史際春

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

資源性公用事業(yè)反壟斷法律問(wèn)題研究*

史際春

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

就資源性公用事業(yè)反壟斷問(wèn)題，須考慮到在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)安全、效率、公平、價(jià)格及產(chǎn)品質(zhì)量等諸方面之間的平衡。在體制層面，應(yīng)進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)民營(yíng)化并完善特許經(jīng)營(yíng)、價(jià)格管制等公用事業(yè)的政府規(guī)制改革。在我國(guó)《反壟斷法》適用層面，應(yīng)以“允許結(jié)構(gòu)性壟斷、一般適用”為原則，促進(jìn)我國(guó)《反壟斷法》與行業(yè)立法、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合，著重對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位、價(jià)格壟斷等具體行為的規(guī)制。

資源性公用事業(yè)；價(jià)格；民營(yíng)化；政府規(guī)制；反壟斷法

完善我國(guó)反壟斷法律制度探索

編者按:2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》是保障我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一部重要的法律，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為、維護(hù)公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序發(fā)揮了重要的作用。進(jìn)入新時(shí)期以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐在向縱深發(fā)展，需要進(jìn)一步發(fā)揮我國(guó)反壟斷法的作用，為此，總結(jié)我國(guó)《反壟斷法》的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，探索完善其立法及其適用機(jī)制就尤為重要和迫切。本期從來(lái)稿中選取一組文章，探索我國(guó)資源型公用事業(yè)反壟斷法律規(guī)制對(duì)策、地方反壟斷執(zhí)法機(jī)制構(gòu)建、反壟斷執(zhí)法自由裁量權(quán)的完善，為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的完善建言獻(xiàn)策。

公用事業(yè)壟斷問(wèn)題在我國(guó)一直為社會(huì)所關(guān)注。歷經(jīng)多年改革，我國(guó)的公用事業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，壟斷和競(jìng)爭(zhēng)是其中的主線。從我國(guó)公用事業(yè)改革、發(fā)展的實(shí)際情況看，要實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱:“三中全會(huì)決定”)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”、“推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格”，以及“政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會(huì)監(jiān)督”等目標(biāo)，一方面應(yīng)從進(jìn)一步引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、民營(yíng)化或混合所有制、政府規(guī)制改革等體制性層面入手塑造整體性制度框架，另一方面應(yīng)從《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱:《反壟斷法》)的適用層面對(duì)其壟斷行為予以規(guī)制，方能使資源性公用事業(yè)健康發(fā)展，造福于國(guó)計(jì)民生。

一、資源性公用事業(yè)的壟斷及其特殊性

資源性公用事業(yè)，是指從事資源性產(chǎn)品與服務(wù)供給的公用事業(yè)?！百Y源性產(chǎn)品，是指生產(chǎn)資料或生活資料的天然產(chǎn)品，主要包括水、能源、礦產(chǎn)、土地四大類產(chǎn)品，是人類社會(huì)賴以生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源?！雹贄钭坑?《資源性產(chǎn)品價(jià)格管理研究》，《發(fā)展研究》2011年第4期。公用事業(yè)，大致而言是指為公眾或不特定的多數(shù)人提供產(chǎn)品或服務(wù)，或由他們使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。我國(guó)的公用事業(yè)主要包括供水、供熱、供氣、城市公交、排水、污水處理、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等市政公用事業(yè)，以及道路與橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施、電訊、供電、郵政、鐵路、公路、水路和民航運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。②在我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章中，對(duì)“公用事業(yè)”及其范圍有著不同的界定。例如，在國(guó)家工商行政管理局1993年頒布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中所稱的公用事業(yè)，包括“供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸”等行業(yè)。在建設(shè)部2002年頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》中，將“市政公用事業(yè)”界定為“供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施”以及“園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施”。與土地、礦產(chǎn)等相比，水、電、油、氣這四種資源產(chǎn)品具有顯著的“公用”特征，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障起著關(guān)鍵作用。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》以及《十二五規(guī)劃綱要》等，也將上述四種產(chǎn)品明確為資源性產(chǎn)品相關(guān)體制改革的核心任務(wù)。③《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》提出:“積極穩(wěn)妥推進(jìn)資源性產(chǎn)品等價(jià)格改革”，“對(duì)居民生活用電、用氣、用水等，區(qū)分基本和非基本需求，不斷完善兼顧人民群眾基本生活和資源要素節(jié)約利用的階梯價(jià)格制度?！薄妒逡?guī)劃綱要》第49章第1節(jié)“完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制”提出:“繼續(xù)推進(jìn)水價(jià)改革，完善水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格和城市供水價(jià)格政策”；“積極推進(jìn)電價(jià)改革，推行大用戶電力直接交易和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)，完善輸配電價(jià)形成機(jī)制，改革銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)。積極推行居民用電、用水階梯價(jià)格制度”；“進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革”。

