胡國民

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

城市社區(qū)自治組織體系的整合與地方政府的限權

胡國民

（中共寧波市委黨校，浙江寧波315012）

搞好社區(qū)治理的關鍵是要克服居委會的行政化，制約地方政府的越權行為。首先，社會組織的力量能夠制約地方政府的權力；其次，現(xiàn)有社區(qū)體制有缺陷，城市社區(qū)居委會行政化與單一的居委會體制有關系；最后，整合社區(qū)自治組織體系，限制地方政府的越權行為，逐步克服居委會的行政化。

社區(qū)自治組織體系；限制權力越位；地方政府

搞好城市社區(qū)治理的關鍵是要克服居委會的行政化，制約地方政府的越權行為。這不僅要求推行地方政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，強化權力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力[1]，限制政府權力；同時也要整合社區(qū)自治組織體系，形成社會組織的力量制約地方政府權力的擴張。本文認為：單一的居委會體制不能限制地方政府的越權行為，城市社區(qū)自治組織主要包括社區(qū)居民（代表）大會、居委會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會等，要完善社區(qū)自治組織體系，使其系統(tǒng)化、結構化，相互制約，用社會組織力量來限制地方政府權力的越位。

一、社會組織的力量能夠制約地方政府的權力

對政府權力的限制，是現(xiàn)代政治的主要特征，正如美國學者弗朗西斯·福山所說：“現(xiàn)代政治的使命就是對國家的權力施加制約，把國家的活動引向它所服務的人民認為是合法的這一終極目標上，并把權力的行使置于法治原則之下”。[2]政治學認為制約權力的辦法有3種：孟德斯鳩提出的以權力制約權力的觀點、以公民的權利制約權力的觀點和托克維爾提出的以社會制約權力的觀點。

托克維爾在《論美國的民主》中，從美國社會組織的重大作用提出了以社會制約政府權力的觀點，指出：一個由各種獨立的自主的社團組成的多元社區(qū)，可以對權力構成一種“社會的制衡”，構成一種“權力的社會制衡機制”。[3]國家權力與社會權力是一對矛盾。公民社會及其載體社會組織對國家政府的影響力，隨著社會現(xiàn)代化的發(fā)展，在逐步加強。在歐美國家，各種社會集團、非政府組織，越來越多地運用自己擁有的社會權力和資源，對國家權力施加影響，使其政策有利于社會集團、群體的利益，目的是遏制國家權力的專橫，這樣確實能產(chǎn)生相當有效的成果。美國學者達爾也指出：獨立的社會組織在一個民主制中是非常重要的東西，其功能在于使政府強制最小化；為了防止多數(shù)人或少數(shù)人的暴政，重要的因素是社會上的多元制衡，一個多元的社會就意味著：意見的多元性、利益的多元性和權力的多元性。[4]

另外，哈貝馬斯的公共領域理論也可以為中國的民主政治和公民社會的發(fā)展提供借鑒。公共領域可以為公眾與國家權力機關進行平等協(xié)商提供平臺，公眾可以對國家權力機關進行批評和監(jiān)督，這就為維護社會公共利益提供了重要渠道[5]。從發(fā)展本質(zhì)上看中國城市社區(qū)的發(fā)展就是城市公共領域的成長和發(fā)育。

中國改革開放以來，逐步建立市場經(jīng)濟體制，出現(xiàn)了多種經(jīng)濟并存的多元化格局。多元社會利益群體的形成，必然會形成多方面的利益團體，通過多種渠道和方式反映人們的訴求。一些新產(chǎn)生的社會組織包括社區(qū)自治組織，影響在擴大，運用多種不同的渠道和方式來支持、監(jiān)督、制約國家政治權力和行政權力，使其向著有利于社會民主法治的方向發(fā)展。

當前我國城市社區(qū)中存在著形形色色的組織，主要包括黨政組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)社會組織三種。學術界對社區(qū)自治組織包括那些組織有不同的觀點：一是認為社區(qū)自治組織就是社區(qū)居委會，二是認為有社區(qū)居委會和業(yè)主委員會，三是認為包括居委會、業(yè)委會和社區(qū)社會團體都在內(nèi)。

本文認為，根據(jù)國家現(xiàn)有的法律法規(guī)和社區(qū)的實際情況，社區(qū)自治組織體系主要應該包括居民會議、居民委員會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會4個組織。我國《憲法》[6]和《城市居民委員會組織法》規(guī)定了社區(qū)居民會議和居民委員會是社區(qū)自治組織[7]，《物權法》和《物業(yè)管理條例》規(guī)定了業(yè)主大會和業(yè)主委員會在社區(qū)中自治組織的地位和作用[8]。這些社區(qū)自治組織可以相互作用形成一個體系，形成一種公民社會的力量，可以與地方基層政府產(chǎn)生互動。地方基層政府和社區(qū)自治組織體系是雙向互動的關系，前者要控制后者，后者要制約前者；有助于克服社區(qū)居委會行政化的問題。

