石曉天

(南華工商學(xué)院勞動關(guān)系研究所，廣東廣州510507)

工會樞紐型社會組織建設(shè)現(xiàn)狀及其反思
——以廣東省為例

石曉天

(南華工商學(xué)院勞動關(guān)系研究所，廣東廣州510507)

樞紐型社會組織建設(shè)是工會參與社會治理和社會建設(shè)的重要舉措。對廣東工會的深度訪談表明，地級市總工會全部建立了職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會;通過服務(wù)和項目購買，聯(lián)合會在心理輔導(dǎo)、法律援助、素質(zhì)提升等方面為職工提供了專業(yè)服務(wù)，打造了一批工會服務(wù)品牌;聯(lián)合會在人、事、財權(quán)上與同級工會重疊，獨立性不夠;地區(qū)發(fā)展不平衡。未來，工會應(yīng)著重抓好維權(quán)主業(yè)，處理好維護與服務(wù)的關(guān)系;進一步完善聯(lián)合會的法人治理結(jié)構(gòu);通過聯(lián)合會凝聚更多的社會力量，共同參與勞動關(guān)系治理，為職工提供更多優(yōu)質(zhì)的服務(wù);在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做好樞紐型社會組織建設(shè)總體規(guī)劃與品牌形象設(shè)計，形成統(tǒng)一的工會服務(wù)品牌與形象。

工會;樞紐型社會組織;建設(shè);職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會

樞紐型社會組織是在黨和政府提出社會建設(shè)的背景下應(yīng)運而生的，它是由政府認定，在同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會組織中發(fā)揮政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)提供、孵化培育、承擔(dān)管理等功能，經(jīng)過一定的程序，由各地社會管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)認定的社會組織或社會組織聯(lián)合會，是一種有別于傳統(tǒng)的新型社會組織。樞紐型社會組織的建設(shè)目的是打破傳統(tǒng)的社會組織登記管理“雙重”體制，促進現(xiàn)有社會組織轉(zhuǎn)型與發(fā)展，培育孵化更多的社會組織。由于樞紐型社會組織由地方政府認定并冠名，其認定標(biāo)準和程序也因各地政府對該類組織認識的差異而略有不同，但基本上從其功能來對其進行定位和界定。

2009年北京首批認定的樞紐型社會組織全部為工青婦等人民團體，先后認定共4批36個市級樞紐型社會組織，按照分類管理模式基本上覆蓋了社會各個領(lǐng)域。廣東對行業(yè)性社會組織的去行政化改革領(lǐng)全國風(fēng)氣之先，在涉及其他類別社會組織的改革時，顯得較為慎重，做法與北京也不太一樣，建設(shè)在先，認定在后，到目前為止都沒有正式認定省級樞紐型社會組織。2012年5月，廣東省第十一次黨代會報告提出要構(gòu)建樞紐型社會組織體系，將其作為深化社會組織管理體制改革、培育發(fā)展社會組織并規(guī)范管理的突破口。工青婦等人民團體作為黨聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，在政治上具有其他社會組織不可比擬的獨特優(yōu)勢，和政府建立了良好的互動關(guān)系，擁有豐富的社會資源，在社會建設(shè)中理應(yīng)發(fā)揮主體作用，更多地提供社會服務(wù)。尤其是工會組織，勞動關(guān)系領(lǐng)域矛盾與沖突日益突出，職工群體利益分化，訴求多樣，基層組織力量薄弱;草根社會組織十分活躍，魚龍混雜。面對如此復(fù)雜的環(huán)境，工會如何適應(yīng)時代發(fā)展和職工群眾的需要，團結(jié)吸引更多的社會力量共同參與勞動關(guān)系治理，更好地服務(wù)職工，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，從傳統(tǒng)的組織形態(tài)、工作機制和工作方式轉(zhuǎn)型，是一個既有緊迫性又有挑戰(zhàn)性的問題。

一、樞紐型社會組織是新的社會組織實踐形態(tài)

樞紐型社會組織是一種新的社會組織實踐形態(tài)，相關(guān)的研究十分有限，歸納起來主要分為兩類。一類是論述樞紐型社會組織的產(chǎn)生背景、定義、功能特征、作用、現(xiàn)存問題及對策;還有一類是總結(jié)北京、上海等地經(jīng)驗或工青婦等人民團體及行業(yè)組織在建設(shè)樞紐型社會組織過程中的實踐探索，提出建議。從研究角度來看，研究者從法團主義、國家與社會關(guān)系、公共治理、新公共管理等不同的理論視角闡述了樞紐型社會組織建設(shè)的必要性以及積極意義和社會價值。研究方法多為規(guī)范性研究，極少實證性研究，因而文獻呈現(xiàn)出來的樞紐型社會組織只知大概，缺少深入全面的描述。

