財(cái)政資金使用效率及效益是當(dāng)前政府、人大和社會(huì)民眾普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，就是要確保財(cái)政資金使用的公開、透明、安全、高效，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。隨著湖北省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的全面展開，筆者作為第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，參與了多個(gè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)工作，現(xiàn)就評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)中現(xiàn)場(chǎng)工作階段的問(wèn)題進(jìn)行研究及探討。

一、現(xiàn)場(chǎng)工作含義及內(nèi)容

現(xiàn)場(chǎng)工作是指在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，為了獲得與項(xiàng)目相關(guān)的資料，了解項(xiàng)目進(jìn)展情況以及項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的效果等內(nèi)容，通過(guò)詢問(wèn)、查閱、核對(duì)、監(jiān)盤、勘查、檢查等方式進(jìn)行調(diào)查，獲取評(píng)價(jià)需要的基礎(chǔ)資料的過(guò)程。

財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)必需進(jìn)行必要的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作。工作內(nèi)容包括資料收集及信息獲取。資料收集包括預(yù)算、支出、資金管理等項(xiàng)目財(cái)務(wù)資料、項(xiàng)目組織實(shí)施、控制等管理資料，項(xiàng)目完成情況、效果等結(jié)果資料。在信息獲取方面，可以通過(guò)組織有效的訪談、座談會(huì)、與受益群體溝通、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查等形式完成，從而獲取項(xiàng)目的相關(guān)信息。

現(xiàn)場(chǎng)工作并不是一次性完成的，是反復(fù)不斷溝通和完善的過(guò)程。應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)需要和實(shí)施過(guò)程中的情況變化來(lái)決定現(xiàn)場(chǎng)工作的次數(shù)和補(bǔ)充調(diào)查內(nèi)容。

二、現(xiàn)場(chǎng)工作的方法

證據(jù)的收集取決于證據(jù)來(lái)源和收集方法。因?yàn)樵u(píng)價(jià)的經(jīng)費(fèi)、人力和時(shí)間是有限的，所以收集證據(jù)要聚焦于績(jī)效評(píng)價(jià)框架中設(shè)計(jì)的指標(biāo)，并選擇適當(dāng)?shù)氖占椒?。證據(jù)收集首先要盡量利用現(xiàn)有可用的證據(jù)，然后根據(jù)需要收集原始的數(shù)據(jù)。常用的證據(jù)收集方法有案卷研究、面訪、座談會(huì)和實(shí)地調(diào)研等。

1. 案卷研究

案卷研究是從現(xiàn)有的文檔資料中尋找證據(jù)的過(guò)程。這些文檔資料包括項(xiàng)目文件、國(guó)家和地方的發(fā)展政策和戰(zhàn)略、各種相關(guān)的研究和咨詢報(bào)告等。對(duì)一些涉及內(nèi)容較多，較復(fù)雜的項(xiàng)目在案卷研究時(shí)，為了便于分析，可以將收集的證據(jù)匯總成一個(gè)信息統(tǒng)計(jì)表。案卷研究要注意對(duì)同一指標(biāo)在不同項(xiàng)目文件中的證據(jù)進(jìn)行對(duì)比核實(shí)，如果不同來(lái)源的證據(jù)存在差異，那么要分析差異的原因，并且在座談會(huì)、面訪、實(shí)地調(diào)研中進(jìn)行核查，最后決定選擇使用哪個(gè)來(lái)源的證據(jù)。

2. 面訪

面訪即是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、受益人、設(shè)計(jì)者、實(shí)施人等與項(xiàng)目關(guān)系較密切的人進(jìn)行面對(duì)面的溝通，全面深入了解項(xiàng)目實(shí)施情況的方法。面訪主要通過(guò)談話的形式進(jìn)行，評(píng)價(jià)小組可以按照之前擬定的問(wèn)題清單進(jìn)行，如果在談話時(shí)涉及到一些清單中未涉及的較重要的信息，可以進(jìn)一步深入的進(jìn)行了解。因此，面談法能有效地收集高質(zhì)量的證據(jù)，了解到很多通過(guò)案卷了解不到的內(nèi)容。

3. 座談會(huì)

