文/葛延風

葛延風：國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部部長

一、我國公共服務(wù)體系發(fā)展和改革的歷程及評價

（一）改革開放前30年的發(fā)展狀況及組織管理方式

改革開放前30年，在經(jīng)濟發(fā)展水平不高的情況下，整個公共服務(wù)體系從無到有，從小到大。到了20世紀70年代末，我國在教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化以及其他相關(guān)領(lǐng)域逐步建立起一套雖然整體水平不高但相對完整的公共服務(wù)體系。

基本組織方式是以各級各類事業(yè)單位為服務(wù)主體，其他類型組織的服務(wù)為補充，部分公共服務(wù)由一些特殊類型的國有企業(yè)承擔，有些服務(wù)是由集體企業(yè)及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來自我承擔，比如農(nóng)村的小學、赤腳醫(yī)生、企業(yè)辦的一些學校等。

在基本的管理方式上，作為服務(wù)主體的事業(yè)單位政府主導、計劃管理，事業(yè)單位的成立、注銷、布局、財政收支、人員的規(guī)格身份都是嚴格的計劃干預方式。當時的體制有一定的優(yōu)勢，那就是目標清晰，服務(wù)于國家發(fā)展目標和公眾需要，嚴格的計劃管理手段也保證了政府意志的落實。但是，這種管理方式也有不足，過分嚴格的計劃管理導致了一些領(lǐng)域、一些機構(gòu)的低效率，相關(guān)事業(yè)的發(fā)展受政治運動的影響比較突出等。

總體上，在當時經(jīng)濟發(fā)展水平比較低的情況下，相對完整的公共服務(wù)體系對當時國家發(fā)展和社會發(fā)展的貢獻是很大的。比如教育領(lǐng)域，基礎(chǔ)教育逐步普及，人口素質(zhì)不斷提高，為改革開放后的經(jīng)濟增長奠定了基礎(chǔ)；科技領(lǐng)域，搞出了“兩彈一星”；公共科研體系對于整個工業(yè)體系的形成、糧食生產(chǎn)安全都發(fā)揮了非常積極的作用；衛(wèi)生領(lǐng)域，建設(shè)比較完整的三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，大大提高了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，健康成效巨大。

（二）20世紀80年代中期開始對公共服務(wù)體系進行全面改革

近年流行一個說法是，改革開放以來我們的公共服務(wù)體系改革滯后，我個人不太同意這個判斷。其實，公共服務(wù)體系的改革基本上是與城市經(jīng)濟體制改革同步推進的。之前很多人認為“滯后”，是因為一直到2011年以前，公共服務(wù)體系改革是分領(lǐng)域進行的，部門主導，在國家層面沒有針對整個公共服務(wù)體系改革的綜合性“決定”。城市經(jīng)濟體制改革啟動后不久，公共服務(wù)主要領(lǐng)域都出臺了重要文件，包括科技體制、藝術(shù)表演團體、衛(wèi)生工作、教育體制、體育體制等，從時間順序，基本都是1985年、1986年前后公布的。當然，這涉及到公共服務(wù)體制的改革，也涉及到了服務(wù)體系的改革。改革涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容非常多，包括對事業(yè)單位的具體管理方式，包括放權(quán)、籌資和財政支持方式及人事制度。調(diào)整行政管理體制，包括政府部門之間管理體制的調(diào)整，中央與地方關(guān)系的調(diào)整，國有企業(yè)改革等。推進部分領(lǐng)域的市場化，包括科研院所改企轉(zhuǎn)制，部分地方公立醫(yī)院私有化或?qū)嵤┝斯煞葜聘脑?，對文化領(lǐng)域大部分機構(gòu)進行了企業(yè)化管理或?qū)嵤┝烁钠筠D(zhuǎn)制。同時，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入民間和社會力量，涉及到教科文衛(wèi)幾乎所有領(lǐng)域。當然，還有一些領(lǐng)域繼續(xù)保留了傳統(tǒng)管理方式，比如事業(yè)單位都有行政主管部門，有行政級別，主要領(lǐng)導任命以及重大活動都需要行政性審批。在體制改革的同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，政府投入、社會投入及其他融資大幅度增加，公共服務(wù)體系能力也得到了比較快的提升。