公用事業(yè)是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、人類生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的產(chǎn)物，其基本特征在于公共利益性和不同程度的自然壟斷屬性，這兩個(gè)特征在水、電、油、氣等公用型資源產(chǎn)品上體現(xiàn)得尤其明顯。公用型資源產(chǎn)品、服務(wù)為公眾日常所需，沒(méi)有充裕的替代選擇，需求彈性很小。習(xí)慣于現(xiàn)代生活的人們，須臾離不開(kāi)自來(lái)水、電、油、氣等產(chǎn)品或服務(wù)，因此公用事業(yè)如發(fā)生短缺、質(zhì)次價(jià)高等情形，就會(huì)引起恐慌、民怨，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。公用事業(yè)的產(chǎn)品、服務(wù)往往要通過(guò)管道或網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資費(fèi)時(shí)巨大，難以重復(fù)建設(shè)以開(kāi)展平行競(jìng)爭(zhēng)，因而具有自然壟斷特性。關(guān)于自然壟斷，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論一般用規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理進(jìn)行分析，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論則傾向于用成本弱增性原理來(lái)描述其特征。④參見(jiàn)王俊豪:《論自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第8期。前者是指在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi)，生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報(bào)酬遞增狀態(tài)，企業(yè)的規(guī)模越大，單位產(chǎn)品的成本就越低，由一個(gè)企業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)要比幾個(gè)小規(guī)模企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)更有效率；后者是指一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)一定數(shù)量產(chǎn)品的總成本，要比兩個(gè)或者兩個(gè)以上的企業(yè)共同生產(chǎn)同樣數(shù)量產(chǎn)品的總成本低，這可能是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效果，也可能是范圍經(jīng)濟(jì)的效果。范圍經(jīng)濟(jì)的特征表現(xiàn)為一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)一種產(chǎn)品的成本。簡(jiǎn)言之，自然壟斷是指依其性質(zhì)只能或只宜“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)”的業(yè)務(wù)或事業(yè)。既如此，則不管對(duì)自然壟斷作何描述和相應(yīng)的事業(yè)范圍大小，結(jié)論不外是自然壟斷的事業(yè)不宜競(jìng)爭(zhēng)，否則就是低效、浪費(fèi)。自然壟斷使公用事業(yè)處于獨(dú)占或寡頭市場(chǎng)，加上產(chǎn)品和服務(wù)的需求彈性小，處于壟斷地位的企業(yè)便會(huì)提高價(jià)格以謀取較大的利益，寡頭企業(yè)則有合謀提價(jià)的傾向。單個(gè)寡頭也有降價(jià)以獲得更大利益的傾向，但是根據(jù)“囚徒困境”理論，對(duì)于寡頭市場(chǎng)中的企業(yè)而言，合作比自行其事更好。這樣就在公共利益的名義下，形成了公用事業(yè)由國(guó)家或政府投資經(jīng)營(yíng)的某種傳統(tǒng)。又由于一國(guó)公用事業(yè)的發(fā)達(dá)程度反映著該國(guó)的技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和文明程度，使它披上了一層神圣的光環(huán)，法律對(duì)它的調(diào)整，即使將其委諸私人經(jīng)營(yíng)，更多的也是庇護(hù)、父愛(ài)有加而不是規(guī)制和監(jiān)管。所以，自19世紀(jì)末公用事業(yè)開(kāi)始大規(guī)模發(fā)展以來(lái)，在其經(jīng)營(yíng)中長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不存在有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，反壟斷法將其列入適用除外的范疇，形成了公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷傳統(tǒng)。

公益屬性和不同程度的自然壟斷屬性，是法律允許公用事業(yè)獨(dú)占或寡占的主要原因，或者說(shuō)是舍棄市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)利益而希望獲取的對(duì)價(jià)。然而，一方面，公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)可能造成浪費(fèi)、低效以及腐敗，高成本、低效率也是公用事業(yè)的傳統(tǒng)特征；另一方面，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展使得公用事業(yè)或其一些具體環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性日益淡化，凸顯出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要。在資源性公用事業(yè)領(lǐng)域，通常只有網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷性質(zhì)。如電力供應(yīng)管線確有自然壟斷性，但是發(fā)電、配售電卻是可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的。我國(guó)當(dāng)前順應(yīng)民意和國(guó)際潮流對(duì)資源性公用事業(yè)的改革，基本思路也是區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，在非自然壟斷性業(yè)務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。比如自2002年電力體制改革實(shí)施以來(lái)，電力行業(yè)破除了獨(dú)家辦電的體制束縛，從根本上改變了指令性計(jì)劃體制和政企不分、廠網(wǎng)不分等問(wèn)題，初步形成了電力市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)的格局。2015年3月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱:《電力改革意見(jiàn)》)，也提出未來(lái)將“在進(jìn)一步完善政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分開(kāi)的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開(kāi)兩頭的體制架構(gòu)，有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開(kāi)放配售電業(yè)務(wù)”。此外，即使是公用事業(yè)中具有自然壟斷性質(zhì)的部分，也可以通過(guò)一定方式引入競(jìng)爭(zhēng)。如將網(wǎng)絡(luò)管理經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由招標(biāo)特許獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，中標(biāo)者必須遵守特許經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)條件，特許權(quán)期滿后又可通過(guò)招標(biāo)選擇獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。

同時(shí)，必須注意的是，資源性公用事業(yè)壟斷的特殊性在于，資源性公用事業(yè)的可替代性弱、外部性較強(qiáng)、事關(guān)國(guó)計(jì)民生，如果遵循反壟斷法的思維，促進(jìn)自由、開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)產(chǎn)生比壟斷更不可接受的結(jié)果。資源性公用事業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)、高效且優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，在根本上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體水平、政府公共管理的整體能力以及法治建設(shè)水平是高度正相關(guān)的。解決資源性公用事業(yè)的壟斷和競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，須采取不同于一般反壟斷的思路，更要依賴產(chǎn)業(yè)政策之主導(dǎo)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)安全、效率、公平、價(jià)格及產(chǎn)品質(zhì)量等諸方面求得平衡。

二、資源性公用事業(yè)反壟斷的總體思路與制度框架

(一)資源性公用事業(yè)反壟斷的體制支持

資源性公用事業(yè)反壟斷必須以相關(guān)體制為基礎(chǔ)，包括引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、推進(jìn)民營(yíng)化和完善政府規(guī)制。

