease prevention agenda[R]. Washington D C: 2010.

[22] Health Consumer Powerhouse[R]. The Euro health consumer index, 2008.

[23] Christensen T, Laegreid P. The whole of government approach to public sector reform[J]. Public Administration Review, 2007, 67(6): 1059-1066.

[24] Swedish Parliamentary Priorities Commission. Priorities in health care[R]. Stockholm, 1998.

[25] Paterson R. The Good Doctor: What PatientsWant[M]. Auckland: Auckland University Press, 2012.

[26] Institute of Medicine. Health IT and Patient Safety: Building Safer Systems for Better Care, Committee on Patient Safety and Health Information Technology, Institute of Medicine[R]. Washington D C: 2012.

[27] World Health Organization. The Health for All policy framework for the WHO European Region[R]. 2005.

[28] Christine Brachth?user. Global Governance as a multi-level process, the Sixth Pan-European International Relations Conference[C]. Turin: 2007.

[29] World Bank. What is our approach to governance?[R]. Washington D C: 2011.

[30] Wismar M, Ernst K. Health in all policies in Europe[R]. // Kickbusch I, Buckett K. Implementing health in all policies. Adelaide, 2010.

[31] United Nations. Prevention and control of non-communicable diseases. Report of the Secretary-General: follow-up to the outcome of the Millennium Summit[R]. New York, 2011.

[32] Louise G, Trubek. New Governance Practices in U.S. Health Care, Law and New Approaches to Governance in the European Union and the United States[M]. Princeton University, 2005.

[33] Rhona Macdonald, Richard Horton. Global health and the G8-is power just too sweet to share?[J].The Lancet, 2008, 327(9633): 99-100.

[34] Inez Mikkelsen-Lopez, Kaspar Wyss, Don de Savigny. An approach to addressing governance from a health system framework perspective[J]. BMC International Health and Human Rights, 2011(11): 13.

[35] 江必新. 國家治理現(xiàn)代化基本問題研究[J]. 中南大學學報： 社會科學版, 2014, 20(3): 139-148.

(編輯 趙曉娟)

The concept and practice of health governance in the international community

LIULi-hang

PublicAdministrationCollege，CentralSouthUniversity,ChangshaHunan410083，China

Based on the formation and development of health governance concept in international community, some representative countries from the two aspects, namely the cooperative governance of both the government and the society as well as the inter-organizational vertical and horizontal governance made the relevant experience of health governance practice. On this basis of the shared values and policy objectives consensus, the health governance concept was transformed into common practice with the participation of both the government and the society. It not only reflects the multiple objective value orientation of equality, diversity, trust, cooperation and participation, but also promotes the transformational development of the international community health management system and health service pattern, which could provide a valuable experience for the construction of health governance model in China.

Health governance; Integrity in government; Collaboration; Citizen participation

國家社會科學基金(10BGL091) 作者簡介：劉麗杭，女(1963年—)，教授，博士生導師，主要研究方向為公共管理與衛(wèi)生政策。 E-mail: lihangliu@csu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.08.013

2015-05-21

2015-07-16