馮耀明

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

懲防并舉遏制農(nóng)村干部職務(wù)犯罪

馮耀明

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

遏制和減少農(nóng)村干部職務(wù)犯罪，是維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)今農(nóng)村干部職務(wù)犯罪形勢嚴(yán)竣，只有堅(jiān)持“零容忍”的治理策略，打擊與預(yù)防并重，在加強(qiáng)農(nóng)村干部教育培訓(xùn)、完善農(nóng)村干部監(jiān)督管理機(jī)制、發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職能、修改完善相關(guān)法律制度等方面下工夫，形成農(nóng)村干部不敢腐敗的懲罰機(jī)制、不能腐敗的預(yù)防機(jī)制、不易腐敗的保障機(jī)制，才能建立風(fēng)清氣正的農(nóng)村社會環(huán)境，促進(jìn)我國和諧社會建設(shè)。

農(nóng)村干部；職務(wù)犯罪；預(yù)防懲治

近年來，農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪案件呈高發(fā)態(tài)勢，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益，造成了極壞的社會影響。為此，2015年中央一號文件指出，要嚴(yán)肅處理違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。懲治和預(yù)防農(nóng)村干部職務(wù)犯罪是一項(xiàng)凝聚民心、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，基層社會要想良性運(yùn)行，必須多管齊下，在制度建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制、腐敗懲治、犯罪預(yù)防等方面下足工夫，同時(shí)要發(fā)揮好農(nóng)村自治組織自我監(jiān)督、管理的作用，共同促進(jìn)農(nóng)村的社會安定與健康發(fā)展。

一、加強(qiáng)農(nóng)村干部教育培訓(xùn)

分析部分農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的案例可以發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分人上任伊始也是兢兢業(yè)業(yè)、一心一意地投入農(nóng)村工作，但隨著時(shí)間的推移，部分人放松了自己的世界觀改造，加之廉政意識淡漠、法律知識缺乏，從而滑向貪腐犯罪的泥潭。因此，相關(guān)部門必須加強(qiáng)對農(nóng)村干部尤其是新任者的教育培訓(xùn)，使其養(yǎng)成依法行政、遠(yuǎn)離腐敗的主觀自覺。

（一）加強(qiáng)思想理論教育。要通過教育培訓(xùn)，使農(nóng)村干部牢固樹立從政為民的理念，樹立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀，提高他們的思想素質(zhì)和政治素質(zhì)；通過教育培訓(xùn)，使農(nóng)村干部時(shí)刻牢記權(quán)力是人民賦予的，要“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，充分認(rèn)識從事農(nóng)村工作的重要意義，不斷增強(qiáng)責(zé)任感，不辜負(fù)群眾的重托和期望，認(rèn)真履行法定職責(zé)，確保政策落實(shí)不走樣。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)知識學(xué)習(xí)教育。可通過加強(qiáng)農(nóng)村干部對農(nóng)村政策、文化知識、財(cái)務(wù)知識以及法律知識的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)其學(xué)習(xí)的針對性和實(shí)效性，不斷提高自身素質(zhì)，從而改變目前農(nóng)村干部學(xué)歷低、財(cái)務(wù)知識缺乏、法制觀念淡薄、難以適應(yīng)新形勢的現(xiàn)狀，促進(jìn)農(nóng)村干部整體素質(zhì)的提高，確保其掌好權(quán)、用好權(quán)，防止出現(xiàn)以權(quán)謀私。

（三）加強(qiáng)廉政教育?？赏ㄟ^舉辦廉政知識講座或觀看反腐警示片等活動，筑牢農(nóng)村干部拒腐防變思想防線，使他們嚴(yán)格要求自己，廉潔自律，以榜樣作用來影響他人，努力使自己成為政府信任、村民信任、能帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富的領(lǐng)頭人。同時(shí)，要積極推進(jìn)廉政文化村建設(shè)，通過開展?fàn)幭葎?chuàng)優(yōu)活動，激勵(lì)先進(jìn)，弘揚(yáng)正氣，形成廉潔自律、正本清源的文化氛圍，遏制腐敗動機(jī)產(chǎn)生的源頭。

（四）加強(qiáng)法制教育。加快農(nóng)村干部的法律知識普及，使其不斷增強(qiáng)法治意識，提高自控能力，嚴(yán)守法律“紅線”，弄清楚什么樣的行為是違反法律的，堅(jiān)決不能做，在處理事務(wù)之前三思而后行，推進(jìn)農(nóng)村基層權(quán)力走上法制化、制度化軌道。各司法部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起法律服務(wù)的責(zé)任，主動深入村民事務(wù)中，建立法律宣傳聯(lián)動機(jī)制，將對農(nóng)村干部的法制教育落到實(shí)處。同時(shí)，還要普及對農(nóng)民群眾的法制教育，增強(qiáng)其法制意識，使他們學(xué)會運(yùn)用法律手段維護(hù)自身利益，成為農(nóng)村干部職務(wù)行為的有效監(jiān)督主體。