工會作為樞紐型社會組織建設(shè)的重要主體，對它的研究與其地位是不相稱的。王向民、呂鴿認為，當(dāng)前勞工維權(quán)事件多發(fā)頻發(fā)易影響社會秩序和國家安全，而草根勞工組織的迅速發(fā)展在一定程度上引發(fā)了工會的組織危機，因此，工會樞紐型社會組織建設(shè)是順應(yīng)時代發(fā)展和社會整體轉(zhuǎn)型的必然要求，而在實踐層面上采用項目制運作則可去除行政化給工會帶來的弊端。［1］陳姣姣論及工會具有其他社會組織無法相比的顯著優(yōu)勢:具有政治合法性，有參與政府決策的制度化途徑，有龐大的組織網(wǎng)絡(luò)，由此構(gòu)成工會構(gòu)建樞紐型社會組織的有利條件，而工會行政化是制約工會回歸社會組織基本屬性的最大障礙。［2］周志軍特別強調(diào)，工會行政化導(dǎo)致的最嚴重后果是脫離群眾，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和階級基礎(chǔ)。工會去行政化的目標(biāo)就是構(gòu)建樞紐型社會組織，也是工會向樞紐型社會組織轉(zhuǎn)型的必由之路。［3］工會行政化的主要表現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)、組織功能、運行方式、經(jīng)費收支、人事制度等方面，［4］此外，周志軍還認為工會行政化最關(guān)鍵的問題是在利益分歧時所持立場的行政化，而最易被忽視的行政化是利用行政資源開展工會工作。張瓊、齊源以及葉堅華等人提出，應(yīng)該采取在內(nèi)部推行項目化運作、與其他社會組織進行合作、重構(gòu)與政府的合作關(guān)系等策略，通過服務(wù)職工體系建設(shè)、項目購買、轉(zhuǎn)變服務(wù)方式等途徑構(gòu)建工會樞紐型社會組織。［5］［6］

僅有的10多篇文獻非常清楚地表明工會作為社會治理的參與主體，要解決其行政化帶來的弊端，必須向樞紐型社會組織轉(zhuǎn)型，回歸社會組織的本質(zhì)屬性。但是我們難以從以上文獻中全面了解工會在樞紐型社會組織建設(shè)中的進展及其成效。廣東工會從2012年下半年開始推行工會樞紐型社會組織體系建設(shè)，經(jīng)過幾年的探索，工會樞紐型社會組織工作體系和工作機制的建設(shè)情況怎樣，是否能發(fā)揮樞紐作用，成效如何，是否達到既定目標(biāo)?探討這些問題對工會組織建設(shè)、樞紐型社會組織的發(fā)展、政社關(guān)系的重構(gòu)具有十分重要的現(xiàn)實意義和價值。

本文將廣東省21個地級市及順德區(qū)①順德區(qū)于2008年被廣東省委省政府批復(fù)成為綜合改革試驗區(qū)，在經(jīng)濟、社會、文化等方面事務(wù)行使地級市管理權(quán)限，故將之列入研究對象?？偣鳛檠芯繉ο?，通過梳理對研究對象的深度訪談，試圖全面呈現(xiàn)廣東工會在建設(shè)樞紐型社會組織過程中的具體做法、存在的問題，進行反思并提出建議。

二、廣東省樞紐型工會組織建設(shè)現(xiàn)狀

2012年5月，廣東省總工會成立“廣東省總工會職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會”，［7］選出第一屆理事會，通過聯(lián)合會章程。同年7月，廣東省總工會專門舉辦“問道2012年度廣東工會論壇”，邀請社會各界人士一起探討“工會如何構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系”。［8］8月，出臺《廣東省總工會關(guān)于構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱指導(dǎo)意見)，將工會定位為樞紐，聯(lián)合會為工作平臺，提出建設(shè)目標(biāo)是各地級市要建立職工服務(wù)類社會組織樞紐工作平臺，建立健全管理體制和工作機制;具體做法是成立廣東省職工服務(wù)社會組織聯(lián)合會各地級市分支機構(gòu)，工作內(nèi)容包括培育發(fā)展、引導(dǎo)規(guī)范職工服務(wù)類社會組織，聯(lián)合帶動相關(guān)社會組織開展活動。［9］

(一)職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的基本情況

1.職工服務(wù)類社會組織的組織狀況

在省總工會的指導(dǎo)下，廣東省轄下的21個地級市和佛山市順德區(qū)都在2013年10月前成立了市(區(qū))級職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會(以下簡稱聯(lián)合會)，有18家在民政部門登記注冊，成為具有獨立社團法人資格的聯(lián)合性社會組織。各地聯(lián)合會在民政部門登記注冊時受到寬嚴不一的對待，目前仍有少數(shù)幾個市的聯(lián)合會沒有在民政部門成功注冊。有的市民政部門給出的理由是“聯(lián)合會”不宜作為一個獨立的社會組織名稱，有的是因聯(lián)合會理事長身份不符合相關(guān)規(guī)定等問題而沒有通過。