二、當前我國城市社區(qū)體制有缺陷

我國的城市社區(qū)自治主要是通過居委會實施的，現(xiàn)有的社區(qū)體制實際上是把居委會看作唯一的社區(qū)自治組織。社區(qū)居委會嚴重的行政化，與單一的居委會體制有重要關系。

（一）單一的居委會體制不可能克服行政化的問題

按照《城市居委會組織法》的規(guī)定，社區(qū)居委會組織主要采取“議行合一”的體制，社區(qū)事務就是由居委會議事，也是居委會執(zhí)行，居委會集議決權和執(zhí)行權于一身。據(jù)筆者的觀察，不少地方的社區(qū)居民會議對社區(qū)事務的決策權等方面的作用很小，居委會成為承擔多種功能的單一組織，是居民的代言人、也是居民服務的直接提供者，任務過多，職責不清，居委會的工作人員平時很辛苦、加班加點，但社區(qū)工作基本上是低效率運行、低水平應付的情況。地方基層政府單向直接控制社區(qū)居委會，造成居委會的行政化。利用議行合一的社區(qū)體制，街道辦事處掌握了居委會的人事權、財務權和考核權，決定其工資獎金的分配，決定著居委會干部的命運，居委會不得不接受街道的直接領導。筆者對幾個社區(qū)的主任訪談時，他們多次講社區(qū)居委會在經(jīng)濟、人事多方面都沒有自主權，只能完全聽街道領導的，體制就是這樣，不聽話只能離開社區(qū)的崗位。

（二）在單一的居委會體制中居民會議形同虛設

社區(qū)居民會議是社區(qū)居民依法行使民主管理權利的組織形式?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定：居民委員會向居民會議負責并報告工作，涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。[9]這實質(zhì)上是規(guī)定，居民會議是社區(qū)公共事務的決策機構，是居委會轄區(qū)中的最高權力機構。社區(qū)居民會議和居民委員會，應該在社區(qū)自治中分別充當決策層和執(zhí)行層的角色，但由于種種原因，實際上居民會議作用發(fā)揮得并不理想。

《城市居民委員會組織法》對居民會議的規(guī)定比較模糊、過于原則，對于居民會議的運行程序、召開時間等問題，都缺少硬性的具體的法律規(guī)定，在實際生活中操作性較差。據(jù)了解，由于社區(qū)場地制約、人數(shù)眾多組織起來困難等原因，很多社區(qū)就沒有召開過居民會議，就是有些社區(qū)召開會議，參加的人數(shù)也不多，缺乏權威性，居民會議對社區(qū)公共事務的影響力比較小。這些都導致居民會議長期不能正常履行功能，社區(qū)居民會議和居民委員會不能形成合力，社區(qū)體制的缺陷，使政府可以越位干預社區(qū)的內(nèi)部事務。

（三）在單一的居委會體制中業(yè)主大會和業(yè)委會的地位不太明確

業(yè)主委員會是依法成立的群眾性自治組織，比居委會更具有草根性，是城市社區(qū)一種新的社會組織，《中華人民共和國物權法》和《物業(yè)管理條例》對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的權利義務和職能等作了規(guī)定[10]。但是，法律的很多規(guī)定過于原則，有些比較零散，特別是對于業(yè)委會的性質(zhì)、地位等根本性的規(guī)定方面，法律還不明確。按照法律規(guī)定，業(yè)主大會和業(yè)主委員會還不具有法人資格，使業(yè)委會在維護業(yè)主權利方面受到了很大的限制。法律的不完善，在實踐中產(chǎn)生不少后遺癥，如業(yè)委會權威性難以確立、在日常工作中自治的功能難以充分發(fā)揮。從各地情況看，業(yè)主大會和業(yè)主委員會的建立和發(fā)展還處于起步階段，許多問題有待進一步規(guī)范，許多關系還沒有理順；業(yè)主委員會參與管理社區(qū)事務的范圍很有限，在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用還不明顯。