座談會(huì)是績(jī)效評(píng)價(jià)中經(jīng)常使用的證據(jù)收集方法。評(píng)價(jià)小組把有代表性的利益相關(guān)者召集起來(lái)，圍繞座談會(huì)問(wèn)題清單進(jìn)行討論，進(jìn)而收集績(jī)效評(píng)價(jià)所需的信息。在組織座談會(huì)時(shí)，要盡量保證參加座談會(huì)的人是最合適的人，最好是參與過(guò)或熟悉項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)行、管理等的人員，這樣才能夠?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)提供有用的信息。

4. 實(shí)地調(diào)研

實(shí)地調(diào)研是評(píng)價(jià)小組到項(xiàng)目實(shí)施地進(jìn)行考察、直接收集證據(jù)的方法。調(diào)研問(wèn)題要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)框架來(lái)設(shè)計(jì)，主要用于收集案卷研究、面訪和座談會(huì)無(wú)法收集的證據(jù)。特別適用于對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出效益的受益群體進(jìn)行知曉度和滿意度的調(diào)查。

三、現(xiàn)場(chǎng)工作中常出現(xiàn)的問(wèn)題

實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)工作需要深入到項(xiàng)目中去查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、訪問(wèn)座談，在實(shí)務(wù)工作中，經(jīng)常出現(xiàn)的一些狀況會(huì)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作造成影響，有些影響甚至是全局性的。

1. 預(yù)算單位的不配合或消極抵制

財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展較晚，尚未被大多數(shù)人所熟知。對(duì)于很多資金預(yù)算使用單位，在接到財(cái)政部門下達(dá)的績(jī)效評(píng)價(jià)通知書后，第一時(shí)間會(huì)有這樣一些反應(yīng)：“上級(jí)又來(lái)檢查工作了”，“不是剛審計(jì)完嗎，怎么又來(lái)考核？”這些單位由于不了解績(jī)效評(píng)價(jià)工作，往往會(huì)把這項(xiàng)工作跟工作檢查、年終考核、資金決算審計(jì)等混為一談，因此，會(huì)產(chǎn)生一種抵制情緒，抱怨檢查過(guò)多，頻率過(guò)高。

在評(píng)價(jià)小組到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行資料收集及現(xiàn)場(chǎng)勘查時(shí)，接待的人員會(huì)找各種借口拒絕提供一些敏感的資料如資金審計(jì)報(bào)告、資金往來(lái)明細(xì)等，對(duì)于其他與項(xiàng)目相關(guān)的資料，他們雖然會(huì)按照要求提供，但是對(duì)自身做的比較差的或者存在問(wèn)題的地方會(huì)避而不談。

資金預(yù)算單位的不配合或者消極抵制行為，阻礙了調(diào)查小組現(xiàn)場(chǎng)工作的有效性及資料收集的完整性，對(duì)全面評(píng)價(jià)資金使用情況會(huì)造成較大的影響。

2. 財(cái)政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位

績(jī)效評(píng)價(jià)工作一般是由財(cái)政部門下屬的績(jī)效管理處室負(fù)責(zé)組織和全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要做好績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)工作，需要財(cái)政部門責(zé)成專人負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。但現(xiàn)實(shí)是，目前由于很多財(cái)政部門下屬的績(jī)效管理處室為新成立的部門，沒有與項(xiàng)目資金預(yù)算單位有直接的聯(lián)系，要他們直接統(tǒng)籌安排績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)工作有困難。他們只有通過(guò)與財(cái)政部門下屬的如經(jīng)濟(jì)建設(shè)處室、工貿(mào)發(fā)展處室、農(nóng)業(yè)處室等直接進(jìn)行資金管理的其他處室聯(lián)系，再由他們牽線搭橋，最終完成工作。

由于財(cái)政部門的績(jī)效管理科室與預(yù)算單位無(wú)直接聯(lián)系，而且某些項(xiàng)目由于涉及預(yù)算單位較多，會(huì)加重績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)工作的難度，難以獲得相關(guān)部門的配合和支持。

3. 預(yù)算單位資料整理不完善

績(jī)效評(píng)價(jià)重在評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用以后所取得的成果及效益。在資料收集時(shí)，項(xiàng)目決策、管理及產(chǎn)出等方面相關(guān)的資料比較好收集，但是對(duì)于項(xiàng)目效益的資料收集起來(lái)卻比較麻煩。主要原因在于資金預(yù)算單位在對(duì)資金進(jìn)行考核或接受上級(jí)檢查時(shí)，會(huì)著重整理資金使用后取得的成果，而很少關(guān)注項(xiàng)目完成后所產(chǎn)生的社會(huì)效益、環(huán)境效益以及項(xiàng)目的可持續(xù)性等方面，但是這些方面正好是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)之一。

