● 靳 銘

（作者系延安干部學(xué)院副院長）

陜甘寧邊區(qū)曾是中共中央的所在地，是新民主主義革命的實驗區(qū)和政權(quán)建設(shè)的實踐基地。陜甘寧邊區(qū)為各根據(jù)地政權(quán)建設(shè)樹立了典范，成為新民主主義政權(quán)建設(shè)的雛形。回顧并總結(jié)陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗，對新時期的政權(quán)建設(shè)具有重要借鑒和啟示。

一、建立人民當(dāng)家作主的民主政權(quán)，使人民享有充分的選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)

人民當(dāng)家作主是民主政治的本質(zhì)要求。是否有權(quán)選舉政權(quán)的組成人員，進(jìn)而通過他們參與對經(jīng)濟(jì)社會的管理、對政府的監(jiān)督，是人民實現(xiàn)當(dāng)家作主的根本途徑。陜甘寧邊區(qū)在政權(quán)建設(shè)的不同歷史階段，都把保障人民擁有充分的民主權(quán)力作為政權(quán)建設(shè)的首要問題。抗日民主政權(quán)建立初始，西北辦事處就在1937年5月12日通過了《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，政權(quán)建設(shè)首先從選舉工作開始。1939年邊區(qū)第一屆參議會正式通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》明確規(guī)定：邊區(qū)“采取普遍、直接、平等、無記名之投票選舉制，選舉邊區(qū)、縣及鄉(xiāng)參議會之議員，組織邊區(qū)、縣及鄉(xiāng)參議會”。凡邊區(qū)內(nèi)人民除有賣國行為、判罪剝奪公民權(quán)和精神病患者外，“無階級、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產(chǎn)與文化程度之區(qū)別”①，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。選舉實行差額選舉的辦法，給人民以選擇的權(quán)利。選舉時參選人要向群眾發(fā)表競選演說，政府要向群眾報告工作，接受群眾對政府工作的審查和對政府工作人員的評議。為了保證人民民主權(quán)力的行使，對于不識字的農(nóng)民采用“擲豆子”、“鉆香法”等投票方式，另設(shè)流動票箱，對不便到現(xiàn)場參加選舉的群眾由工作人員上門提供投票的便利。

從陜甘寧邊區(qū)歷屆參議會的選舉看，70%以上選民都參與了選舉。許多地方，除看家、外出和有病的選民以外，差不多全數(shù)參加了選舉。在選舉中，選民對于選什么人的問題，更是非常關(guān)心。例如，在邊區(qū)的鄉(xiāng)參議會、鄉(xiāng)政府的選舉中，當(dāng)候選人名單公布后，“每個鄉(xiāng)村都熱烈地參加討論，有的批評某人對革命不積極，某人曾經(jīng)反對過革命，某人曾經(jīng)貪污過，某人曾經(jīng)是流氓，某人曾經(jīng)吸食鴉片等。②

邊區(qū)人民的民主權(quán)力還體現(xiàn)在選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)的統(tǒng)一。人民可以通過參議會、民主選舉、直接向各級政府機(jī)關(guān)舉報等形式來監(jiān)督政府；對于那些不稱職的政府人員，人民有權(quán)罷免。1941年5月22日，陜甘寧邊區(qū)政府在《為改選各級參議會第二次指示信》中明確指出：“在各級參議會改選的整個過程中最重要的事情，是各級政府的工作報告，政府替老百姓做的事，究竟做的如何？做了些什么？做到的有多少？沒做到有多少？按本處的情形，以后應(yīng)該怎樣做才更好些。凡此種種主人有權(quán)過問，政府有義務(wù)向老百姓誠懇的報告”。“報告時要求內(nèi)容實在，又要簡單明了，使報告后老百姓了解政府的工作，啟發(fā)他們積極的提意見，主動的批評工作，造成很熱烈空氣，無論是質(zhì)問或批評，要誠懇的接受及耐心的解釋。”③事實上，人民也真正行使了這種權(quán)利。例如，在1941年邊區(qū)第二次鄉(xiāng)級選舉中，“延安縣鄉(xiāng)政府委員中連任者僅有一百三十三人，新當(dāng)選者則為一百八十五人，六十一個鄉(xiāng)長中就有四十一個是新當(dāng)選的；安定百分之七十鄉(xiāng)市政府人員是新任的；綏德舊鄉(xiāng)政府人員落選者達(dá)一千零一人?！薄霸诟骷墔⒆h會開會的時候，人民大膽的批評政府，積極提出意見，并慎重的進(jìn)行了鄉(xiāng)政府的選舉。這些事實說明了人民是需要民主的，而且善于運用自己的民主權(quán)利的”。④人民群眾的監(jiān)督，形成對政府工作人員權(quán)力的有效約束，使他們能夠正確執(zhí)行黨和政府的路線方針政策，忠實代表人民利益，杜絕官僚主義和腐敗違法行為，使選舉體現(xiàn)了選舉人的意志。