各地聯(lián)合會一般沒有獨立的辦公和活動場所，和工會負責(zé)管理聯(lián)合會的部門合署辦公。一些經(jīng)濟發(fā)達的城市如中山、珠海、江門等，則在總工會中騰出地方給聯(lián)合會使用，順德區(qū)的聯(lián)合會則入駐政府建立的社會創(chuàng)新園區(qū)。

2.職工服務(wù)類社會組織的人員構(gòu)成

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳［1998］17號文《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》規(guī)定，聯(lián)合會若需在民政部門注冊，其負責(zé)人不得由在職工會領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，或者需要當(dāng)?shù)亟M織部門批準方可。廣東省總工會職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會理事長經(jīng)聯(lián)合會會員代表大會選舉，報廣東省委組織部批準，由省總工會一位常務(wù)副主席兼任，秘書長由省總工會法律顧問室主任兼任。依此例，各市聯(lián)合會的理事長一般由市總工會分管權(quán)益部/法律部①各地級市總工會中一個部門往往對應(yīng)省總工會好幾個部門，其部門名稱也有一些差異，如有的市總工會將從事維權(quán)、法律等工作的部門稱為權(quán)益部，有的則稱為法律部。的副主席兼任，秘書長由權(quán)益權(quán)/法律部部長兼任，只有珠海市的聯(lián)合會秘書長由一位退休的前工會副主席擔(dān)任。

除珠海市的聯(lián)合會秘書長是專職人員外，其余都為兼職。順德區(qū)總工會通過購買社工崗位的方式為聯(lián)合會設(shè)置了一位專職工作人員，其他聯(lián)合會均沒有專職工作人員。廣東省總工會2014年末才在其網(wǎng)站上發(fā)布向社會公開招聘聯(lián)合會專職副秘書長的公告。

聯(lián)合會從省到市大都由總工會權(quán)益部/法律部負責(zé)發(fā)起、籌辦和管理等相關(guān)事務(wù)，個別市總工會的聯(lián)合會歸口到組宣部管理，珠海市總工會是唯一一家由市編制辦批準設(shè)立社工部的，設(shè)置了1個專門工作人員編制，但社工部負責(zé)人仍由權(quán)益部負責(zé)人兼任。

兼職狀況使得本來工作就十分繁忙的各級總工會相關(guān)負責(zé)部門不能投入全部精力來開展聯(lián)合會工作，現(xiàn)在運作良好的聯(lián)合會一般通過購買服務(wù)或崗位的方式將聯(lián)合會的相關(guān)工作轉(zhuǎn)移到其他社會組織或其派駐社工。珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的社會組織發(fā)展較為迅速，所在地黨政較為重視和支持樞紐型社會組織建設(shè)，地方總工會在購買服務(wù)的經(jīng)費上不成問題?；浳骰洷钡貐^(qū)社會組織本身發(fā)育不夠，對樞紐型社會組織的需求不是那么迫切，人們的觀念也較為保守，市級總工會一般在經(jīng)費上也稍顯不足，沒有更多的財力支持培育職工服務(wù)類樞紐型社會組織。

3.職工服務(wù)類社會組織的會員狀況

聯(lián)合會是職工服務(wù)類社會組織的再組織形式。省級的聯(lián)合會有34個團體會員和55位個人會員，團體會員包含工會系統(tǒng)內(nèi)的各種職工類協(xié)會、法學(xué)研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、民間職工服務(wù)組織，一般都已有民政部門登記注冊，個人會員有社會律師、專家學(xué)者、新聞工作者等。22個市區(qū)級聯(lián)合會的會員中既有團體會員也有個人會員的為11個，約占總數(shù)一半;只有團體會員的為10個;無團體會員只有個人會員的1個，據(jù)說市總工會邀請的社會組織都不愿意加入聯(lián)合會。

22個市(區(qū))聯(lián)合會中團體會員一般由教育培訓(xùn)機構(gòu)、職工文體科技協(xié)會、工會職工服務(wù)中心和幫扶中心、律師協(xié)會、心理協(xié)會和其他工商行業(yè)協(xié)會等構(gòu)成，少則十來個，最多的是順德區(qū)的聯(lián)合會，其團體會員涵蓋職工維權(quán)、困難幫扶、交友聯(lián)誼、文學(xué)藝術(shù)以及技能培訓(xùn)類等5個類別的社會組織181個。聯(lián)合會中團體會員多數(shù)是工會系統(tǒng)內(nèi)的科技、文體等協(xié)會，還有市及區(qū)縣職工服務(wù)中心，以及系統(tǒng)外的工商行業(yè)類協(xié)會;個人會員大都是各級工會干部、律師、高校教師等。進入聯(lián)合會的民間公益服務(wù)類NGO組織和未登記注冊的微小社會組織十分少見，民間維權(quán)組織基本未納入聯(lián)合會的聯(lián)系范疇。