首先，就反公用事業(yè)壟斷而言，要在產(chǎn)業(yè)政策的層面盡可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策，得藉以規(guī)避從自由競(jìng)爭(zhēng)到合理競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的不必要代價(jià)，以及彌補(bǔ)自由競(jìng)爭(zhēng)之不能；同時(shí)，合理的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)也意味著在可以競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)避免缺乏競(jìng)爭(zhēng)的狀況。這涉及決策者的政治意愿、利害關(guān)系方甚至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抵制以及各種形式的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘等諸多問(wèn)題。公用事業(yè)多年的改革歷程———從企業(yè)改制、行業(yè)重組到管理體制的重構(gòu)，都是反公用事業(yè)壟斷的配套性、系統(tǒng)性改革的必要組成部分。⑤參見(jiàn)王曉曄:《經(jīng)濟(jì)體制改革與我國(guó)反壟斷法》，《東方法學(xué)》2009年第3期。整體而言，我國(guó)資源性公用事業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制取得了一定成就，但在核心環(huán)節(jié)仍缺乏實(shí)質(zhì)破冰。正如《電力改革意見(jiàn)》提出的，還需“堅(jiān)持市場(chǎng)化改革。區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開(kāi)展有效競(jìng)爭(zhēng)，培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局，形成適應(yīng)市場(chǎng)要求的電價(jià)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和民營(yíng)化是相輔相成的。民營(yíng)化核心在于強(qiáng)調(diào)“政府和私人部門(mén)之間的多樣化安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門(mén)來(lái)承擔(dān)”，⑥參見(jiàn)[美]E.S.薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第4頁(yè)。當(dāng)下熱門(mén)的混合所有制改革和PPP(Private and Public Partnership，公私伙伴關(guān)系)都屬于這個(gè)范疇。作為一種旨在改善公共部門(mén)效率的市場(chǎng)機(jī)制，民營(yíng)化和引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制必需統(tǒng)一起來(lái)。僅僅通過(guò)產(chǎn)業(yè)分割來(lái)打破壟斷而不搞民營(yíng)化，政企不能真正分開(kāi)，也不可能真正引入市場(chǎng)機(jī)制；只搞民營(yíng)化而不打破壟斷，政企可以分開(kāi)，但不可能引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。無(wú)論是缺少不同的利益主體，還是缺少必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，都不可能建立一個(gè)有效的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。從我國(guó)資源性公用事業(yè)改革的實(shí)踐來(lái)看，民營(yíng)化的主要方式包括允許、鼓勵(lì)、引導(dǎo)外資和民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。公用事業(yè)不同程度的民營(yíng)化總體上產(chǎn)生了國(guó)有企業(yè)改革方面的積極效果，但產(chǎn)品質(zhì)量與安全、弱勢(shì)群體保護(hù)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)等尚待進(jìn)一步完善。憲法、公司法等均為公用事業(yè)民營(yíng)化的法律依據(jù)，諸如國(guó)務(wù)院2015年布發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱:《特許經(jīng)營(yíng)辦法》)等則屬于相關(guān)具體的規(guī)范性文件。

最后，反公用事業(yè)壟斷的體制支持還涉及政府對(duì)公用事業(yè)的規(guī)制。作為規(guī)制產(chǎn)業(yè)，對(duì)公用事業(yè)的反壟斷離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)政策和政府的主導(dǎo)，同時(shí)也要適用我國(guó)《反壟斷法》。中國(guó)今后在這些行業(yè)的首要任務(wù)還是繼續(xù)盡可能優(yōu)化結(jié)構(gòu)、引入競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)公用事業(yè)的壟斷現(xiàn)狀，不是什么“行政壟斷”，因?yàn)楣檬聵I(yè)畢竟不是完全自由競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)，而且相關(guān)壟斷組織的合法性是由現(xiàn)行法和政策所確認(rèn)的。就此而言，首要的是體制改革，其中的關(guān)鍵是恰當(dāng)?shù)卦O(shè)置主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，在相關(guān)公用事業(yè)內(nèi)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及建立相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并對(duì)其價(jià)格、質(zhì)量、普遍服務(wù)等實(shí)行有效監(jiān)管。這些是反壟斷法得以對(duì)公用事業(yè)發(fā)揮作用的體制性前提。

(二)我國(guó)《反壟斷法》在反資源性公用事業(yè)壟斷中的定位

強(qiáng)調(diào)反公用事業(yè)壟斷必須有體制性支持，并不是說(shuō)反壟斷法在公用事業(yè)體制轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化改革中就無(wú)所作為。

首先，就反壟斷而言，反壟斷法相對(duì)于調(diào)整特定公用事業(yè)的專門(mén)法律規(guī)范處于普通法的地位。特別法雖優(yōu)于普通法但并不高于普通法，相對(duì)于特別法來(lái)說(shuō)，普通法遵循的原理更基本，有時(shí)甚至更高級(jí)，在特別法未作規(guī)定、規(guī)定不明或者規(guī)定有矛盾沖突的情況下，就需要將反壟斷法乃至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及競(jìng)爭(zhēng)的一般原理適用于公用事業(yè)的壟斷問(wèn)題。但反壟斷法的功能是對(duì)市場(chǎng)主體一般性地反壟斷，在公用事業(yè)領(lǐng)域缺乏競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)僵化的情況下，僅靠反壟斷法從外部來(lái)反它的壟斷，無(wú)異于揚(yáng)湯止沸，反不勝反，且難以下手。何況對(duì)于公用事業(yè)的反壟斷來(lái)說(shuō)，“反壟斷法”是普通法，調(diào)整相關(guān)公用事業(yè)的法如《中華人民共和國(guó)城市供水條例》(以下簡(jiǎn)稱:《供水條例》)、《中華人民共和國(guó)電力法》(以下簡(jiǎn)稱:《電力法》)、《石油價(jià)格管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱:《石油價(jià)格辦法》)、《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱:《燃?xì)鈼l例》)等是特別法，特別法對(duì)它的壟斷如有具體規(guī)定，作為普通法的反壟斷法也就只好亮綠燈放行了。因此，對(duì)公用事業(yè)反壟斷或引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要應(yīng)著眼于其內(nèi)部，在有關(guān)專門(mén)立法或制度上做文章，“反壟斷法”起的是一般和兜底的作用。