二、實行議行并列的政權(quán)體制，構(gòu)建體制內(nèi)的監(jiān)督制約機(jī)制

陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)架構(gòu)由參議會、政府和法院三部分構(gòu)成。參議會分為邊區(qū)、縣和鄉(xiāng)三級，是邊區(qū)的權(quán)力機(jī)關(guān)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定：“邊區(qū)各級參議會為代表邊區(qū)之各級民意機(jī)關(guān)”⑤，參議會的全權(quán)機(jī)構(gòu)為各級參議會議員大會。各級政府長官、政府委員和邊區(qū)高等法院院長、地方法院院長由參議會選舉產(chǎn)生；參議會有權(quán)監(jiān)察及彈劾各級政府長官；創(chuàng)制和復(fù)決邊區(qū)單行法規(guī)；督促檢查各級政府執(zhí)行參議會決議之事項；決定邊區(qū)和縣鄉(xiāng)應(yīng)興應(yīng)革之重大事項。因此，參議會不僅僅是民意機(jī)關(guān)，又是權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。

政府是邊區(qū)的行政機(jī)關(guān)?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府組織條例》規(guī)定，政府隸屬于參議會，向參議會負(fù)責(zé)，但政府又是獨立的。陜甘寧邊區(qū)政府綜理全邊區(qū)政務(wù)。同時，政府對參議會也有一定的制約權(quán)。“各級參議會之決議案，咨送同級政府執(zhí)行，如政府委員會對決議案認(rèn)為不當(dāng)時，應(yīng)即詳具理由，送回原參議會復(fù)議”；“如下級參議會議決之案件有不當(dāng)時，同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執(zhí)行”⑥。這樣，兩者既互相獨立，又相互制約，成為邊區(qū)的各級政權(quán)機(jī)構(gòu)。

法院是邊區(qū)的司法機(jī)關(guān)。《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》規(guī)定，“邊區(qū)高等法院獨立行使其司法職權(quán)?！钡笆苓厖^(qū)參議會之監(jiān)督，邊區(qū)政府之領(lǐng)導(dǎo)?！痹洪L“由邊區(qū)參議會選舉”。⑦這就是說，法院在行使司法職能時是獨立的，但在政治上、行政上受政府的領(lǐng)導(dǎo)，即“半獨立”。“這種情況的形成，主要是考慮戰(zhàn)爭的環(huán)境，政治上的變動大，判案離不開政治，加上邊區(qū)本身沒有最高法院，而南京的最高法院實際上也不受理邊區(qū)的案子，邊區(qū)高等法院本身又沒有終審權(quán)，所以，提出了受政府領(lǐng)導(dǎo)的法制，以保障審判工作的正確進(jìn)行。”⑧

從陜甘寧邊區(qū)政權(quán)結(jié)構(gòu)看，這種體制既賦予了參議會對各級政府的有效監(jiān)督權(quán)，又賦予了邊區(qū)政府綜理邊區(qū)政務(wù)的執(zhí)行權(quán)和政府對參議會一定的制約權(quán)，符合戰(zhàn)時環(huán)境和邊區(qū)實際。在這種體制下，參議會對政府的監(jiān)督是主要的，也是有成效的。參議會不但有選舉政府長官和政府委員的權(quán)力，而且有監(jiān)察及彈劾各級政府長官的權(quán)力。

1937年陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會建立的抗日民主政權(quán)，使邊區(qū)政權(quán)完成了由蘇維埃工農(nóng)政權(quán)向抗日民主政權(quán)的轉(zhuǎn)變。

三、實行“三三制”，擴(kuò)大政權(quán)的人員構(gòu)成，形成更具包容性代表性的新的政權(quán)模式

1940年中共中央在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的指示中提出政權(quán)建設(shè)中的“三三制”原則，指出“在抗日時期，我們所要建立的政權(quán)的性質(zhì)，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。這種政權(quán)，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，是幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政。它是和地主資產(chǎn)階級的反革命專政區(qū)別的，也和土地革命時期的工農(nóng)民主專政有區(qū)別?！薄案鶕?jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。”⑨同年7月5日，毛澤東在為延安《新華日報》紀(jì)念抗戰(zhàn)三周年的文章中指出，“我黨中央所決定的‘三三制’，不論政府人員中或民意機(jī)關(guān)中，共產(chǎn)黨員只占三分之一，而使其他主張抗日民主的黨派和無黨派人士占三分之二。無論何人，只要不投降不反共，均可參加政府工作。任何黨派，只要是不投降不反共的，應(yīng)使其在抗日政權(quán)下面有存在和活動之權(quán)”⑩。這就明確了在政權(quán)的人員分配上，‘三三制’不僅在民意機(jī)關(guān)要實行，而且在政府機(jī)關(guān)工作人員中也要實行。1940年12月25日，毛澤東又在為中共中央起草的黨內(nèi)指示中強調(diào)，“不論政府機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，均要吸引那些不積極反共的小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級和開明紳士的代表參加；必須容許不反共的國民黨員參加。在民意機(jī)關(guān)中也可以容許少數(shù)右派分子參加。切忌我黨包辦一切。我們只破壞買辦大資產(chǎn)階級和大地主階級的專政，并不代之以共產(chǎn)黨的一黨專政”。在這個指示中，毛澤東進(jìn)一步擴(kuò)大了參加抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的范圍，使“三三制”變成極其廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)，使抗日民主政權(quán)具有了更加廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