(二)職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的運作模式

聯(lián)合會的建立只是為工會服務(wù)職工提供了一個平臺，要真正服務(wù)好職工還須通過一定的形式，將服務(wù)平臺延伸到職工中去。廣東省總工會除了發(fā)布《廣東省總工會關(guān)于構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系的指導(dǎo)意見》外，率先成立省級聯(lián)合會作為示范，還召集各市相關(guān)人員進行培訓(xùn)，但沒有出臺具體的工作方案指導(dǎo)各級工會，各地的執(zhí)行情況差異極大，因而很難從總體上概括出一個適應(yīng)全省的模式。

珠三角地區(qū)的聯(lián)合會較為活躍，尤以中山、順德、珠海、東莞最為突出，在資源凝聚、項目拓展、培育孵化等方面大膽創(chuàng)新，形成了自己的特色;其他地區(qū)的聯(lián)合會則遜色不少，個別的基本沒有運作，形同虛設(shè)。

1.職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的運作方式

當(dāng)前，廣東省22個地級市(區(qū))聯(lián)合會的運作基于以下兩種形式:一種是通過工會自有資源直接服務(wù)職工，如各級工會職工服務(wù)中心(站)、困難職工幫扶中心等;另一種是以購買服務(wù)項目的方式為職工提供服務(wù)，如心靈驛站、職工律師服務(wù)團等。珠三角地區(qū)的聯(lián)合會通常是以上兩種方式并用，并在后一種方式上開發(fā)出新的服務(wù)項目，其他地區(qū)的聯(lián)合會則側(cè)重于第一種方式。

順德的聯(lián)合會會員單位數(shù)量龐大、涵蓋領(lǐng)域廣泛，可凝聚的資源豐富，加上政府十分重視社會管理創(chuàng)新，投入的資金多，運作空間較大。僅2012年，區(qū)總工會以聯(lián)合會為平臺，承接政府轉(zhuǎn)移項目的形式，爭取資金329萬。通過招投標(biāo)方式購買社工機構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)，在鎮(zhèn)街建立工會職工服務(wù)中心，工業(yè)園區(qū)建立工會職工服務(wù)站。向研究機構(gòu)和社會組織購買了50多個社會服務(wù)項目，推出了“順德一家人”、“順德緣”等多個有一定社會影響力的服務(wù)品牌。

中山市總工會通過購買社會服務(wù)項目的形式在2013年建立了職工心理咨詢服務(wù)中心(又名“心靈港灣”)、12351職工服務(wù)熱線和五一工人藝術(shù)團。職工心理咨詢服務(wù)中心自成立以來，開展了職工心理健康教育講座、心理輔導(dǎo)與咨詢，職工可以通過網(wǎng)絡(luò)、電話等方式預(yù)約心理咨詢服務(wù)。2014年，還將服務(wù)延伸到鎮(zhèn)街和工業(yè)園區(qū)，建立了街鎮(zhèn)工作站，還幫助一些大企業(yè)建立了心理工作室。12351職工服務(wù)熱線是在原職工維權(quán)熱線的基礎(chǔ)上擴容而成，由原來的1條線升級到5條線，縮短了職工電話等候的時間，擴展了職工服務(wù)的內(nèi)容，從職工就業(yè)、心理咨詢到維權(quán)服務(wù)，全天候開放，成為職工隨時的幫助。五一工人藝術(shù)團每月都組織職工的文娛活動，并將演出送到基層，發(fā)現(xiàn)挖掘基層文藝骨干，指導(dǎo)職工業(yè)余文藝創(chuàng)作。工會充分利用工人文化宮這個陣地，在戶外搭建了職工大舞臺，每天都安排了不同的節(jié)目如排舞、電影等，活躍了職工文化生活。工會還建立了一支超過5000人的工會義工隊伍，從社工機構(gòu)購買了2個社工崗位，由專業(yè)社工負責(zé)義工活動的項目策劃、組織與實施，保證每季度都有大型主題活動，其他時間則由各義工分隊開展一些有特色的活動服務(wù)職工。中山市工會義工總隊設(shè)計了統(tǒng)一品牌和標(biāo)識，得到了公眾認可，擴大了工會的影響力。此外，市總工會還打破現(xiàn)有體制的束縛，通過購買服務(wù)方式成立了由其直接管理的社工服務(wù)中心(未單獨注冊)。社工服務(wù)中心主要職能是協(xié)助工會做好困難職工幫扶和工傷探視，完成對困難職工的摸底調(diào)查，為工會提供幫扶和維權(quán)的依據(jù)。

東莞市總工會與市及各鎮(zhèn)街“陽光雨”黨員服務(wù)中心合作，整合職工心靈驛站、職工幫扶中心等服務(wù)品牌，著重打造“先鋒號”職工服務(wù)中心，并將其開進了街鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)和企業(yè)，在其中設(shè)立職工黨員之家、心靈驛站、工會主席工作室、協(xié)商調(diào)解室等10個服務(wù)項目，［10］通過派駐專業(yè)社工(工會購買的社工崗位)的方式為職工提供服務(wù)。此外，轄區(qū)內(nèi)的基層工會主席還在中心輪流值班，接待職工并為其提供咨詢等服務(wù)?！跋蠕h號”職工服務(wù)中心是獨立的法人組織，有統(tǒng)一的標(biāo)識、色調(diào)和裝修風(fēng)格，成為工會服務(wù)職工的品牌和形象。