其次，在反壟斷法面前應(yīng)當(dāng)“人人平等”。私有(民營(yíng))企業(yè)濫用其通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得的優(yōu)勢(shì)地位、通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議和反競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)合行為損害競(jìng)爭(zhēng)的，要適用反壟斷法，乃至受法律制裁；國(guó)有、公營(yíng)部門(mén)濫用其因特別規(guī)制而取得的任何優(yōu)勢(shì)地位的，也不能例外。之所以強(qiáng)調(diào)反公用事業(yè)壟斷需有必要的體制前提，就是希望中國(guó)的反壟斷法面對(duì)的是一個(gè)政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)多元、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競(jìng)爭(zhēng)充分適度、監(jiān)管合理有效的公用事業(yè)市場(chǎng)。只有在這樣的市場(chǎng)環(huán)境中，反壟斷法才能真正發(fā)揮它對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)和秩序的維護(hù)作用，而不是在不合理的“法定”壟斷、行業(yè)壁壘和部門(mén)利益面前無(wú)可奈何、無(wú)能為力。按我國(guó)《反壟斷法》第7條規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，其組織和經(jīng)營(yíng)的壟斷是合法的；但如果利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益，則將其視同為普通的經(jīng)營(yíng)者，體現(xiàn)出“一體規(guī)制”的基本立場(chǎng)。

最后，反壟斷法對(duì)公用事業(yè)壟斷的適用，也關(guān)系到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的職權(quán)。無(wú)論在理論上還是從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐看，只要出于任一原因設(shè)置的某種公用事業(yè)主管部門(mén)，該部門(mén)都應(yīng)對(duì)其管轄領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)、競(jìng)爭(zhēng)秩序和競(jìng)爭(zhēng)行為擁有監(jiān)管權(quán)。因?yàn)樗窍嚓P(guān)領(lǐng)域的專家，如美國(guó)的聯(lián)邦通訊委員會(huì)、聯(lián)邦海事委員會(huì)，我國(guó)的工信部、交通運(yùn)輸部等。在掌握第一手信息方面，這些部門(mén)也是一般競(jìng)爭(zhēng)暨反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所無(wú)法相比的。只有在相關(guān)公用事業(yè)的體制暨市場(chǎng)化改革到位且無(wú)需為其設(shè)置專門(mén)主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，反壟斷暨競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)方可獨(dú)攬?jiān)擃I(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷執(zhí)法權(quán)。所以說(shuō)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)主管部門(mén)對(duì)相關(guān)公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題，與反壟斷法與規(guī)制特定公用事業(yè)的專門(mén)法的關(guān)系類似，同樣是一般關(guān)注和特別關(guān)注的問(wèn)題。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)主管部門(mén)的關(guān)系，有“分權(quán)型”的合作機(jī)制和“權(quán)力共享型”的合作機(jī)制兩種。在反公用事業(yè)壟斷方面，它們各有側(cè)重，應(yīng)當(dāng)緊密合作，其職能不能被人為地對(duì)立和割裂。如果說(shuō)在當(dāng)前公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革中，相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)在相應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的培植和維護(hù)中發(fā)揮著更大、更多作用的話，那么隨著公用事業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的增加、因自然壟斷和合法壟斷而需受特別監(jiān)管的領(lǐng)域縮小，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對(duì)公用事業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)承擔(dān)越來(lái)越大的責(zé)任。當(dāng)然，如何在不同的公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)建不同的、多樣化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決好產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工配合的問(wèn)題，還需要在實(shí)踐中不斷探索完善。

(三)反資源性公用事業(yè)壟斷的制度框架

資源性公用事業(yè)的民生必需性、公共利益性、不同程度的自然壟斷性或公共(集體)物品屬性，導(dǎo)致了其反壟斷問(wèn)題的特殊性。總體而言，既需要從反壟斷法、價(jià)格法等角度維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，還需要從產(chǎn)業(yè)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、社會(huì)保障法等角度推進(jìn)相應(yīng)的體制改革與制度建設(shè)。循此思路，資源性公用事業(yè)的反壟斷涉及的制度框架主要由以下幾個(gè)部分組成。

第一，在產(chǎn)業(yè)法層面進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之融合。在具有弱自然壟斷屬性的行業(yè)或環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)因業(yè)制宜引入競(jìng)爭(zhēng)。即使是公用事業(yè)中具有強(qiáng)自然壟斷屬性的部分，也可通過(guò)一定方式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確鼓勵(lì)民間資本參與電力、石油天然氣和市政公用事業(yè)建設(shè)，通過(guò)深化市政公用事業(yè)體制改革，加快推進(jìn)市政公用產(chǎn)品價(jià)格和收費(fèi)制度改革，為民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。還應(yīng)進(jìn)一步在水、油、氣等資源性公用事業(yè)以外的其他領(lǐng)域通過(guò)類似的方式，深化公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，并切實(shí)推進(jìn)《特許經(jīng)營(yíng)辦法》的實(shí)施。