綜合中共中央和毛澤東關(guān)于“三三制”政權(quán)的論述可以看出，“三三制”是一種嶄新的政權(quán)模式。即政權(quán)體制上的各黨、各派、各界、各軍的聯(lián)合專政，政權(quán)人員構(gòu)成上更具包容性、代表性。這是中國共產(chǎn)黨政權(quán)建設(shè)上的重大創(chuàng)新，是建國后多黨民主協(xié)商制的雛形。

為貫徹“三三制”原則，從1940年春開始，陜甘寧邊區(qū)1005個鄉(xiāng)、29個縣和邊區(qū)進(jìn)行了第二次參議員選舉，并先后召開了各級參議會，選舉了各級政府委員和鄉(xiāng)長、縣長以及邊區(qū)政府主席?！叭啤闭?quán)體制在邊區(qū)正式建立起來，并在以后得到進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。

第一，“三三制”政權(quán)開創(chuàng)了共產(chǎn)黨與各黨各派、無黨無派和各界人士民主協(xié)商、合作共事的典范。從第二屆邊區(qū)政權(quán)組成人員看，在18名政府委員中，民主人士有12名；在9名邊區(qū)常駐參議員中，民主人士有6名。據(jù)中共中央西北局統(tǒng)計，到1944年，非黨人士從鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書到科長、縣長、邊區(qū)政府廳長、副主席和邊區(qū)各級參議會議長、副議長及常駐議員等，共有3592名。

民主人士不僅進(jìn)入到政權(quán)機(jī)關(guān)中，而且真正有職有權(quán)。黨和政府各項政策在經(jīng)過黨團(tuán)組織討論后，都要主動征求黨外人士的意見，取得他們的支持。政權(quán)建設(shè)的實踐中，陜甘寧邊區(qū)還創(chuàng)造了非黨人士座談會的方式，專門聽取他們對政府工作和其他各項工作的意見，成為邊區(qū)民主政治的新形式，拓寬了與黨外人士協(xié)商共事的新渠道。

第二，“三三制”促進(jìn)了黨的執(zhí)政方式的民主化，為解決黨政不分、以黨代政問題作了有益探索。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是執(zhí)政黨執(zhí)政能力建設(shè)中的兩個重大問題。毛澤東對于在“三三制”政權(quán)體制中黨的領(lǐng)導(dǎo)方式問題始終極為重視，他指出：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”這就明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨在政權(quán)機(jī)關(guān)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用來實現(xiàn)的。延安時期黨對政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，具體講，一是黨努力使自己制定的政策符合邊區(qū)各黨各派、全體人民的共同利益，符合邊區(qū)建設(shè)的實際，以此贏得黨外人士的信服；二是向各級“三三制”政權(quán)機(jī)關(guān)選派最優(yōu)秀的黨員干部，通過黨員干部的積極工作和帶頭作用發(fā)揮對黨外人士的影響力；三是加強在政權(quán)系統(tǒng)中黨團(tuán)的工作，發(fā)揮參政黨員的集體力量。凡屬黨要在政府工作中貫徹的重大方針政策，首先經(jīng)過黨團(tuán)討論，統(tǒng)一思想和認(rèn)識，然后經(jīng)過政府工作中的黨員的共同努力，做非黨人士的工作，使他們愿意接受我們的建議，借以實現(xiàn)黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

同時，“三三制”政權(quán)也決定了黨不可能直接向政府下命令，而必須經(jīng)過政權(quán)機(jī)關(guān)把黨的政策、指示上升為法律意志或決議、決定。黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過法定的政權(quán)組織，不能直接通過政黨的組織行使，這是對民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要探索和理論貢獻(xiàn)?？傊?，“三三制”政權(quán)的建立，在很大程度上理順了黨和政府的關(guān)系，使黨不能直接干預(yù)政府工作，有效地防止了“一黨專制”、“以黨代政”的錯誤傾向。