2.職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的服務(wù)內(nèi)容與時間

聯(lián)合會主要的服務(wù)內(nèi)容排在前三位的是職工心理疏導(dǎo)、法律援助、素質(zhì)提升，此外還有職工技能培訓(xùn)、勞動競賽、文體活動、婚戀交友、志愿服務(wù)、勞動爭議調(diào)解等，現(xiàn)在全省各地建立的“心靈驛站”700多個，已成為廣東工會的品牌之一。

順德、中山、東莞等地由于引入社工機構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)，在服務(wù)時間上能根據(jù)職工的需要進行調(diào)整，如上述三地的心理咨詢中心、職工服務(wù)站等晚上和周末向職工開放，大大方便了職工，滿足了職工需求。

3.職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的資金來源及使用

目前，聯(lián)合會的資金來源有三個渠道，一是市總工會撥付，二是聯(lián)合會中的行業(yè)協(xié)會或企業(yè)贊助，三是申請政府轉(zhuǎn)移項目和社會創(chuàng)新項目。聯(lián)合會目前都不收取會員會費，原因在于會員是工會力邀加入的，聯(lián)合會若收費恐怕難以吸納到相當(dāng)數(shù)量的社會組織。

幾乎所有聯(lián)合會的啟動資金都來源于市總工會，約3－5萬，有幾家市總工會得到省總工會5－10萬元的經(jīng)費支持。約三分之一的聯(lián)合會積極向所在地政府和社工委申報項目，但成功獲得立項的較少。主要原因在于，項目申報是面向所有社會組織的，工會參與這種開放性的競爭，其項目策劃能力和方案的專業(yè)程度與社工機構(gòu)相比處于劣勢。如果政府向社會開放的資源少，項目數(shù)量有限，工會是較難獲得立項的。

順德區(qū)總工會在承接政府轉(zhuǎn)移項目、凝聚社會資源方面是一個不可多得的成功個案。順德區(qū)的聯(lián)合會每年都可以申請到政府社會創(chuàng)新項目資金，聯(lián)合會不需要區(qū)總工會的經(jīng)費投入就能靠外部資金維持正常運作，成為一個具有造血功能的社會組織。

凡合法登記注冊的聯(lián)合會都有自己獨立的賬戶，但財務(wù)由市總工會統(tǒng)一管理，使用這些資金須經(jīng)過市總主管副主席(聯(lián)合會理事長)的批準，用起來比較麻煩，有時候很難保證資金的?？顚Ｓ?，在一定程度上限制了其作用的發(fā)揮。

順德、中山和東莞三市總工會的做法雖有差異，但其運作模式仍可以概括為以市(區(qū))總工會為樞紐，以聯(lián)合會為平臺，“三工”聯(lián)動(工會+社工+義工)的社會化、專業(yè)化和項目化的樞紐型職工服務(wù)管理模式。

(三)職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的效果與不足

據(jù)統(tǒng)計，截止到2013年9月，廣東省級和21個地級市及佛山市順德區(qū)的職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會已發(fā)展會員近2000家，覆蓋職工3000多萬人。［11］各級工會通過這種機制，一方面凝聚了更多的社會力量和社會資源，另一方面也將職工的需求和工會的資源向社會開放，吸引更多的社會組織、專業(yè)人士和志愿者參與到服務(wù)職工的陣營中來，孵化了一批服務(wù)職工的社會組織，拓展了工會的服務(wù)范圍，讓更多職工享受了更加優(yōu)質(zhì)、高效和專業(yè)的服務(wù)，更新了工會干部的思想觀念，一定程度上激活了工會自身改革和能力建設(shè)的內(nèi)在動力，激發(fā)了工會干部的創(chuàng)新思維，拓展了工會的社會活動空間，創(chuàng)造了一批工會品牌，為工會擴大社會影響、樹立正面形象發(fā)揮了作用。

中山、順德等地工會在構(gòu)建樞紐型工會組織的探索中走在了前面，得到黨政的肯定和群眾的歡迎，中山市職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會被市政府認定為首批樞紐型社會組織，而一些地市級工會還只是搭起了聯(lián)合會這個平臺，沒有充分發(fā)揮樞紐作用，其不足具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1.沒有完備的頂層設(shè)計。當(dāng)廣東省委省政府提出樞紐型社會組織建設(shè)的思路和要求時，工會并沒有從思想和行動上做好充分準備，省總工會只出臺了一個較為粗陋的指導(dǎo)意見但沒有詳細具體的行動方案，給人匆忙上陣的感覺。盡管省總工會在2012年6月初分別在北京大學(xué)和中國勞動關(guān)系學(xué)院舉辦了樞紐型社會組織建設(shè)的研修班，對全省各地市和縣工會主席進行了培訓(xùn)，但具體怎樣建設(shè)，大家認識上仍存在分歧，沒有達成共識。調(diào)查中許多地方工會的同志反映缺乏省總工會的工作指引，加上工會日常工作繁重，精力有限，實難騰出更多的時間精力來進行開創(chuàng)性的工作，要么照貓畫虎，要么應(yīng)付了事。