（四）業(yè)委會與居民委員會有一些矛盾

近年來，業(yè)主委員會的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)的社區(qū)治理結構提出了挑戰(zhàn)。居委會和業(yè)委會有相同之處，他們的性質(zhì)都是群眾性自治組織，也有不同之處，居委會在社區(qū)范圍內(nèi)維護居民利益，自治主體是社區(qū)居民，代表他們的公共利益；業(yè)委會在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)代表業(yè)主的產(chǎn)權利益，自治主體是物業(yè)小區(qū)的業(yè)主。這兩個自治組織在同一區(qū)域或交叉區(qū)域出現(xiàn)，又都代表居民利益或稱業(yè)主利益，就會出現(xiàn)一些矛盾沖突。業(yè)委會可以不受干擾地做自治的工作，容易贏得居民的認同；而居委會對基層政府依附太強，不能全力為居民服務，缺位現(xiàn)象較為嚴重。這些都導致社區(qū)居民對居委會的認同不足。筆者在社區(qū)居民中問卷調(diào)查，最能代表社區(qū)居民利益的組織是，認為是業(yè)主委員會的占41%，認為是居委會的占35%，認為是黨組織的占22%，還有2%的說不清。筆者對寧波市老三區(qū)的71位區(qū)管干部也做了問卷調(diào)查，結果，占50%的認為最能代表社區(qū)居民利益的組織是業(yè)主委員會，認為是居委會的占42%，認為是黨組織的占8%。

總的來看，社區(qū)要實現(xiàn)真正的自治，關鍵的是處理好社區(qū)居民（代表）會議、居委會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會這四者的關系，把他們結合在一起，相互制約、共同決策、相互監(jiān)督，形成合力，基層政府才不能輕易地越位、隨意地指揮，才能逐步約束政府部門，解決社區(qū)居委會的行政化問題。

三、整合社區(qū)自治組織體系，限制地方政府的越位

社區(qū)自治的方式是居民通過社區(qū)自治組織來實現(xiàn)自我管理，自治的主體是居民，自治的核心是居民和社區(qū)自治組織的自治權，需要進一步完善法律規(guī)范。

（一）居民（代表）會議要行使社區(qū)自治權

在規(guī)模調(diào)整后的社區(qū)，與居民會議比較，居民代表會議從組織召開、會議的場地選擇和重大事項的討論決定，都比較可行。居民代表會議就是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治決策權和監(jiān)督權的權力機構。

首先，社區(qū)居民代表會議要制度化、可操作性要強。其一，居民代表的選舉要規(guī)范，代表的權利義務、代表的任期要明確。按照現(xiàn)在社區(qū)的情況，由每個居民小組選舉代表若干人，單位代表由單位指派，還是比較可行的。對社區(qū)內(nèi)有較大利益的群體，要強調(diào)他們在居民代表會議中的代表性，使其利益訴求能比較充分地表達。其二，居民代表大會的程序要規(guī)范。各地有關法規(guī)規(guī)定，居民代表會議由居委會召集，每半年至少召開一次，還是比較適宜的。

其次，社區(qū)居委會對居民代表會議負責并報告工作，真正賦予其社區(qū)重大事項的決定權。居民代表會議的職責應規(guī)定為：討論決定社區(qū)建設的規(guī)劃，聽取并審議居委會的工作報告，選舉、撤換或補選居委會成員，討論決定涉及全體居民利益的重要問題，討論決定居委會年度工作計劃及實施項目等。社區(qū)自治的權利應該屬于居民代表會議。召開居民代表會議時，應該設立會議列席旁聽制度，保證會議內(nèi)容和程序的公開、透明。社區(qū)黨組織和居民委員會成員應列席居民代表會議，本社區(qū)居民、社區(qū)社會組織和駐社區(qū)單位的代表經(jīng)申請可以到會旁聽。

居民代表會議做出的決議、決定，應該在社區(qū)事務公開欄內(nèi)公布，使居民達成共識，共同落實。社區(qū)居委會的主要職責應該是執(zhí)行居民代表會議的決議，居委會要認真組織實施會議決議和決定。明確規(guī)范社區(qū)居民代表會議和居委會的關系，可以逐步減少基層政府對居委會的過度干預，逐步克服居委會的行政化問題。