二、完善農(nóng)村干部監(jiān)督管理機(jī)制

近年來，國家為了促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，將惠農(nóng)政策落到實(shí)處，撥付了大量的扶持資金，加之一些農(nóng)村的征地補(bǔ)償款、退耕還林補(bǔ)助等，使得農(nóng)村干部手中的可支配資金越來越多，如果不采取有效的措施對農(nóng)村干部尤其是村莊“一把手”手中的權(quán)力進(jìn)行制衡和監(jiān)督，極易誘發(fā)職務(wù)犯罪。因此，應(yīng)做好以下幾方面工作：

（一）改革農(nóng)村干部任用制度。加強(qiáng)對農(nóng)村干部任免的監(jiān)督，公開招錄優(yōu)秀人才充實(shí)農(nóng)村干部隊(duì)伍，嚴(yán)格按照“德才兼?zhèn)?，以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)，沖破傳統(tǒng)身份、地域等限制，面向社會公開招錄高學(xué)歷、能力強(qiáng)、懂經(jīng)濟(jì)、會管理的大學(xué)生擔(dān)任農(nóng)村干部。應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的選拔程序，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、政策以及村級各種組織的規(guī)章和相關(guān)條例規(guī)定，堅(jiān)決把作風(fēng)霸道、有劣跡的人排除在外。適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，選拔、培養(yǎng)優(yōu)秀大學(xué)生充實(shí)到農(nóng)村干部隊(duì)伍中，可以為農(nóng)村干部隊(duì)伍注入新鮮血液，在促進(jìn)年輕化的同時(shí)，能夠?yàn)檗r(nóng)村社會發(fā)展帶來新觀念、新知識及新的管理手段，促進(jìn)農(nóng)村管理方式的與時(shí)俱進(jìn)。

（二）完善“村務(wù)公開”制度。一方面，要充分增加村務(wù)公開的透明度，保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要根據(jù)村組法的規(guī)定，及時(shí)、定期公布村莊村務(wù)工作運(yùn)行和財(cái)務(wù)收支情況，內(nèi)容要細(xì)化，并確保其真實(shí)性，堅(jiān)決防止該公開的不公開、公開的都是農(nóng)民不關(guān)心的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支管理，規(guī)范科目設(shè)置，杜絕白條入賬、收入不入賬、改變專項(xiàng)資金用途等現(xiàn)象。對涉及群眾切身利益的專項(xiàng)資金要加大監(jiān)管力度，對收支狀況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果。同時(shí)，組織有關(guān)部門定期檢查村級財(cái)務(wù)，并把檢查情況向村民進(jìn)行公開，接受群眾監(jiān)督。

（三）推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對村莊主要干部尤其是“一把手”進(jìn)行任期和離任財(cái)務(wù)審計(jì)，要將檢查重點(diǎn)放在土地征用補(bǔ)償收入、村級項(xiàng)目開發(fā)、惠農(nóng)資金等方面，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以消除部分農(nóng)村干部在離任前“突擊”貪腐的僥幸心理，確保農(nóng)村干部在任時(shí)堂堂正正、離任時(shí)清清白白、班子交接時(shí)清清楚楚。對于在審計(jì)中查出問題的農(nóng)村干部，要依黨紀(jì)國法從快予以查處，給其以震懾。比如對于玩忽職守、鋪張浪費(fèi)給村集體造成損失的農(nóng)村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要嚴(yán)肅批評教育，并追究其經(jīng)濟(jì)責(zé)任；對于存在侵占集體資金資產(chǎn)資源等行為的農(nóng)村干部，要責(zé)令其如數(shù)退回和賠償，并由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予有關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)政紀(jì)處分；構(gòu)成犯罪的，要移交司法機(jī)關(guān)并依法追究其法律責(zé)任。

（四）建立紀(jì)檢派駐農(nóng)村機(jī)制?？商剿髟谵r(nóng)村設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢派出機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)紀(jì)檢干部，專搞紀(jì)檢工作，盡量避免兼職其他工作，以防止精力分散，使其能夠經(jīng)常性地開展紀(jì)檢工作。紀(jì)檢干部要對行政村、居委會的財(cái)政收入、支出情況，隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，建立同步監(jiān)管制度，使村政務(wù)、財(cái)務(wù)全方位地置于監(jiān)管之下，一旦發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)苗頭，要及時(shí)進(jìn)行誡勉談話提醒和批評，切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效。