改革雖然取得了一定的成效，但問題也逐步凸顯。成效主要表現(xiàn)在兩個方面：一是服務(wù)能力大幅提高；二是改革基本上是以放權(quán)和經(jīng)濟激勵為主，大大調(diào)動了有關(guān)機構(gòu)和人員積極性。值得關(guān)注的問題也不少。一是改革和發(fā)展過程中缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。高端服務(wù)擴張迅速，對基礎(chǔ)性服務(wù)重視不足，受政府間關(guān)系特別是財政體制影響，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡；公共服務(wù)的布局與城市化和人口流動的協(xié)調(diào)還不夠緊密。二是管理方式上，管的過多和放權(quán)過度、約束不足并存。在很多具體業(yè)務(wù)活動審批、資源分配等方面隨意性大，有些領(lǐng)域，包括業(yè)務(wù)活動選擇、資產(chǎn)處置、內(nèi)部分配等方面放權(quán)過度，一些事業(yè)單位“內(nèi)部人控制”問題普遍存在。三是“過度市場化”和“政府越位”并存。過度市場化表現(xiàn)在政府對很多服務(wù)的規(guī)劃、投入、監(jiān)管責任弱化，相當多服務(wù)的布局、進入和退出、定價等過多地由市場決定；對部分機構(gòu)的改企轉(zhuǎn)制劃分標準存在偏差，更多地依據(jù)其“市場生存”能力而非服務(wù)的屬性特點來確定。同時，“政府越位”問題長期存在，部分領(lǐng)域改革滯后，一些該交給市場的、非公益性的機構(gòu)劃為事業(yè)單位。四是激勵機制扭曲。鼓勵事業(yè)單位“創(chuàng)收”并將創(chuàng)收收入處置權(quán)交給單位導致部分單位目標異化，趨利傾向強化；內(nèi)部分配普遍將服務(wù)收入和個人收入掛鉤，導致一些領(lǐng)域從業(yè)人員行為扭曲。

總的來看，從20世紀80年代中期開始、貫穿于幾乎整個90年代對公共服務(wù)體系的改革，基本是套用經(jīng)濟領(lǐng)域和企業(yè)改革做法，以放權(quán)、讓利為主。雖然整體能力和積極性大幅度提高，但也帶來了很多問題，如布局不合理、目標扭曲日趨嚴重，導致服務(wù)可及性不高、公平性低、宏觀績效差，部分公眾權(quán)益難以得到充分保障，公眾不滿情緒大等。

（三）新世紀以來的“糾偏”改革

進入新世紀以來，開始了新一輪的以“糾偏”為主的改革，或者說對改革的深化。比如在教育領(lǐng)域，明確否定“產(chǎn)業(yè)化”，強化政府責任與公民受教育權(quán)保障，強化政府投入，優(yōu)化布局規(guī)劃，全面推進對各級各類教育機構(gòu)的改革；在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，突出強調(diào)公益性，明確了“?；尽娀鶎?、建機制”的改革策略；在科技領(lǐng)域，改革支持方式，改革科技評價機制，改革科技管理方式。在其他領(lǐng)域，如公用事業(yè)領(lǐng)域的改革也在深化。還有，對事業(yè)單位實施分類改革。

新一輪以“糾偏”為主的改革取得明顯了成效，教育領(lǐng)域、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域成效都很明顯。但是，由于受20世紀80年代中期以后相當一段時期發(fā)展慣性、既得利益以及改革實施方式、財政體制等的影響，公共服務(wù)體系發(fā)展中出現(xiàn)的很多問題尚未得到根本性扭轉(zhuǎn)和解決，一些領(lǐng)域矛盾依然很突出。