第三，“三三制”政權(quán)使邊區(qū)政權(quán)決策的民主性、科學(xué)性得到加強，工作效率得以提高?！叭啤闭?quán)的人員構(gòu)成具有廣泛的代表性，除了共產(chǎn)黨員和進(jìn)步人士外，還有中間人士，這就使各項決策能夠集思廣益，并要兼顧各方面的利益。這從兩次參議會提案議政的視野之寬廣和深度的拓展就能看出。如經(jīng)濟(jì)類提案，第一屆參議會只講到要發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加糧食收入，發(fā)展農(nóng)副業(yè)，改善人民生活等。而第二屆參議會的同類提案，則進(jìn)一步涉及到所有制問題和財產(chǎn)問題，包括發(fā)展公私商業(yè)、鞏固邊幣和發(fā)展貿(mào)易等等。政治類提案質(zhì)量中，李鼎銘先生等11位參議員提出的“精兵簡政”提案，迅速為邊區(qū)政府以至中共中央所采納?！叭啤钡膶嵭?，還提高了邊區(qū)各級政權(quán)機(jī)關(guān)的工作效率。在政權(quán)機(jī)關(guān)中，共產(chǎn)黨員只占三分之一，是少數(shù)，共產(chǎn)黨員要在政權(quán)中積極發(fā)揮作用，贏得其他人士的尊重，就必須更加努力的工作；黨外人士也希望借此機(jī)會一展自己“治政”的才華，這就在政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了一種激勵機(jī)制，從而大大提高了工作效率。

四、建設(shè)為老百姓謀利益的幫忙政府，贏得人民對政府工作的普遍認(rèn)同

陜甘寧邊區(qū)政權(quán)的性質(zhì)決定了為人民謀利益是邊區(qū)政府一切工作的出發(fā)點，只有為人民謀利益的政權(quán)，才能贏得人民的認(rèn)同和支持，才能取得人民滿意的執(zhí)政成效。

第一，堅持給人民看得見的物質(zhì)利益，領(lǐng)導(dǎo)人民大力發(fā)展生產(chǎn)，實現(xiàn)了豐衣足食。邊區(qū)政府在各個時期始終把發(fā)展生產(chǎn)，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為政府施政的第一位任務(wù)，掀起了轟轟烈烈的大生產(chǎn)運動，實現(xiàn)了人民的豐衣足食，以執(zhí)政的良好成效解決了如何給人民以物質(zhì)利益的問題和“給”與“要”的關(guān)系問題。

第二，“實行一個調(diào)節(jié)各階級的經(jīng)濟(jì)利益的民主集中的經(jīng)濟(jì)政策”，恰當(dāng)調(diào)節(jié)了邊區(qū)社會各種利益矛盾。農(nóng)民和地主是邊區(qū)內(nèi)部兩大階級，土地問題是農(nóng)民和地主利益沖突的焦點?？箲?zhàn)時期，邊區(qū)政府采取了保護(hù)農(nóng)民利益與適當(dāng)照顧地主利益的經(jīng)濟(jì)政策。在實行了土地革命的原蘇維埃地區(qū)，保證農(nóng)民的土地所有權(quán)，也給地主分得和農(nóng)民一樣多的土地，以團(tuán)結(jié)他們抗戰(zhàn)；在沒有開展土地革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線區(qū)，實行減租減息的政策，在維護(hù)地主土地所有權(quán)的同時，要求地主減租減息、農(nóng)民交租交息，并保障農(nóng)民對土地的租佃權(quán)，從而也改善了農(nóng)民的生活。為了處理極為復(fù)雜的土地問題，邊區(qū)政府依據(jù)邊區(qū)的實際，頒布了《陜甘寧邊區(qū)土地條例》、《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》等法規(guī)，依法明確了兩種不同地區(qū)的土地所有權(quán)，確立了土地私有制的原則。1942年和1943年邊區(qū)政府還先后頒布了《陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例草案》、《陜甘寧邊區(qū)債務(wù)條例（草案），對地主減租的租額作出符合邊區(qū)實際的規(guī)定，以法律保護(hù)債務(wù)人不受高利貸的剝削和債權(quán)人的合法權(quán)益，盤活了農(nóng)村資金，推動了邊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，邊區(qū)政府在解決勞資關(guān)系上，實行勞資兩利的政策，既改良了工人生活，也使資本家有利可圖。在稅收政策上，實行各階層均衡負(fù)擔(dān)的稅收政策，使百分之八十以上的居民，按收入多少負(fù)擔(dān)賦稅，避免了將負(fù)擔(dān)完全放在地主資本家身上。經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的有效調(diào)節(jié)，化解了邊區(qū)社會的矛盾沖突與對立，繁榮發(fā)展了邊區(qū)經(jīng)濟(jì)，也使邊區(qū)政權(quán)得到進(jìn)一步鞏固。