第二，在價(jià)格法層面，盡管公用事業(yè)產(chǎn)品實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)具有合理性，但應(yīng)豐富政府指導(dǎo)價(jià)的內(nèi)涵，不僅是政府規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上的浮動(dòng)，還應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、資源供求調(diào)控、政府主導(dǎo)的價(jià)格形成機(jī)制，或者以此為基礎(chǔ)的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制。比如資源來(lái)源的多樣化、以大宗商品交易等手段爭(zhēng)取資源產(chǎn)品定價(jià)權(quán)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的定價(jià)原則和公式，等等。同時(shí)應(yīng)以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)為中心，完善公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格聽(tīng)證機(jī)制。還應(yīng)平衡好價(jià)格規(guī)制與產(chǎn)品質(zhì)量和安全等之間的外部關(guān)系。未來(lái)在修訂《供水條例》、《電力法》、《石油價(jià)格辦法》、《燃?xì)鈼l例》等法律規(guī)范或新制定其他相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，應(yīng)著重完善關(guān)于產(chǎn)品與服務(wù)定價(jià)、質(zhì)量監(jiān)管的規(guī)定，以強(qiáng)化資源性公用產(chǎn)品定價(jià)的配套法律支持。

第三，在社會(huì)法和財(cái)稅法層面，重點(diǎn)是在資源性公用事業(yè)改革特別是價(jià)格改革過(guò)程中，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼和價(jià)格調(diào)節(jié)基金等方式對(duì)弱勢(shì)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和群體給予補(bǔ)貼和救助。目前公用型資源產(chǎn)品價(jià)格改革普遍采取“階梯價(jià)格”，對(duì)弱勢(shì)群體采取“底限性需求保障模式”。如階梯電價(jià)、階梯水價(jià)等。⑦參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格〔2013〕2676號(hào))。保障底限需求具有合理性，最低檔需求的確定應(yīng)考慮家庭人口和城鄉(xiāng)差異，由各地方因地制宜制定區(qū)別化的政策。此外，還應(yīng)充分考慮區(qū)域差異，對(duì)于生態(tài)惡劣地區(qū)、資源輸送地區(qū)的居民最低需求，從區(qū)域公平的角度考慮，應(yīng)予傾斜性保障。⑧參見(jiàn)駱梅英:《論公用事業(yè)基本服務(wù)權(quán)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。對(duì)于生活困難的家庭，底限需求保障仍不能起到實(shí)質(zhì)性救助效果的，應(yīng)在精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)和認(rèn)定生活困難家庭的基礎(chǔ)上，對(duì)最低檔的資源性公用產(chǎn)品需求給予特定的政府補(bǔ)貼，比如對(duì)于第一檔用量實(shí)行低價(jià)甚至免費(fèi)，以體現(xiàn)資源性公用事業(yè)改革對(duì)民生的關(guān)懷。

第四，在反壟斷法層面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的反壟斷執(zhí)法。“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)”，包括自來(lái)水公司、電網(wǎng)、“兩桶油”等，其合法的組織、經(jīng)營(yíng)，并不違反我國(guó)《反壟斷法》。但在此之外，其濫用市場(chǎng)支配地位損害其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的行為還是比較常見(jiàn)的，比如無(wú)理斷供、搭售等。對(duì)這類行為，反壟斷執(zhí)法仍不到位，需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法；同時(shí)這也適宜“私人執(zhí)行”，即由利害關(guān)系人依法提起民事訴訟，法院適用我國(guó)《反壟斷法》進(jìn)行審理的空間很大。當(dāng)然，消費(fèi)者以其利益受損對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者提起訴訟，消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)等積極作為，適用《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位起到制約和遏制作用，也是不可或缺的。這就需要討論在《反壟斷法》的語(yǔ)境下，如何就資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的具體壟斷行為予以有效規(guī)制。

三、資源性公用事業(yè)壟斷行為的具體規(guī)制

(一)應(yīng)當(dāng)允許資源性公用事業(yè)的結(jié)構(gòu)性壟斷，但不得以此損害競(jìng)爭(zhēng)秩序

這是由產(chǎn)業(yè)政策的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求所決定的。資源性公用事業(yè)的結(jié)構(gòu)性壟斷由專門(mén)法根據(jù)不同公用事業(yè)的特點(diǎn)和要求進(jìn)行具體規(guī)定。同時(shí)，公用事業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的情況十分復(fù)雜，企業(yè)為追逐利益最大化所可能采取的限制、損害競(jìng)爭(zhēng)的花樣層出不窮、不勝枚舉，這就需要適用我國(guó)《反壟斷法》加以解決，有賴于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或法院的具體認(rèn)定。從我國(guó)的立法實(shí)踐來(lái)看，在我國(guó)《反壟斷法》頒布之前，《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(以下簡(jiǎn)稱:《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》)第6條就規(guī)定“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)”；國(guó)家工商總局1994年發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱:《限制競(jìng)爭(zhēng)行為若干規(guī)定》)列舉了公用企業(yè)不得從事的6種限制競(jìng)爭(zhēng)行為；⑨這6種限制競(jìng)爭(zhēng)行為包括:(1)限定用戶、消費(fèi)者只能購(gòu)買和使用其附帶提供的相關(guān)商品，而不得購(gòu)買和使用其他經(jīng)營(yíng)者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的同類商品；(2)限定用戶、消費(fèi)者只能購(gòu)買和使用其指定的經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)或者經(jīng)銷的商品，而不得購(gòu)買和使用其他經(jīng)營(yíng)者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的同類商品；(3)強(qiáng)制用戶、消費(fèi)者購(gòu)買其提供的不必要的商品及配件；(4)強(qiáng)制用戶、消費(fèi)者購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的不必要的商品；(5)以檢驗(yàn)商品質(zhì)量、性能等為借口，阻礙用戶、消費(fèi)者購(gòu)買、使用其他經(jīng)營(yíng)者提供的符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的其他商品；(6)對(duì)不接受其不合理?xiàng)l件的用戶、消費(fèi)者拒絕、中斷或者削減供應(yīng)相關(guān)商品，或者濫收費(fèi)用。我國(guó)《反壟斷法》第7條則規(guī)定壟斷經(jīng)營(yíng)者“不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益”。這些都表明，資源性公用事業(yè)的合法結(jié)構(gòu)性壟斷，并不使其豁免適用我國(guó)《反壟斷法》。