二、公共服務(wù)體系建設(shè)和改革中需要解決的主要問題

在公共服務(wù)體系發(fā)展和改革問題上，表面看是要解決布局、運行、管理及績效等各個方面存在的問題，但更核心的是在公共服務(wù)體系如何發(fā)展、如何改革以及如何組織管理等基本問題上，尚未形成統(tǒng)一和清晰的思路，各界在很多問題上依然有很多分歧，有真分歧也有假分歧。所謂真分歧就是大家觀點確實不一樣，所謂假分歧就是大家到現(xiàn)在仍沒有形成統(tǒng)一的話語體系。

下一步要解決的最主要問題，從宏觀層面來看，首先要思考基于現(xiàn)實經(jīng)濟和社會發(fā)展要求及長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，我們需要建立一個什么樣的公共服務(wù)體系，以及跟這個體系建設(shè)相關(guān)的或者說從更大范圍講，如何確定我們的公共服務(wù)體制的問題。比如，如何確定服務(wù)重點、內(nèi)容以及不同服務(wù)的屬性，即哪些是公共品、哪些是公益性產(chǎn)品、哪些是私人消費品；公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展中政府與市場是什么關(guān)系；政府和社會力量是什么關(guān)系；公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展中不同層級政府之間是什么關(guān)系等。在微觀層面，涉及到如何規(guī)劃和布局；業(yè)務(wù)活動內(nèi)容和方式怎樣確定；如何籌資；如何激勵與約束；如何評價績效；政府與服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系模式；如何完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；如何針對不同類型公共服務(wù)機構(gòu)特點實施差別化管理政策等。

三、公共服務(wù)體系建設(shè)的國際經(jīng)驗

第一，發(fā)達國家包括很多發(fā)展中國家都非常重視公共服務(wù)，將其作為最基本的政府責任和公民權(quán)利。發(fā)達國家除國防外，財政支出的大部分都是用于公共服務(wù)及社會保障。第二，服務(wù)的內(nèi)容大都比較廣泛，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共科研和共性技術(shù)推廣、社會保障、公共信息、就業(yè)、特殊群體服務(wù)、公共文化、公共交通、環(huán)境保護等。第三，發(fā)達市場經(jīng)濟國家服務(wù)屬性通常都比較明確，即哪些是公共品（免費或基本免費），哪些是公益性產(chǎn)品（消費者適度分擔），哪些是私人消費品，非常明確。第四，政府間責任關(guān)系總體上比較清晰。無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，哪一級政府負責什么事，事權(quán)劃分很清楚，規(guī)劃責任、投入責任、執(zhí)行責任很明確。第五，從服務(wù)提供主體來看，不同國家有差異，但總體上是以公共部門為主，社會力量為輔。尤其是在歐洲，教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)以政府舉辦的公共部門為主，部分慈善和少量教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科研等由非營利組織提供。美國有些特殊，社會力量參與較多，但社會力量多數(shù)是以非營利的方式來參與。第六，發(fā)達市場經(jīng)濟國家在對公共部門的組織管理上，有些是政府直接管理有些是通過議會立法的方式管理，但都非常嚴格，即使在有些領(lǐng)域給予一定彈性，也嚴格限定彈性邊界。比如在布局、目標以及成立、注銷方面嚴格管理；資產(chǎn)處置、財務(wù)收支、分配等管理非常嚴格；根據(jù)不同類項機構(gòu)特點，實施差別化的組織管理方式；嚴格考核績效，通常有多元化的評價體系，政府與社會力量共同進行考核；強調(diào)公開、透明。第七，大都積極鼓勵社會力量參與公共服務(wù)。主導模式是非營利機構(gòu)，非營利機構(gòu)是私法人，但是不以營利為目的；支持和約束并舉，支持手段主要是稅收優(yōu)惠、土地供給、委托服務(wù)等合同關(guān)系，約束手段主要是資產(chǎn)處置權(quán)和剩余分配權(quán)控制。同時，注重信息公開和多元化社會監(jiān)督；總體上看，社會力量提供的服務(wù)是補充性的，部分領(lǐng)域采取購買營利性機構(gòu)服務(wù)模式或與私人部門合作（PPP），合作方式多樣，但總體上規(guī)模不大、范圍有限，資產(chǎn)與合作邊界控制嚴格。第八，發(fā)達市場經(jīng)濟國家也都在不斷推進改革，因為公共服務(wù)涉及利益關(guān)系，訴求多樣，沒有完美體制。改革的主要方向是促進公平、提高績效、控制成本?？傮w上看，都是集中于具體組織和管理方式層面，大多數(shù)情況下，不改變服務(wù)屬性，不對福利水平做“減法”。里根—撒切爾革命領(lǐng)域相當有限，極少數(shù)公用事業(yè)私有化，部分領(lǐng)域探索購買服務(wù)，部分公共服務(wù)建立“內(nèi)部市場”，引入競爭；在大部分領(lǐng)域是對組織管理方式進行了改革，總體方向是提升效率，弱化了日常管理，強化了目標和結(jié)果管理。除極少數(shù)領(lǐng)域外，沒有私有化或民營化；而且，在這個過程中，政府沒有減少投入，也沒有減少監(jiān)管，更沒有改變服務(wù)屬性。從實踐看，里根—撒切爾革命并沒有實現(xiàn)預期目標，近年來開始后退。一些發(fā)展中國家受里根—撒切爾革命以及國際組織的影響在公共服務(wù)領(lǐng)域推行了很多改革，但是實踐證明很多國家失敗的經(jīng)驗遠遠大于成功的經(jīng)驗。