五、積極倡導(dǎo)優(yōu)良的工作作風(fēng)，建設(shè)勤政廉潔的務(wù)實政府

作風(fēng)建設(shè)是政權(quán)建設(shè)不可忽視的問題。良好的作風(fēng)關(guān)乎各項政策的貫徹落實，關(guān)系人民對政權(quán)的認(rèn)同與支持，關(guān)系民心的向背。

第一，通過頒布命令，對各級人員生活標(biāo)準(zhǔn)作出嚴(yán)格規(guī)定。陜甘寧邊區(qū)政府對各機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊的生活及財政供給標(biāo)準(zhǔn)、邊區(qū)一級機(jī)關(guān)使用勤務(wù)、窯洞、馬匹及專署縣市政府使用馬匹做出明確規(guī)定，從領(lǐng)袖到基層一律不準(zhǔn)搞特殊化，實行津貼制度，收入不得超過普通工人工資的水平。1941年在財政極端困難之后，各級政府工作人員，每月少量的津貼也全部取消，實行供給制。甚至連禁止公務(wù)人員購吸外來紙煙都頒布命令，嚴(yán)令“如有私自購買者，以違法議處?！薄耙话阏f，老百姓生活比黨政工作人員生活要好得多?！?/p>

第二，依法治吏，規(guī)范政務(wù)人員行為，增強政權(quán)的公信力。在建設(shè)廉潔政府方面，陜甘寧邊區(qū)政府兩個施政綱領(lǐng)都提出“厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為”，特別規(guī)定“共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”。為依法治吏，邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污暫行條例》，對公務(wù)人員貪污行為及依法治罪做出明確規(guī)定?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政務(wù)人員公約》也明確提出“清正廉潔，奉公守法”，“這是我們公務(wù)人員應(yīng)有的品格，要在品行道德上成為模范，為民表率?！?938年到1939年間，邊區(qū)司法部門就嚴(yán)格判處180多起貪污腐化案件。

六、注重加強政權(quán)自身建設(shè)，努力實現(xiàn)政府工作的規(guī)范化和高效率

政權(quán)自身建設(shè)涉及政權(quán)體制、政權(quán)運行機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、人員配置、工作制度以及工作作風(fēng)等一系列問題，是政權(quán)建設(shè)不可忽視的重要內(nèi)容。既關(guān)系政權(quán)體制的發(fā)展完善，政權(quán)運行機(jī)制的科學(xué)高效，也關(guān)系政權(quán)機(jī)關(guān)的工作效率與工作作風(fēng)。

第一，積極推進(jìn)政權(quán)建設(shè)的法制化進(jìn)程和政府工作的規(guī)范化。1939年和1941年邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，使邊區(qū)的一切工作有了基本準(zhǔn)繩。在政權(quán)建設(shè)實踐中，邊區(qū)政府還先后頒布、修訂了經(jīng)參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》、《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》、《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》、《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》以及行政督察專員公署、縣政府、區(qū)公署、鄉(xiāng)（市）政府的組織條例。這些法規(guī)條例對各級參議會與政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)職能等作了明確界定，為邊區(qū)政權(quán)的建立和鞏固奠定了法律基礎(chǔ)，使政權(quán)體制得到法律的確認(rèn)。1943年4月25日，邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》，進(jìn)一步明確了邊區(qū)的基本政治制度，勾劃了邊區(qū)的政權(quán)結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系，規(guī)定了各級政府和主管長官及政務(wù)人員的政紀(jì)。

為了規(guī)范政府工作和約束政務(wù)人員的從政行為，精兵簡政期間，邊區(qū)政府制定了許多規(guī)范公文、會議、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度和關(guān)于干部管理、任免、獎懲的條例，如《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)會議暫行規(guī)程》、《陜甘寧邊區(qū)政府合署辦公辦法（草案）》、《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部管理暫行通則》、《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部任免暫行條例》、《陜甘寧邊區(qū)各級政府干部獎懲暫行條例》等。通過這些規(guī)程、辦法、條例的頒布實施，實現(xiàn)了政府工作的規(guī)范化、制度化。另外，還頒布了《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員交待條例》、《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》等規(guī)范約束政務(wù)人員行為的制度、條例，在邊區(qū)政權(quán)建設(shè)史上，第一次為政權(quán)機(jī)關(guān)的政務(wù)人員確立了行為規(guī)范，對邊區(qū)政權(quán)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