2.聯(lián)合會的獨立性不夠。聯(lián)合會名義上是在民政部門單獨注冊的社會組織，但由于其負責(zé)人和工作人員為工會現(xiàn)職人員兼任，會員單位也幾乎都是獨立的社會組織，相互之間聯(lián)系松散，聯(lián)合會的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)仍由工會實際控制，工作內(nèi)容與工會在相當(dāng)大程度上是相互嵌入和重疊的。聯(lián)合會的工作以工會為主導(dǎo)，以資金和項目為驅(qū)動和紐帶，既缺乏專門人才和專業(yè)隊伍，也不能保證專項資金投入，較難參與外部競爭獲取政府轉(zhuǎn)移項目和社會資金，因而聯(lián)合會相當(dāng)于工會組織的附庸，除非工會輸血，暫難具備獨立運作能力。

3.聯(lián)合會的功能失衡。按照廣東省總工會對聯(lián)合會的定位，它除了擔(dān)當(dāng)團結(jié)、聯(lián)系、吸納職工服務(wù)類社會組織的平臺，承接當(dāng)?shù)卣D(zhuǎn)移或委托的社會公共服務(wù)外，還要為職工服務(wù)類社會組織提供孵化培育、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)溝通、資金扶助、人才支持等綜合性服務(wù)。從目前看，聯(lián)合會只部分地實現(xiàn)了最初設(shè)定的功能，主要聯(lián)系和吸納了一些體制內(nèi)的社會組織，在政府和職工服務(wù)類社會組織中間發(fā)揮了中介作用，對維權(quán)類的社會組織團結(jié)轉(zhuǎn)化不夠，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、孵化培育、人才支持等方面還需進一步加強。

4.內(nèi)部管理制度不健全。作為一個獨立運營的社會組織，聯(lián)合會在其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和制度上存在缺陷，一般除了聯(lián)合會章程對聯(lián)合會的管理有原則規(guī)定外，沒有制定相應(yīng)的管理細則，如定期會議制度、委托外包服務(wù)項目管理、經(jīng)費使用與管理制度、財務(wù)制度等，執(zhí)行也不到位，導(dǎo)致工作的隨意性較大，會員間聯(lián)系不夠緊密;資金難以到位，使用困難;外包給其他社會組織的項目，沒有經(jīng)過第三方科學(xué)公平的考核評審，很難保證為職工持續(xù)提供高質(zhì)量的服務(wù)。

5.沒有形成工會統(tǒng)一的服務(wù)品牌與形象

廣東省各級工會在構(gòu)建樞紐型社會組織體系時受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，也受到黨政領(lǐng)導(dǎo)更替在政策上出現(xiàn)的一些微妙變化的影響，有些建設(shè)停滯不前，但也涌現(xiàn)出一批敢于開拓創(chuàng)新的地方工會，打造了富有本地特色的職工服務(wù)品牌。遺憾的是，由于缺乏省總工會的頂層設(shè)計，沒有在整體上形成統(tǒng)一的工會服務(wù)品牌與形象，一定程度上削弱了工會的社會形象和影響力。

三、對職工服務(wù)類社會組織的反思

如前所論，廣東工會發(fā)起并聯(lián)合社會力量在其體制外構(gòu)建了一個聯(lián)合型社會組織，做了許多有益職工的事情。但聯(lián)合會在人、財、事諸方面與同級工會的高度關(guān)聯(lián)，不免讓人產(chǎn)生疑慮:聯(lián)合會有存在的必要嗎?工會能不能直接轉(zhuǎn)型為樞紐型社會組織?