三、發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職能

農(nóng)村干部職務(wù)犯罪案件頻發(fā)是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)農(nóng)村發(fā)展中不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)，在實(shí)踐中，應(yīng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防職能，積極探索偵防一體化機(jī)制和派出法制村主任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)預(yù)防工作與偵查工作的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，形成打擊和預(yù)防農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的合力。

（一）立足檢察職能，加強(qiáng)警示教育。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)緊密結(jié)合農(nóng)村干部的發(fā)案特點(diǎn)和本地工作實(shí)際，精選一些影響力較大、具有典型教育意義的犯罪案例以案說法，對農(nóng)村干部開展警示教育?？赏ㄟ^組織觀看警示教育基地、專題片及參觀職務(wù)犯罪案件庭審觀摩等形式，以案釋法，讓農(nóng)村干部明了職務(wù)犯罪給國家、人民群眾和家庭帶來的嚴(yán)重危害和后果，引導(dǎo)其不斷加強(qiáng)法律知識學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法治意識，提高自身依法行政的自覺性，努力做到防微杜漸。同時(shí)，要加強(qiáng)對廣大農(nóng)民的法律知識教育，加大普法力度，提高他們運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，并依照法律規(guī)定積極舉報(bào)村干部的違法犯罪行為。

（二）推行偵防一體化機(jī)制。偵防一體化工作機(jī)制可以增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的整體效能。檢察機(jī)關(guān)在防治農(nóng)村干部職務(wù)犯罪工作中，不能只注重打擊犯罪，強(qiáng)調(diào)治標(biāo)，也不能只重視預(yù)防犯罪，強(qiáng)調(diào)治本，而要用科學(xué)發(fā)展的理念建設(shè)偵防一體化的工作機(jī)制，將職務(wù)犯罪的預(yù)防工作與偵查工作有機(jī)結(jié)合起來，標(biāo)本兼治，以形成打擊和預(yù)防的合力。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)不僅要考慮自身的工作效果，而且要考慮其他部門的工作效果，從而達(dá)到以辦案促預(yù)防、以預(yù)防促辦案的目的。在偵查工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要開展預(yù)防活動，開展預(yù)防介入和調(diào)查。案件終結(jié)后，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)召開案件分析會，深入分析、總結(jié)該類案件的特點(diǎn)、規(guī)律和發(fā)案原因，積極向地方黨委政府及相關(guān)主管部門提出預(yù)防建議，促進(jìn)相關(guān)部門進(jìn)一步完善管理體制機(jī)制，建立和完善預(yù)防職務(wù)犯罪的長效機(jī)制，從源頭上減少農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的發(fā)生。

（三）建立派出法制村主任機(jī)制?？蓮牡胤綑z察官隊(duì)伍中選拔一些業(yè)務(wù)精通、群眾工作能力強(qiáng)的人員派駐到農(nóng)村，即檢力下沉，使其巡回于各村鎮(zhèn)，擔(dān)任法制村主任，經(jīng)常性地開展法制宣傳和預(yù)防警示教育，提高村干部及村民的法制意識和法律運(yùn)用能力，促進(jìn)農(nóng)村干部依法履行職責(zé)、廉潔履職。法制村主任要以飽滿的熱情投身于農(nóng)村工作之中，努力當(dāng)好農(nóng)村的法制宣傳員、糾紛調(diào)解員、村級維穩(wěn)員、財(cái)務(wù)清理員、困難幫扶員，切實(shí)發(fā)揮好自身作用。

四、修改完善相關(guān)法律制度

預(yù)防與懲治農(nóng)村干部職務(wù)犯罪需要完善的法律制度作支撐。當(dāng)前，需要做好以下幾方面工作：

（一）修正現(xiàn)有的“從事公務(wù)”和管轄規(guī)定。要從有利于查處農(nóng)村干部職務(wù)犯罪、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，對于農(nóng)村干部不論是協(xié)助人民政府從事公務(wù)活動還是進(jìn)行農(nóng)村集體事務(wù)等管理活動，只要是利用職務(wù)進(jìn)行的貪污、賄賂、挪用公款等犯罪，一律由檢察機(jī)關(guān)予以管轄，即刑法第八章規(guī)定的貪污賄賂罪以及非國家工作人員職務(wù)犯罪，如職務(wù)侵占、挪用資金等，不再作公權(quán)力職務(wù)犯罪由檢察機(jī)關(guān)管轄、非公權(quán)力職務(wù)犯罪由公安機(jī)關(guān)管轄的區(qū)分。建議取消《刑法》第163條、第271條、第272條規(guī)定，統(tǒng)一納入到第八章貪污賄賂罪專章中，并提高對非國家工作人員職務(wù)犯罪的刑罰設(shè)置。依此做法，可以避免在案件查處過程中因認(rèn)識分歧而產(chǎn)生管轄爭議，避免遺漏犯罪，避免出現(xiàn)群眾告狀無門的困境，使犯罪分子得到及時(shí)查處。