4.現(xiàn)場(chǎng)工作小組成員能力限制

財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及社會(huì)管理各個(gè)方面，尤其是公共管理方面，這需要參與現(xiàn)場(chǎng)工作的人員具備相關(guān)的知識(shí)技能，如財(cái)政資金管理知識(shí)、財(cái)務(wù)管理技能、績(jī)效評(píng)價(jià)技能以及相關(guān)專業(yè)的業(yè)務(wù)技能。就目前而言，具備相關(guān)知識(shí)技能的人員并不多，特別是同時(shí)具備多種技能的人員更少，在現(xiàn)場(chǎng)工作中，對(duì)于需要了解的信息由于自身能力不夠或者技能欠缺，導(dǎo)致信息不充分或不深入，在一定程度上會(huì)影響績(jī)效評(píng)價(jià)的效果。

四、如何做好績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)工作

可以從以下幾個(gè)方面入手，做好績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)場(chǎng)工作。

1.繼續(xù)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)常規(guī)化

根據(jù)國(guó)家及地方財(cái)政部門對(duì)績(jī)效管理發(fā)展的要求，今后預(yù)算績(jī)效管理將實(shí)現(xiàn)全覆蓋，即全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理覆蓋到所有部門和所有財(cái)政性資金。隨著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷開展，作為預(yù)算績(jī)效管理其中一個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，已被越來(lái)越多的資金預(yù)算單位逐步認(rèn)識(shí)和了解，評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模正在逐步擴(kuò)大?？?jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)現(xiàn)常規(guī)化后，不論是財(cái)政部門還是預(yù)算單位在實(shí)施財(cái)政資金安排及使用、資料收集整理歸納時(shí)都會(huì)將績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)列入工作范圍，這將有效提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作的效率。

2.注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，強(qiáng)化預(yù)算單位的成本意識(shí)、績(jī)效意識(shí)

大部分績(jī)效評(píng)價(jià)工作屬于事后評(píng)價(jià)，要加強(qiáng)預(yù)算單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)和重視，需要建立評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，如把上一年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排下一年度預(yù)算的基本依據(jù)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果差的，調(diào)減預(yù)算，直至取消；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的，優(yōu)先安排，并予以適當(dāng)激勵(lì)，形成“追蹤問(wèn)效”為導(dǎo)向的新型財(cái)政支出管理模式，強(qiáng)化財(cái)政資金預(yù)算單位的成本意識(shí)和績(jī)效意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)資金使用效率的控制，這樣才能更有效地統(tǒng)籌組織績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

3.做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作的準(zhǔn)備工作

現(xiàn)場(chǎng)工作小組成員要完成現(xiàn)場(chǎng)資料收集、信息獲取等內(nèi)容，前期的準(zhǔn)備工作必不可少。首先，需要對(duì)所評(píng)價(jià)的項(xiàng)目相關(guān)背景充分了解，包括國(guó)家及地方預(yù)算管理制度、財(cái)政資金及財(cái)務(wù)管理辦法、會(huì)計(jì)制度，與評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)的國(guó)家及地方相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度、相關(guān)的行業(yè)政策及發(fā)展現(xiàn)狀等。其次，現(xiàn)場(chǎng)工作中可能用到的相關(guān)文檔資料需要提前準(zhǔn)備，如預(yù)算部門和項(xiàng)目實(shí)施單位需要提供評(píng)價(jià)資料的資料清單、訪談提綱、調(diào)查表、調(diào)查問(wèn)卷、現(xiàn)場(chǎng)查勘記錄表等。再次，在前期還需要加強(qiáng)與財(cái)政部門及預(yù)算單位相關(guān)負(fù)責(zé)人的溝通，事先做好現(xiàn)場(chǎng)工作的計(jì)劃安排。在充分了解項(xiàng)目背景、資料準(zhǔn)備齊全并獲得相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)支持的前提下，現(xiàn)場(chǎng)工作才能有條不紊地開展下去。

[1]鄭方輝,李文斌,盧楊帆.財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)：體系與報(bào)告.新華出版社,2012年9月第一版.

[2]海南省財(cái)政廳.財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南.2010年8月.