就工會的性質(zhì)而言，國務(wù)院有關(guān)規(guī)定明確提出工青婦等11個群團組織是免于民政部門登記的社會團體，但僅限于縣級及以上各級總工會，基層工會要取得社會團體法人資格需要到民政部門進行登記注冊。2012年廣東省黨政積極推動社會組織改革中，要求參照行政機關(guān)管理的工青婦等群團組織“去行政化”、“去壟斷化”，創(chuàng)新工作機制和工作方式，向樞紐型社會組織轉(zhuǎn)型。若不改革工會當(dāng)前的行政化組織管理體制，“去行政化”是不可能簡單地通過項目化和服務(wù)外包等一些市場化方式就能完成的。因而，在不觸動現(xiàn)有體制的情況下，“去行政化”的途徑就是在其組織外重新成立一個聯(lián)合型組織，通過它將工會一部分成熟的服務(wù)項目轉(zhuǎn)移出去，同時也符合黨政“去行政化”的要求，這應(yīng)該是聯(lián)合會產(chǎn)生的緣由之一。其次，廣東省2012年出臺的《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》中，明確工會等群團組織是政府轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)的主體之一，但未明確它們同時具備承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)項目的資格，即縣級以上工會只能作為職能轉(zhuǎn)移和服務(wù)項目的轉(zhuǎn)出方而不能作為承接方。稍后，省民政廳在《關(guān)于確定具備承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄的指導(dǎo)意見》中則規(guī)定樞紐(聯(lián)合)型社會組織具有承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的優(yōu)先權(quán)，恐怕這是工會牽頭成立聯(lián)合會的主要動因:既可以從政府職能轉(zhuǎn)移中爭取到項目，也可以再將項目轉(zhuǎn)包給其他社會組織。因此，省總工會最初的提法是構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系，將地市級工會定位為樞紐，聯(lián)合會定位為樞紐平臺，這種“兩位一體”的體系設(shè)計正是出于這種考慮。只是聯(lián)合會的成立時間并不長，能力有限，基本上只能擔(dān)當(dāng)服務(wù)購買者的角色，還難以成為政府職能轉(zhuǎn)移和服務(wù)項目的承接者。

在工會體制外建立一個獨立的樞紐型組織并不是工會的本意，無論是出于降低政治風(fēng)險的考慮，還是出于監(jiān)管的需要，工會事實上控制著聯(lián)合會的運作，如中山市社工綜合服務(wù)中心，盡管是購買社會工作機構(gòu)的服務(wù)，但沒有讓其單獨注冊。

工會作為一種特殊的社會組織，應(yīng)該回歸它社會組織的本質(zhì)，應(yīng)該也完全可以轉(zhuǎn)型為樞紐型社會組織。首先，它本身職能多樣，除了維護的法定職能其他社會組織不可取代外，還有很多服務(wù)性功能可以通過職能轉(zhuǎn)移和項目購買的方式讓其他社會組織承接。其次，工會經(jīng)費采取稅務(wù)代收后，經(jīng)費充足，越是層級高的工會經(jīng)費越多，因此，工會有資金上的優(yōu)勢，可以將一些非核心職能轉(zhuǎn)移出去，集中力量協(xié)調(diào)好勞資關(guān)系，更好地維護職工權(quán)益。再次，縣級以上工會機關(guān)行政化的管理模式使其基層工會在組織資源、人力資源和財力上都很薄弱，無法滿足職工多方面的需要。只有開放更多的上級工會資源，通過購買社會組織的專業(yè)化服務(wù)，讓資源更多地流向基層組織，讓更多職工享受更專業(yè)化的服務(wù)，可以讓工會更加專注于做好維護工作，也提高了資源使用的效率。廣東省政府辦公廳去年新頒布的《政府向社會力量購買服務(wù)暫行辦法》，擴大了承接主體的范圍，包括“經(jīng)國務(wù)院批準免于登記的社會組織”，這樣，工會完全具備購買和承接政府轉(zhuǎn)移職能的雙重主體資格，在政策上沒有任何障礙妨礙它向樞紐型社會組織轉(zhuǎn)型，相反，需要防止借樞紐型社會組織建設(shè)為名壟斷更多社會資源，降低工會效能。

四、對職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的認識與建議

(一)對職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的認識

1.聯(lián)合會是樞紐型社會組織工作體系的平臺，是購買與承接政府轉(zhuǎn)移職能和服務(wù)項目的載體。全省21個地級市在工會主導(dǎo)下全部成立了職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會，其中18個聯(lián)合會在民政部門注冊成為獨立的社會團體。

2.聯(lián)合會凝聚了更多社會力量參與職工服務(wù)，拓展了工會服務(wù)職工的內(nèi)容與空間，在職工教育培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)、法律援助、文化娛樂等方面發(fā)揮了積極作用，但對維權(quán)類社會組織基本持排擠態(tài)度，引導(dǎo)、培育、孵化社會組織的樞紐作用需加強。

3.聯(lián)合會發(fā)展不均衡。珠三角地區(qū)的聯(lián)合會開拓創(chuàng)新能力強，打造了一批在當(dāng)?shù)鼐哂杏绊懥Φ姆?wù)品牌，個別地方的聯(lián)合會處于休眠狀態(tài)。聯(lián)合會的活躍程度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、地方黨政的重視程度、工會領(lǐng)導(dǎo)的認識相關(guān)。

4.聯(lián)合會的事務(wù)與工會工作很大程度上是重合的，并在人、事、財權(quán)上由工會主導(dǎo)，獨立性不夠。

(二)對職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會的建議

反思工會在構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系中的基本思路及其工作，我們認為:

1.工會應(yīng)處理好維護職能和其他職能的關(guān)系，集中力量抓好維權(quán)主業(yè)。持積極開放的心態(tài)凝聚更多的民間智慧和社會資源，維護好職工合法權(quán)益，發(fā)揮其在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系和社會治理中不可替代的作用，同時，將具有替代性的服務(wù)功能通過委托、購買、合作等市場化方式轉(zhuǎn)移給聯(lián)合會或其他社會組織。

2.通過聯(lián)合會這個平臺，團結(jié)、聯(lián)合更多的民間組織，為聯(lián)合會提供更多的人力財力上的支持。逐步放權(quán)，將聯(lián)合會培育成服務(wù)職工需要的獨立的樞紐型組織。工會自身也需不斷提升自身能力和專業(yè)性，去除行政作風(fēng)和官僚習(xí)氣，轉(zhuǎn)型為真正的樞紐型社會組織。

3.進一步完善聯(lián)合會的法人治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部制度建設(shè)與規(guī)范化管理。通過向社會招聘或購買社工崗位的方式配備專職工作人員，加強人才隊伍建設(shè)和自身能力建設(shè)，加強對同類社會組織的孵化培育和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，合作共贏，共同發(fā)展，為職工提供更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

4.全面總結(jié)各地工會在樞紐型社會組織建設(shè)方面的經(jīng)驗，在全省進行推廣，并針對存在的問題，進一步完善總體規(guī)劃與方案設(shè)計，出臺具體的工作指引。針對一些運作成熟并已具有一定社會影響力的服務(wù)品牌，進行統(tǒng)一的品牌形象設(shè)計，在全省范圍內(nèi)尤其是工業(yè)園區(qū)和大型企業(yè)進行大力推廣，強化職工和社會公眾對工會服務(wù)品牌的識別度，提升工會的正面形象。

政府倡導(dǎo)樞紐型社會組織建設(shè)，一定程度上激活了工會組織的活力，通過聯(lián)合會這種樞紐形式，聯(lián)合了更多的社會組織，創(chuàng)新了服務(wù)職工的工作機制和工作方式。但工會也要清醒地認識到，其核心職能是維護職工的合法權(quán)益，是職工利益的代言人，這是其他任何社會組織都無法取代的。職工權(quán)益維護不到夠，其他方面做得再好職工也是不買賬的。工會需要在維護主業(yè)上下功夫，突出維護職能，通過樞紐型組織體系，凝聚更多的社會力量，開發(fā)更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源，維護社會公平，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系，更好地滿足職工多方面的需求。

［1］王向民，呂鴿.政治社會轉(zhuǎn)型與工會改革:將工會建設(shè)成樞紐型社會組織［J］.工會理論研究，2013，(1):9－12.

［2］陳姣姣.工會去行政化與樞紐型社會組織建設(shè)［J］.工會理論研究，2014，(6).

［3］周志軍.關(guān)于工會“去行政化”問題的幾點思考［J］.工會理論研究，2014，(4).

［4］許文超.國家與社會關(guān)系的重塑造:論工會去行政化改革［J］.工會理論研究，2014，(5).

［5］張瓊，齊源.整體性治理視域下工會樞紐型社會組織建設(shè)策略研究［J］.理論導(dǎo)刊，2013，(8).

［6］葉堅華.工會建設(shè)樞紐型社會組織的路徑探索［N］.工人日報，2014－06－24.

［7］廣東省總工會.廣東職工服務(wù)類社會組織聯(lián)合會［EB/OL］，2012－08－21，http://www.gdftu.org.cn.

［8］岳工.粵工會構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系［N］.南方日報，2012－07－21.

［9］廣東省總工會.廣東省總工會關(guān)于構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系的指導(dǎo)意見［EB/OL］，2012－8－29.http:// www.gdftu.org.cn.

［10］廣東省總工會［EB/OL］.2014－04－24.http:// www.gdftu.org.cn.

［11］中工網(wǎng).整合資源提升服務(wù)能力［EB/OL］.2013－09－27.http://www.workercn.cn，.

［責(zé)任編輯:簡潔］

Reflection of the Current Situation of Trade Union's Hub Type Social Organizations

SHI Xiaotian
(Nanhua College of Industry and Commerce，Guangzhou 510507，Guangdong Province，China)

The construction of hub type social organization is an important measure of trade union to participate into social administration and construction.In Guangdong province，all of trade union federations of prefecture level cities have set up the federation of social organizations serving workers.In the future，trade unions should focus on protecting labor rights and improving the corporate governance structure of the federations，so as to provide more high quality service for workers and staff.

trade union;hub type social organization;construction;the federation of social organizations serving workers

D412.6

A

1673－2375(2015)04－0043－07

2015－05－28

石曉天(1962—)，女，湖南岳陽人，教授，南華工商學(xué)院勞動關(guān)系研究所所長，主要研究方向為勞動關(guān)系、工會工作。

本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃共建項目“樞紐型社會組織的培育與建設(shè)——以廣東省工會組織為例”(項目編號: GD12XGL23)的研究階段性成果之一，作者為該項目負責(zé)人。