（二）修正瀆職罪的主體規(guī)定。瀆職罪主體不應(yīng)限制為國家機(jī)關(guān)工作人員，而應(yīng)修改為：只要是負(fù)有一定主體職責(zé)的人員，若不認(rèn)真履行職責(zé)、濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使國家、集體和人民利益遭受重大損失，都應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。農(nóng)村干部濫用職權(quán)、玩忽職守且造成嚴(yán)重后果的瀆職行為，大多具有嚴(yán)重的社會危害性，容易引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿和干群矛盾的尖銳對立，如果不加以打擊，勢必影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，對于構(gòu)成瀆職犯罪的農(nóng)村干部，應(yīng)依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

（三）完善預(yù)防職務(wù)犯罪國家立法。法律依據(jù)不足是制約預(yù)防職務(wù)犯罪工作向縱深發(fā)展的根本原因。目前全國部分省市已經(jīng)出臺了本地區(qū)預(yù)防職務(wù)犯罪條例，在一定程度上為預(yù)防職務(wù)犯罪工作提供了法律支持，但層級偏低、效力偏弱，權(quán)威性不夠。因此，必須將職務(wù)犯罪預(yù)防工作納入法治化軌道，加大預(yù)防職務(wù)犯罪的專門立法，制定一部統(tǒng)一的預(yù)防職務(wù)犯罪的立法，將預(yù)防職務(wù)犯罪工作體制、機(jī)制以法律的形式加以規(guī)定，與刑法、刑事訴訟法對懲治職務(wù)犯罪的體系性規(guī)定相銜接，形成完整的懲防職務(wù)犯罪法律體系，使得預(yù)防職務(wù)犯罪的各項(xiàng)工作都有法可依、有章可循。

（四）強(qiáng)化打擊震懾力。如果只重視預(yù)防不注重打擊，再好再完備的防范措施都是軟弱無力的，起不到真正震懾犯罪的作用?，F(xiàn)階段，要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)、法院及信訪部門的聯(lián)合作用，及時(shí)查找農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的高發(fā)環(huán)節(jié)，重視對群眾舉報(bào)、控告的受理與審查，加大查辦農(nóng)村干部貪污、受賄、挪用公款等職務(wù)犯罪案件的力度。尤其是對“村霸”案件，要發(fā)現(xiàn)一起查處一起，對村民意見大、多次上訪影響社會穩(wěn)定的大案要案，更要堅(jiān)決從重從快查處，以實(shí)際行動震懾犯罪、教育村級干部，從而獲得群眾的信任。

（五）落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。對于犯罪金額大、情節(jié)惡劣、危害嚴(yán)重以及群眾反映強(qiáng)烈的案件，要堅(jiān)決依法從嚴(yán)查處；對于犯罪金額小、情節(jié)輕微案件或者主動投案自首、檢舉立功者實(shí)行寬大政策，依法從輕、減輕或者免予追究其刑事責(zé)任；對涉案人員眾多的案件，應(yīng)堅(jiān)持懲治少數(shù)、教育挽救多數(shù)的原則，從有利于社會和諧穩(wěn)定出發(fā)，把握好法律政策尺度，盡可能縮小打擊范圍。

〔1〕項(xiàng)繼權(quán).國外農(nóng)村社區(qū)是如何自治的〔N〕.中國社會報(bào)，2012-09-05.

〔2〕趙東平.村官職務(wù)犯罪的權(quán)力透視〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（8）.

〔3〕姚毅奇.懲治村干部職務(wù)犯罪亟待完善法律規(guī)定〔J〕.人民政壇，2005（1）.

〔4〕馮耀明.遏制村官腐敗的長效機(jī)制研究〔J〕.中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2015（1）.

責(zé)任編輯 日月

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1009-1203（2015）06-0070-03

2015-11-01

山西省宣傳文化系統(tǒng)“四個(gè)一批”人才項(xiàng)目。

馮耀明（1965-），男，山西翼城人，中共山西省委黨校資料信息中心副主任，研究員。