四、未來改革應當堅持的方向及關(guān)鍵政策選擇

（一）進一步強調(diào)完善公共服務(wù)的意義。這是保障公民社會權(quán)益、改善國民生活質(zhì)量、提升人力資本、提升創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)；是有效實現(xiàn)減貧、促進社會平等、提升社會認同、促進社會關(guān)系和諧的基礎(chǔ)；是促進消費、拉動經(jīng)濟增長的重要手段，是防范“中等收入陷阱”的關(guān)鍵所在。

（二）明確大的改革目標和方向。不斷提升服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。要防范福利過度化，使之與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。但需要強調(diào)的是，當前中國的總體福利水平是偏低而不是過高，尤其是針對大多數(shù)人的基本服務(wù)；促進服務(wù)均等化，關(guān)鍵是供方和需方兩個維度的服務(wù)標準化，同時改善和提高服務(wù)效率。

（三）明確政府和市場的定位。要正確理解和解讀十八屆三中全會決定有關(guān)“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的含義。在一般經(jīng)濟領(lǐng)域，能交給市場的交給市場，因為宏觀經(jīng)濟需要調(diào)控，市場需要監(jiān)管。在公共服務(wù)領(lǐng)域，很多是市場失靈的領(lǐng)域，需要發(fā)揮政府主導作用，包括規(guī)劃、投入、監(jiān)管和多數(shù)服務(wù)的直接提供。在理論和實踐證明有效的領(lǐng)域可引入市場機制。

（四）調(diào)整、完善不同層級政府間責任關(guān)系。包括四個方面的關(guān)系，規(guī)劃責任、投入責任、執(zhí)行責任和監(jiān)管責任，不是簡單的事權(quán)和財權(quán)的問題。