（二）賦予社區(qū)居民（代表）會議和居委會以法人資格

應當賦予社區(qū)居民（代表）會議和居委會以法人資格。社區(qū)（居民）代表會議是社區(qū)的權力機構，居委會是居民（代表）會議的執(zhí)行機構，要維護社區(qū)的合法權益，他們應該具有獨立的法人資格。有了法律依據(jù)，居委會才能維護社區(qū)和居民合法的權益。要依法增強居委會的自主性，擴大社區(qū)居委會擁有的自主資源。如財務自主權，《城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會管理本居民委員會的財產(chǎn)，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產(chǎn)所有權”，[11]居委會有了財務自主權，很多社區(qū)事務可以根據(jù)社區(qū)居民的需要自主決定，辦事不用看政府官員的臉色，減少對基層政府的依附性。再如監(jiān)督，中辦發(fā)〔2010〕27號文件規(guī)定，社區(qū)居委會要依法依規(guī)組織開展有關監(jiān)督活動，這是中央文件第一次把監(jiān)督提升為社區(qū)居委會的職責，要求社區(qū)居委會組織居民參與對基層政府及工作人員的工作進行民主評議、對供水、環(huán)境衛(wèi)生等市政服務單位在社區(qū)的服務情況進行監(jiān)督，對駐社區(qū)單位參與社區(qū)建設的情況進行民主評議，維護社區(qū)居民的合法權益。[12]這三個方面都能進一步增強居委會維護社區(qū)居民利益的地位，應該寫進法律予以確認。

居委會的工作應該以居民自治事務為主。在現(xiàn)階段，社區(qū)是黨和政府在城市的基礎，居委會是基層政府的重要依靠力量，協(xié)助政府工作是應當?shù)?，但居委會的首要工作是社區(qū)自治工作，基層政府下派的行政事務應該受到法律的嚴格限制，要具體化，程序化，有可操作性。如中辦發(fā)[2010]27號文件明確了社區(qū)居委會的三個主要職責，第一個就是依法組織居民開展自治活動，這是居委會的首要任務。[13]法律應該重點強調(diào)這一點，這樣才能真正改變社區(qū)居委會行政化的趨勢。

居委會工作的規(guī)范和監(jiān)督。社區(qū)居民和居民（代表）會議是社區(qū)監(jiān)督的主體，對居委會及其工作人員進行監(jiān)督。目前，各地對社區(qū)居委會民主監(jiān)督的主要形式有居務公開、民主評議和居委會定期報告工作等，應該認真進行規(guī)范。在社區(qū)中要實行居務公開，居委會的工作規(guī)劃、主要工作包括經(jīng)費使用情況，都要公開，將賬戶透明，使居民能監(jiān)督經(jīng)費的使用情況。社區(qū)居民應該民主評議居委會。對社區(qū)居委會工作的評價和對社區(qū)工作者考核，核心的評估標準只有一個，就是居民群眾的滿意度。過去的由政府制定各種考核量化標準的社區(qū)評估方式，帶有強烈的行政主導特征，應該把標準改變一下。要制定規(guī)范，把群眾滿意度作為唯一標準評估社區(qū)的各項工作，這是破除形式主義、克服居委會行政化的一把鑰匙。課題組在寧波和一些城市考察時發(fā)現(xiàn)，采取這種方式后，很多社區(qū)居委會都注重為居民辦實事了，逐步從聽政府指示做工作向聽民意做工作轉(zhuǎn)變。

（三）進一步規(guī)范業(yè)主大會和業(yè)主委員會的作用

要賦予業(yè)主大會和業(yè)委會法人社團地位，維護業(yè)主自治的權威性。商品房業(yè)主群體擁有住宅產(chǎn)權，是一種新的政治參與力量，成了現(xiàn)代社區(qū)的一個主體。隨著社會民主的發(fā)展，業(yè)主自治的要求日漸增強，業(yè)主大會和業(yè)主委員會為業(yè)主群體提供了正式參與渠道，也提供了社區(qū)合作的平臺。業(yè)主大會和業(yè)委會是群眾性自治組織，其管理權力來源于全體業(yè)主的授予，代表全體業(yè)主對物業(yè)實施管理。所以應該賦予業(yè)主大會和業(yè)主委員會獨立的法人資格。

在社區(qū)管理和服務中，要發(fā)揮業(yè)主大會和業(yè)主委員會的積極作用。業(yè)主大會和業(yè)委會主要做好選聘、解聘、協(xié)助和監(jiān)督物業(yè)服務公司的工作，維護業(yè)主群體的利益。要明確界定社區(qū)居委會與業(yè)委會和物業(yè)服務公司的職責范圍，職責界定清晰是雙方構建良性關系的基礎。居委會應集中時間和精力去做居民自治、社區(qū)建設和社區(qū)服務的工作。凡屬物業(yè)公司份內(nèi)的事務，應該由物業(yè)公司去做，居委會給予支持、幫助和監(jiān)督。