第二，實行精兵簡政，使政權(quán)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展完善?！熬喺笔顷兏蕦庍厖^(qū)政權(quán)建設(shè)史上一個重要階段和重大舉措?！熬喺睆?941年到1943年先后進(jìn)行了三次，制定了詳細(xì)的實施綱要和方案。經(jīng)過嚴(yán)格執(zhí)行，裁減了機(jī)關(guān)和多余人員，優(yōu)化了各級政府的組織設(shè)置，明晰了各機(jī)關(guān)的職責(zé)分工和主管長官的工作重點，建立了合署辦公制度，擴(kuò)大了縣政府權(quán)限，加強了區(qū)、鄉(xiāng)基層政權(quán)，達(dá)到了精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義目的，解決了政權(quán)建設(shè)方面長期存在的主要問題，打開了政府工作的新局面。

第三，加強鄉(xiāng)級政權(quán)建設(shè)，提高基層政權(quán)的工作效率。陜甘寧邊區(qū)在政權(quán)建設(shè)中，通過頒布和修訂《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織暫行條例》，對鄉(xiāng)級政權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與相互關(guān)系、人員配置與職能職責(zé)作出界定，為基層政權(quán)建設(shè)提供了法律依據(jù)。邊區(qū)政府根據(jù)實際情況，還特別設(shè)立了區(qū)公署作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，加強對鄉(xiāng)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

一是保證鄉(xiāng)政權(quán)的性質(zhì)。每次鄉(xiāng)級選舉時，邊區(qū)政府都選派得力干部到各鄉(xiāng)，加強對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，對一些進(jìn)入鄉(xiāng)議會和政府委員中的不合格人員及時進(jìn)行改選、罷免。在貫徹“三三制”原則時，邊區(qū)政府及時總結(jié)鄉(xiāng)級選舉的經(jīng)驗與教訓(xùn)，提出了切合實際的原則要求。如1942年在鄉(xiāng)（市）選舉前，邊區(qū)政府要求進(jìn)行廣泛深入的宣傳，教育群眾汲取1941年“選出的壞人辦事不公，耍私情，老百姓吃了虧”的教訓(xùn)，“做到把群眾中有威望的群眾領(lǐng)袖、積極分子，有才能有品德的知識分子，熱心抗戰(zhàn)民主事業(yè)的公正人士，都選出來當(dāng)議員”。針對鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)關(guān)中存在的中間分子所占的比重過大（有些實際是反共分子），群眾有意見和人員分配上似乎共產(chǎn)黨、國民黨、無黨無派各占三分之一的湊數(shù)現(xiàn)象，林伯渠在《陜甘寧邊區(qū)三三制的經(jīng)驗及其應(yīng)糾正的偏向》一文中，總結(jié)了1941年和1942年兩次鄉(xiāng)選的經(jīng)驗，指出鄉(xiāng)（市）參議會和鄉(xiāng)（市）政府委員中，共產(chǎn)黨員和進(jìn)步分子占三分之二以上，中間階層的開明分子占一部分；鄉(xiāng)長中共產(chǎn)黨員占大多數(shù)，其次為非黨進(jìn)步分子，中間分子中真正公正并愿意接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，也可以充任鄉(xiāng)長。這種人員分配，形式上與“三三制”有出入，但其基本精神則是三三制的，防止了豪紳、地主（尤其在土地未分配的新區(qū)）把持鄉(xiāng)村政權(quán)。精兵簡政中，邊區(qū)政府明確“三三制”原則主要在縣級以上的政權(quán)機(jī)關(guān)中貫徹，在鄉(xiāng)級政權(quán)中不必拘泥于形式，尤其是在鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書等主要人選中，更不能強求貫徹“三三制”，如若不然，便會有一些地主、豪紳充任鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)文書等職，以至把持包辦，有可能改變我們鄉(xiāng)政權(quán)的性質(zhì)。

二是充實加強鄉(xiāng)級政權(quán)的人員配備和干部的培訓(xùn)。1941年12月3日，邊區(qū)政府在精兵簡政的《訓(xùn)令》中指出，凡調(diào)整出來的大部分人員，用以加強縣區(qū)鄉(xiāng)級行政機(jī)構(gòu)，“實含有重大革命意義，把更多的人深入到群眾中去，面向群眾，對于新民主主義政權(quán)的建設(shè)和提高，必然發(fā)生偉大的作用。”《陜甘寧邊區(qū)第二次精兵簡政實施方案綱要》指出，加強鄉(xiāng)政權(quán)為當(dāng)前的急務(wù)。提出了加強鄉(xiāng)政權(quán)的6條措施，如增設(shè)鄉(xiāng)文書，改造某些被敵視新民主主義的壞分子所把持的鄉(xiāng)政權(quán)，重新審定并調(diào)整鄉(xiāng)政權(quán)的機(jī)構(gòu)與制度，改進(jìn)鄉(xiāng)政權(quán)的工作方式，制定“鄉(xiāng)政權(quán)的任務(wù)組織及工作方式”條令等。精兵簡政中，第一次整編出來充實到區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)中的就有300余人。第二次簡政中又把從邊區(qū)政府派下去的200多名干部，分別安排到邊區(qū)各縣、區(qū)政府，部分縣的調(diào)整干部派到區(qū)、鄉(xiāng)工作。第三次簡政中，延屬分區(qū)富縣、東三縣有37人到區(qū)工作，25人到鄉(xiāng)工作；三邊分區(qū)有8人到區(qū)工作，15人到鄉(xiāng)工作；綏德分區(qū)49個區(qū)中，新任區(qū)長21名，占43%，另外55人到鄉(xiāng)工作。邊區(qū)政府還通過舉辦訓(xùn)練班等方法，提高區(qū)鄉(xiāng)干部的素質(zhì)和能力。經(jīng)過精兵簡政，縣級以下各級政府的干部得到加強，鄉(xiāng)政府的工作效率普遍提高，為動員民眾爭取抗戰(zhàn)勝利和解放戰(zhàn)爭勝利，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。