（五）明確產(chǎn)品屬性，完善公共投入方式和費用分擔機制。對于涉及大多數(shù)人的最基礎(chǔ)性服務(wù)，最好采取免費方式，對可能出現(xiàn)濫用的，可個人少量付費或基本免費方式以控制浪費；對于需要個人和家庭分擔費用的服務(wù)，應充分考慮個人支付能力，同步建立相應的減免或補助政策，避免逆向轉(zhuǎn)移支付，確保中低收入群體受益；扭轉(zhuǎn)重基本建設(shè)忽視日常運行投入的傾向；避免公共投入“加重公共負擔”的問題；建立公共投入和有關(guān)服務(wù)價格調(diào)整的聯(lián)動機制，切實讓公共投入轉(zhuǎn)化為公共福利。

（六）深化公共部門特別是事業(yè)單位改革，促進機構(gòu)健康發(fā)展?？蓮膬煞矫婵紤]：一是強化、細化分類，依據(jù)服務(wù)特點和內(nèi)在規(guī)律差別化管理。目前的分類方式總體偏粗。二是完善激勵與約束機制及管理方式。這方面又包括很多內(nèi)容：第一，完善評價機制，重點看社會福利改善目標而非財務(wù)指標；第二，依據(jù)不同服務(wù)機構(gòu)所提供服務(wù)的屬性，完善籌資機制（公共投入和消費者分擔），確保公共機構(gòu)能夠正常運行，嚴格對其他收費進行管控；第三，依據(jù)不同類型機構(gòu)的特點，改善完善分配制度?？傮w上以崗位職級為基礎(chǔ)，特殊領(lǐng)域建立符合行業(yè)特點的激勵機制（如針對科技人員的貢獻獎勵等）。在分配制度設(shè)計方面，最關(guān)鍵的是要避免利益目標沖突；第四，完善內(nèi)部治理，注重內(nèi)部治理的多元參與，避免過分行政化；第五，加強信息化建設(shè)，推進公開透明，強化社會監(jiān)督；第六，嚴格對公共服務(wù)機構(gòu)的資產(chǎn)處置和剩余分配控制；第七，完善政府管理方式，重視依法合規(guī)監(jiān)管，減少不必要的行政干預，強化結(jié)果監(jiān)管，弱化過程監(jiān)管，推進職稱以及對個人的評價方式改革，以結(jié)果（質(zhì)量、滿意度）為導向強化問責；第八，引入競爭性人事制度與保持隊伍穩(wěn)定并舉。

（七）關(guān)于鼓勵社會力量參與公共服務(wù)有關(guān)問題。大方向是要積極鼓勵，但是有幾個問題需要注意。一是應明確目標。總體的目標應是強化社會參與，建立多層次體系，提升整體能力，滿足多樣化需求。避免將其作為新的經(jīng)濟增長點。二是在發(fā)展重點上，應積極鼓勵非營利機構(gòu)發(fā)展，營利性機構(gòu)可發(fā)展，但要適度控制，因為社會資本以營利為目標進入到這個領(lǐng)域，仍然不能避免利益目標沖突這一問題。三是短期內(nèi)對社會力量參與不可期望過高，目前基礎(chǔ)的管理能力，包括支持性的手段、約束性的手段和政策還都不完善。另外其他一些影響因素也值得關(guān)注，如宗教傳統(tǒng)。還有遺產(chǎn)稅的影響也很大，應先建制度，逐步發(fā)展。盲目發(fā)展會帶來很多問題。還要警惕一些在法理和實踐上都存在問題的“改革”做法，比如一些領(lǐng)域搞股份制非營利機構(gòu)，這個在國際上是沒有先例的。股份制股權(quán)的核心就是剩余索取權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，非營利控制的恰恰就是資產(chǎn)處置權(quán)和剩余分配權(quán)，有些改革把這兩者放在一起，在法理上講不通；還有公共部門“混合所有制”改革。在公共領(lǐng)域搞混合所有制，公共投入追求的目標是公益，私人資本追求的是營利，兩者目標沖突。搞了混合所有制，它到底是公法人還是私法人，是營利性還是非營利機構(gòu)，對它采取何種資產(chǎn)管理方式和財務(wù)管理方式，一系列矛盾和問題都解決不了。