（四）規(guī)范社區(qū)自治組織系統(tǒng)，制約地方政府權力

寧波市江東區(qū)和山東省滕州市等地，提出了社區(qū)四個組織協(xié)商治理模式。他們建立了社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司成員聯(lián)席會議制度，實行重大事項集體決策制度，對本社區(qū)的重大事務集體討論研究決定，構建了一個共同參與、共同協(xié)商社區(qū)事務的工作平臺。對聯(lián)席會議所做出的決議和決定，社區(qū)幾個組織要按照各自職責負責執(zhí)行。寧波市江東區(qū)還建立居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司與社區(qū)黨組織交叉任職制度，社區(qū)黨組織吸收居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司中的黨員擔任支部委員。居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會也吸收黨組織成員交叉任職。這種有效的制度化運作，增進了4個組織之間的緊密聯(lián)系，形成了社區(qū)黨組織領導下的居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司的社區(qū)事務共同協(xié)商治理模式。[14]這些對今天進一步完善社區(qū)自治組織體系都有重要借鑒意義。

推動城市社區(qū)自治的健康發(fā)展，必須逐步克服社區(qū)居委會的嚴重行政化問題。單一的居委會體制已經(jīng)不能適應社區(qū)自治的推進，要以公民社會制約地方政府權力，法律應該整合包括社區(qū)居民（代表）會議、居民委員會、業(yè)主大會和業(yè)主委員會等4個自治組織，形成有效的制度化運作，構建一個新型的社區(qū)自治組織體系，限制地方政府的權力過度擴張，實現(xiàn)社區(qū)治理的最優(yōu)化。

要規(guī)范社區(qū)居委會與業(yè)主大會、業(yè)主委員會的關系。居民自治和業(yè)主自治都是城市社區(qū)的群眾性自治，他們聯(lián)系緊密，各有自己的優(yōu)勢。法律應明確居委會和業(yè)委會的相互監(jiān)督權，社區(qū)居委會要指導、支持和監(jiān)督業(yè)委會的工作，業(yè)委會也要支持居委會的工作，要監(jiān)督居委會的工作。從各地實踐來看，業(yè)委會代表業(yè)主產(chǎn)權利益對居委會的監(jiān)督效果比較明顯，監(jiān)督的領域主要是社區(qū)公共事務、社區(qū)財務、社區(qū)公益事業(yè)等多個方面，要監(jiān)督居委會的工作是不是符合法律法規(guī)、自治制度和自治章程的要求。

提倡和規(guī)范社區(qū)居委會與業(yè)委會交叉任職。應提倡居委會成員參與業(yè)主委員會成員的競選，業(yè)委會成員也應積極參與居委會成員的競選，通過交叉任職，密切兩者的相互支持、監(jiān)督和合作。可以建立社區(qū)居委會與業(yè)委會等組織的制度化的聯(lián)席會議，共同貫徹社區(qū)居民（代表）會議的決議，互相交換信息，資源共享，降低治理成本，辦好社區(qū)的事情。只有這樣，地方政府也就不能把社區(qū)居委會視為自己的下屬，不能任意評比檢查、隨意布置任務了，限制了地方政府的權力越位，居委會的行政化問題才能逐步解決。

[1]關于全面深化改革若干重大問題的決定[J]．人民日報，2013-11-17．

[2][美]弗朗西斯·福山．國家構建[M]．北京：中國社會科學出版社，2007：1～2．

[3][法]托克維爾．論美國的民主[M]．董國良譯，北京：商務印書館，1988：213～217．

[4][美]達爾．民主理論的前言[M]．顧昕譯，北京：三聯(lián)書店，1999：205～230．

[5][德]哈貝馬斯．公共領域的結構轉(zhuǎn)型[M]．曹衛(wèi)東等譯，上海：學林出版社，1999：29～33．

[6]中華人民共和國憲法[J]．人民日報，2004-03-16．

[7][9][11]中華人民共和國城市居民委員會組織法[J]．中華人民共和國民政部網(wǎng)，1989．

[8][10]物業(yè)管理條例[J]．新華網(wǎng)，2007．；中華人民共和國物權法[J]．中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2007．

[12][13]中共中央辦公廳國務院辦公廳．關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的意見[J]．新華社，2010-11-09．

[14]江東區(qū)推行四位一體管理模式提升社區(qū)黨組織服務水平[J]．東方黨建網(wǎng)，2010-9-16；關于推行四位一體社區(qū)管理服務模式的意見[J]．滕州市住房和城鄉(xiāng)建設局黨務公開網(wǎng)，2011-5-10．

責任編輯：劉華安

D267.7

A

1008-4479（2015）05-0087-05

2014-05-25

浙江省社科規(guī)劃課題“浙江城市社區(qū)治理中基層黨的建設制度改革研究”（14NDJC067YB）的階段性成果。

胡國民，中共寧波市委黨校教授。