七、幾點啟示

陜甘寧邊區(qū)政權(quán)經(jīng)歷了由蘇維埃政權(quán)向抗日民主政權(quán)和人民民主政權(quán)的兩次轉(zhuǎn)變，全面反映了中國革命以農(nóng)村包圍城市的革命道路，走完了從農(nóng)村政權(quán)到城市政權(quán)的全過程，在中國新民主主義政權(quán)建設(shè)中，具有特別重要的歷史地位和全局性的意義。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)是新民主主義政權(quán)的模型，也是新中國政權(quán)的雛形。毛澤東指出：“各根據(jù)地的模型推廣到全國，那時全國就成了新民主主義的共和國。”陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的實踐證明，由中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造經(jīng)陜甘寧邊區(qū)成功實踐所確立的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)各黨派協(xié)商合作的政權(quán)模式具有中國特色，符合中國實際的。

第一，發(fā)展民主政治，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主是政權(quán)建設(shè)的核心。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的各個歷史階段，都從法律上賦予人民廣泛的民主權(quán)利，人民不但享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，而且擁有對不稱職公務(wù)人員的罷免權(quán)，而人民自身的人身權(quán)“不受非法之侵害”，有權(quán)“控告任何公務(wù)人員的非法行為”。為保證邊區(qū)人民充分享有和行使民主自由的權(quán)利，邊區(qū)政府還為人民提供必要的物質(zhì)條件和幫助。人民群眾的參政議政使政府權(quán)力得到有效的監(jiān)督，執(zhí)政的公平公正、政府人員的勤政清廉以及執(zhí)政作風(fēng)等各方面普遍提高，邊區(qū)政權(quán)獲得了人民群眾的普遍認(rèn)同，社會創(chuàng)造活力得到極大激發(fā)。邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗表明，權(quán)力僅靠自身不能得到有效監(jiān)督，人民的監(jiān)督對防止權(quán)力腐敗、官僚主義產(chǎn)生具有重要作用。因此，發(fā)展社會主義民主，擴(kuò)大公民的有序政治參與，拓寬人民群眾政治參與的渠道，提高人民政治參與的內(nèi)容與質(zhì)量，對政權(quán)的鞏固和執(zhí)政成效具有重要意義。

第二，堅持給人民以看得見的物質(zhì)利益，是政權(quán)建設(shè)的中心任務(wù)和根本目的。延安時期，陜甘寧邊區(qū)政府始終把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為給人民以看得見的物質(zhì)利益的根本途徑，明確政府工作的中心任務(wù)是“生產(chǎn)第一，教育第二”，領(lǐng)導(dǎo)全體軍民大力開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展工商業(yè)，正確調(diào)節(jié)不同階級的利益關(guān)系，使邊區(qū)人民過上了豐衣足食的生活，人民的文化水平得到一定提高，邊區(qū)內(nèi)部的社會矛盾趨于協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出刻苦蓬勃、欣欣向榮的嶄新氣象。這種給老百姓幫忙的政府，激發(fā)了邊區(qū)人民建設(shè)邊區(qū)、參軍支前的空前熱情，為抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利做出了巨大貢獻(xiàn)。陜甘寧邊區(qū)政府執(zhí)政的經(jīng)驗表明，維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好廣大人民的利益，是政府執(zhí)政的根本目的與中心任務(wù)，是政權(quán)獲得人民認(rèn)同的根本所在。在新的歷史時期，面對利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，利益關(guān)系的深刻調(diào)整，必須不斷提高政府的社會利益整合能力，形成有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使全體人民都能共享改革發(fā)展的成果。