(二)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的法律規(guī)制

我國(guó)《反壟斷法》不禁止經(jīng)營(yíng)者通過(guò)政府管制獲得市場(chǎng)支配地位，但明確反對(duì)已具有市場(chǎng)勢(shì)力的經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位。⑩丁國(guó)峰:《電信業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的法律規(guī)制——以電信聯(lián)通涉嫌壟斷為例》，《江淮論壇》2012年第3期。在資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的各種壟斷行為中，濫用市場(chǎng)支配地位是其主要表現(xiàn)形式。?這里暫不討論資源型公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施的價(jià)格壟斷行為，對(duì)此將在后文“價(jià)格壟斷”部分統(tǒng)一分析。如上所述，公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配地位通常是合法的，但由于特定區(qū)域內(nèi)的水、電、油、氣經(jīng)營(yíng)者往往只有極少數(shù)甚至是唯一的，這種支配地位很容易被濫用。

一個(gè)企業(yè)擁有市場(chǎng)支配地位，可能是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)成功而做大，也可能是基于自然壟斷或法律的規(guī)定，還可能是協(xié)同他人一致行動(dòng)的結(jié)果，再可能就是它與交易對(duì)手實(shí)力懸殊，相對(duì)而言具有支配或影響的優(yōu)勢(shì)力量。資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)勢(shì)地位，大都是政府扶植、保護(hù)并通過(guò)相關(guān)政策、法規(guī)予以確認(rèn)的結(jié)果。因此，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和民營(yíng)化改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件將壟斷縮減至盡可能小的范圍，即盡可能使公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配地位合理化，是規(guī)制其濫用的預(yù)防性手段和首要步驟。然后，對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者尤其是因自然壟斷而具有強(qiáng)勢(shì)地位的，給予嚴(yán)格的監(jiān)管；同時(shí)適用反壟斷法中有關(guān)反濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)則。正因如此，西方國(guó)家對(duì)公用事業(yè)中自然壟斷或合法壟斷的行業(yè)或營(yíng)業(yè)的價(jià)格，通常是由產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄，而不是由反壟斷執(zhí)法當(dāng)局直接關(guān)注并處理。只有在未設(shè)置產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，或者確已引入較充分的競(jìng)爭(zhēng)之后，才由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)包括價(jià)格監(jiān)管在內(nèi)的相關(guān)反壟斷事宜。

資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的主要形式有兩種。其一是濫用因基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷屬性而產(chǎn)生的市場(chǎng)支配地位。擁有基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營(yíng)者自然會(huì)利用其優(yōu)勢(shì)地位，或要挾、排擠、不當(dāng)支配或影響競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，或以此牟取暴利，這就是所謂的“基礎(chǔ)設(shè)施原理”。?歐盟委員會(huì)將基礎(chǔ)設(shè)施定義為如果沒(méi)有這些設(shè)施，競(jìng)爭(zhēng)者就無(wú)法向其客戶提供服務(wù)的設(shè)施。適用基礎(chǔ)設(shè)施原理的結(jié)果就是導(dǎo)致那些擁有這些基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)將承擔(dān)特殊的責(zé)任和義務(wù)。如果在實(shí)踐中擁有支配地位的公司以阻礙競(jìng)爭(zhēng)為目的拒絕提供設(shè)施，或者如果競(jìng)爭(zhēng)者沒(méi)有這些設(shè)施就會(huì)遇到嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)阻礙，而這種阻礙將使他們的活動(dòng)變得不經(jīng)濟(jì)，那么提供設(shè)施使用權(quán)的義務(wù)就產(chǎn)生了。參見(jiàn)史際春、肖竹:《反公用事業(yè)若干問(wèn)題研究——以電信業(yè)與電力業(yè)的改革為例》，《法商研究》2005年第3期。如果擁有基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)不當(dāng)?shù)鼐芙^競(jìng)爭(zhēng)者利用基礎(chǔ)設(shè)施或以此強(qiáng)加交易條件如索取不當(dāng)高價(jià)時(shí)，就構(gòu)成了對(duì)其市場(chǎng)支配地位的濫用。比如在電力領(lǐng)域，擁有輸電網(wǎng)絡(luò)的電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許競(jìng)爭(zhēng)者以合理的價(jià)格利用其網(wǎng)絡(luò)從事配售電經(jīng)營(yíng)，不得無(wú)理拒絕他人進(jìn)入配售電市場(chǎng)，也不得以壟斷地位收取不合理的高價(jià)。對(duì)此《電力改革意見(jiàn)》提出，“有序探索對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè)、售電主體和用戶賦予自主選擇權(quán)，按照國(guó)家規(guī)定的輸配電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)支付相應(yīng)的過(guò)網(wǎng)費(fèi)”；“電網(wǎng)企業(yè)不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)價(jià)差作為收入來(lái)源，按照政府核定的輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)”；“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無(wú)歧視地向售電主體及其用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)，按約定履行保底供應(yīng)商義務(wù)”。其二是違反互聯(lián)互通義務(wù)?；ヂ?lián)互通義務(wù)是“基礎(chǔ)設(shè)施原理”及上述準(zhǔn)入義務(wù)所派生的義務(wù)，針對(duì)的是基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者與其他業(yè)已進(jìn)入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者包括非優(yōu)勢(shì)、非主導(dǎo)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，具體表現(xiàn)為主導(dǎo)性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)承擔(dān)與其他非主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者之間的互相聯(lián)通義務(wù)。比如在我國(guó)的輸配電市場(chǎng)中，除了國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)之外，還有蒙西電網(wǎng)，后者隸屬于內(nèi)蒙古本地，是唯一一家獨(dú)立的省級(jí)電網(wǎng)。多年來(lái)蒙西電網(wǎng)與國(guó)家電網(wǎng)無(wú)法并網(wǎng)，導(dǎo)致內(nèi)蒙古的電力無(wú)法輸送到華東和華南。?參見(jiàn)陳楠:《蒙西與國(guó)網(wǎng)十年?duì)幎番F(xiàn)狀:窩電嚴(yán)重巨量電難送出》，《南方周末》2012年5月31日，C17版。應(yīng)在推進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)改革立法的同時(shí)，將此適用于我國(guó)《反壟斷法》，以濫用市場(chǎng)支配地位予以規(guī)制?！峨娏Ω母镆庖?jiàn)》提出:“開(kāi)放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制”；“支持新能源、可再生能源、節(jié)能降耗和資源綜合利用機(jī)組上網(wǎng)，積極推進(jìn)新能源和可再生能源發(fā)電與其他電網(wǎng)的有效銜接，解決好無(wú)歧視、無(wú)障礙上網(wǎng)問(wèn)題”；“因地制宜投資建設(shè)各類分布式電源，準(zhǔn)許接入各電壓等級(jí)的配電網(wǎng)絡(luò)和終端用電系統(tǒng)”。從整體來(lái)看，需要在產(chǎn)業(yè)法中確立互聯(lián)互通義務(wù)，從而為反壟斷法規(guī)制電網(wǎng)企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位、拒絕其他經(jīng)營(yíng)者合理并網(wǎng)需求的行為奠定基礎(chǔ)。

拒絕其他經(jīng)營(yíng)者利用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入市場(chǎng)、索取高價(jià)和不履行互聯(lián)互通義務(wù)，是擁有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的最主要表現(xiàn)形式，其他還包括歧視、拒絕供應(yīng)、搭售或強(qiáng)加不合理的交易條件、交叉補(bǔ)貼、掠奪性低價(jià)、垂直價(jià)格擠壓等，則一方面行為主體不限于擁有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者，另一方面也未必是優(yōu)勢(shì)、主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者，這在水、油、氣等公用事業(yè)領(lǐng)域比較普遍。對(duì)于這些濫用市場(chǎng)支配地位的行為，我國(guó)《反壟斷法》的一般適用與公用事業(yè)專門(mén)法的規(guī)定和主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)準(zhǔn)入、互聯(lián)互通義務(wù)等的規(guī)制是并行不悖的。在我國(guó)公用事業(yè)體制改革、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，技術(shù)發(fā)展日新月異，制度創(chuàng)新與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)于哪些業(yè)務(wù)或方面是自然壟斷的，什么樣的獨(dú)占或寡占是合理的，人們一直都在探討、求索，企業(yè)為求自身利益也無(wú)時(shí)不在有意無(wú)意地創(chuàng)造出五花八門(mén)、花樣翻新的濫用市場(chǎng)支配地位行為來(lái)，這就尤其需要通過(guò)我國(guó)《反壟斷法》及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的要求，憑借我國(guó)《反壟斷法》的政策性、靈活性特點(diǎn)和反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公正、自由裁量，在與相關(guān)公用事業(yè)專門(mén)立法和主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的配合下，對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的各種濫用市場(chǎng)支配地位行為予以有效、合理規(guī)制。

(三)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格壟斷的法律規(guī)制

價(jià)格壟斷也是資源性公用事業(yè)領(lǐng)域比較常見(jiàn)的壟斷行為。根據(jù)《反壟斷法》和國(guó)家發(fā)改委2010年發(fā)布的《反價(jià)格壟斷規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱:《規(guī)定》)，對(duì)于公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的價(jià)格壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位使用價(jià)格手段排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格壟斷行為，應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。由于資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者一般都有權(quán)在特定地域范圍內(nèi)獨(dú)占經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)特定網(wǎng)絡(luò)直接向用戶提供產(chǎn)品或服務(wù)，所以橫向價(jià)格壟斷協(xié)議與縱向價(jià)格壟斷協(xié)議在資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格壟斷中比較少見(jiàn)，常見(jiàn)的是公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施的價(jià)格壟斷行為。

根據(jù)《規(guī)定》，資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的價(jià)格壟斷行為主要包括:以不公平的高價(jià)銷售商品或者以不公平的低價(jià)購(gòu)買商品；沒(méi)有正當(dāng)理由，以低于成本的價(jià)格銷售商品；沒(méi)有正當(dāng)理由，通過(guò)設(shè)定過(guò)高的銷售價(jià)格或者過(guò)低的購(gòu)買價(jià)格，變相拒絕與交易相對(duì)人進(jìn)行交易；沒(méi)有正當(dāng)理由，通過(guò)價(jià)格折扣等手段限定交易相對(duì)人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行交易；在交易時(shí)在價(jià)格之外附加不合理的費(fèi)用；沒(méi)有正當(dāng)理由，對(duì)條件相同的交易相對(duì)人在交易價(jià)格上實(shí)行差別待遇。公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施上述壟斷行為的，依據(jù)《反壟斷法》處以停止違法行為、沒(méi)收違法所得、罰款等行政處罰。