第三，加強和改善黨對政權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，是政權(quán)建設(shè)的靈魂?；仡欔兏蕦庍厖^(qū)政權(quán)建設(shè)的歷史，黨對邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在三個方面：首先，選派優(yōu)秀黨員干部進(jìn)入政權(quán)部門，確保政權(quán)的性質(zhì)。在各級參議會選舉時，黨組織都派出優(yōu)秀干部深入選舉活動中，加強對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)，使選舉工作能夠選出群眾信任的人員。在參議會選舉政府主要行政長官時，中共中央和邊區(qū)各級黨組織都及時提出能代表群眾利益的合適人選作為候選人，保證了政權(quán)掌握在工農(nóng)群眾和進(jìn)步人士手中。其次，提出一系列重大方針政策，為政府工作指明方向。在陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)中，中共中央先后提出了兩個施政綱領(lǐng)，經(jīng)邊區(qū)參議會通過后，成為邊區(qū)政府施政的綱領(lǐng)性文件。1941年中共中央提出“三三制”原則，使邊區(qū)政權(quán)建設(shè)發(fā)展到一個新的階段。邊區(qū)第二屆參議會上，民主人士李鼎銘先生提出“精兵簡政”提案，被共產(chǎn)黨作為一項重要政策在各個根據(jù)地普遍、徹底得到實施，推動了邊區(qū)政制的不斷完善。再次，改善黨對政權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，創(chuàng)新黨的執(zhí)政方式。延安時期黨對政權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，不是直接干預(yù)政權(quán)部門的工作，而是通過黨正確的路線、方針、政策，通過政權(quán)中的黨團(tuán)組織和黨員的模范作用，通過選派優(yōu)秀黨員干部，通過說服教育的方式，保證黨的方針政策為非黨民主人士所接受，并得到貫徹落實，解決了黨政不分、以黨代政的弊端。“三三制”政權(quán)建立后，黨組織在同黨外人士合作時，不僅參與政權(quán)的民主人士有職有權(quán)，而且采取平等對待、民主協(xié)商、既團(tuán)結(jié)又斗爭的方法，在經(jīng)濟(jì)上也適當(dāng)照顧中間人士的利益?！叭啤闭?quán)建設(shè)的實踐中，黨組織還創(chuàng)造了鄉(xiāng)一級的“一攬子會”和邊區(qū)、縣一級黨外民主人士座談會的方式，主動征求民主人士對政府工作的意見建議，使“三三制”在實踐中進(jìn)一步得到發(fā)展完善，積累了正確處理黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系、正確處理與黨外人士關(guān)系的豐富經(jīng)驗。這些經(jīng)驗對黨在全國執(zhí)政以后，如何解決好黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，不斷完善多黨合作的民主協(xié)商制度，創(chuàng)新執(zhí)政方式，提高執(zhí)政能力和執(zhí)政水平都具有重要的借鑒意義。

第四，加強政權(quán)自身建設(shè)和基層政權(quán)建設(shè)，是提高執(zhí)政成效和鞏固政權(quán)的永恒課題。重視政權(quán)自身的建設(shè)，是邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗。精兵簡政中，邊區(qū)政府在縮編減員、減輕人民負(fù)擔(dān)的同時，針對自身建設(shè)存在的問題，接連進(jìn)行了三次簡政整政，修訂了邊區(qū)政府以下各級政府的組織條例，頒布了《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》，使邊區(qū)政制得到進(jìn)一步完善；建立了一系列工作制度，實現(xiàn)了政府工作的規(guī)范化，達(dá)到了精簡、統(tǒng)一、節(jié)約、效能、反官僚主義目的。邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗啟示我們，政權(quán)建設(shè)是一個動態(tài)的過程，政權(quán)的體制、機(jī)制和規(guī)范化必須根據(jù)情況的變化、實踐的發(fā)展不斷創(chuàng)新和完善。

鄉(xiāng)級政權(quán)是邊區(qū)的基層政權(quán)。鄉(xiāng)級政府工作的好壞，在很大程度上決定著邊區(qū)政府工作的效能和成績。邊區(qū)政權(quán)建立以來，鄉(xiāng)級政權(quán)一直是政權(quán)體系中的薄弱環(huán)節(jié)。精兵簡政中，邊區(qū)政府重點加強了鄉(xiāng)級政權(quán)的建設(shè)，健全鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)，下派上層機(jī)關(guān)精簡出來的部分人員到基層任職，選派青年知識分子充實鄉(xiāng)干部隊伍，大力加強鄉(xiāng)干部的培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)干部的文化水平和政策水平，整治鄉(xiāng)干部工作中的命令主義、官僚主義和游擊作風(fēng)，使鄉(xiāng)級政權(quán)得到切實加強，政府工作的效率有了很大提高。陜甘寧邊區(qū)重視和加強基層政權(quán)的措施和經(jīng)驗表明，基層政權(quán)受到削弱，基層政權(quán)缺乏活力，就會動搖政權(quán)的根基，黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行也會打折走偏。

①②⑤⑥⑦陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》（第1輯），檔案出版社，1986年，第160頁，第134頁，第156頁，第158-159頁，第217頁。