《規(guī)定》對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格壟斷行為的羅列，基本反映了實(shí)踐中水、電、油、氣公司價(jià)格壟斷行為的主要形式，應(yīng)加大反壟斷執(zhí)法的力度，切實(shí)處罰其濫用市場(chǎng)支配地位實(shí)施的價(jià)格壟斷行為。不過(guò)，我國(guó)《反壟斷法》第50條規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”，而《規(guī)定》在形式上卻僅僅強(qiáng)調(diào)了行政處罰。實(shí)際上，資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施價(jià)格壟斷行為的目的與普通經(jīng)營(yíng)者并無(wú)二致，都是為了獲取壟斷利潤(rùn)，因此除了行政處罰以外，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)恢復(fù)原狀、實(shí)際履行、賠償損失等民事責(zé)任的適用，加強(qiáng)對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格壟斷提起民事訴訟的支持。?2012年5月8日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)反壟斷民事訴訟的起訴、案件受理、管轄、舉證責(zé)任分配、訴訟證據(jù)、民事責(zé)任及訴訟時(shí)效等問(wèn)題做出了明確規(guī)定。其第8條規(guī)定:“被訴壟斷行為屬于反壟斷法規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位的，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)被告在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)具有支配地位和其濫用市場(chǎng)支配地位承擔(dān)舉證責(zé)任?！钡?條則規(guī)定:“被訴壟斷行為屬于公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的，人民法院可以根據(jù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)狀況的具體情況，認(rèn)定被告在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)具有支配地位，但有相反證據(jù)足以推翻的除外。”對(duì)比上述兩個(gè)條文可發(fā)現(xiàn)，后者明顯有利于公用事業(yè)壟斷行為的受害者提起反壟斷民事訴訟。

對(duì)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格壟斷行為的監(jiān)管涉及價(jià)格監(jiān)管部門(mén)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)三者之間的關(guān)系。就發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的監(jiān)管模式而言，對(duì)不設(shè)專門(mén)產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的壟斷行為，概由反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)管；而對(duì)實(shí)施產(chǎn)業(yè)管制的產(chǎn)業(yè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)壟斷行為的監(jiān)管就涉及產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置問(wèn)題。在發(fā)達(dá)國(guó)家，價(jià)格壟斷行為作為壟斷行為的一種，并沒(méi)有被單獨(dú)區(qū)分出來(lái)由專門(mén)的價(jià)格監(jiān)管部門(mén)另行監(jiān)管，而是由于價(jià)格監(jiān)管對(duì)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的重要性，使得在價(jià)格壟斷行為問(wèn)題上產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在更多的沖突、協(xié)調(diào)與配合，不存在價(jià)格監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)價(jià)格壟斷行為的規(guī)制問(wèn)題。而在我國(guó)，國(guó)家工商總局的反壟斷職責(zé)為負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作；國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)價(jià)格壟斷的審查；商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中的審查。這種分而治之的模式是對(duì)我國(guó)就相關(guān)事項(xiàng)的既有行政權(quán)力和資源分配予以考慮的結(jié)果，但將價(jià)格壟斷行為分離出來(lái)，由國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)一監(jiān)管，并與產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)配合監(jiān)管特殊產(chǎn)業(yè)，特別是資源性公用事業(yè)領(lǐng)域的價(jià)格壟斷行為，能否真正發(fā)揮應(yīng)有的作用？強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色有其道理，但經(jīng)濟(jì)性管制與反壟斷執(zhí)法在監(jiān)管目標(biāo)與任務(wù)、監(jiān)管時(shí)間、監(jiān)管基本手段與方法、監(jiān)管權(quán)力的程序與頻率以及監(jiān)管所需信息等方面都存在較大差異，原先的價(jià)格監(jiān)管要適應(yīng)及配合這種從事前價(jià)格管制到事后反壟斷執(zhí)法的改變。

(四)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議和不適當(dāng)集中行為的法律規(guī)制

除了濫用市場(chǎng)支配地位外，我國(guó)《反壟斷法》還對(duì)壟斷協(xié)議和經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行調(diào)整。在中國(guó)，除了體制上合法不合理的壟斷外，反公用事業(yè)壟斷主要集中于其濫用市場(chǎng)支配地位方面。在西方國(guó)家，公用事業(yè)改革是以民營(yíng)化或私有化為先導(dǎo)的，改革之后對(duì)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的卡特爾和結(jié)合行為的規(guī)制，與其他企業(yè)已沒(méi)有什么區(qū)別。

基于這種中西差異，我國(guó)資源性公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的壟斷協(xié)議和經(jīng)營(yíng)者集中主要表現(xiàn)為政策和政府行為，而非企業(yè)行為。比如電力、石油等行業(yè)由各級(jí)政府及其國(guó)資委主導(dǎo)的合并、重組等。?推動(dòng)央企之間的合并重組是近年來(lái)國(guó)企改革的新動(dòng)向。2014年以來(lái)，從南北車到中電投和國(guó)家核電，再到聯(lián)通和電信、“兩桶油”，從鐵路行業(yè)到電力行業(yè)，從能源行業(yè)到電信行業(yè)，央企巨無(wú)霸合并重組傳言頻現(xiàn)。雖然有些傳聞很快被否認(rèn)，但是這改變不了大型國(guó)企合并重組的趨勢(shì)。參見(jiàn)李春蓮:《央企重組再下一城，中電投和國(guó)家核電正式合并》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201506/01/ t20150601_5514666.shtml，2015年5月16日訪問(wèn)。凡此種種，都涉及一個(gè)難以回避的問(wèn)題:對(duì)政府引起的壟斷行為，包括通過(guò)政策、規(guī)章實(shí)施的重組、聯(lián)合等，能否及如何進(jìn)行司法審查和救濟(jì)？這些并非政府的“主權(quán)”行為，有關(guān)民營(yíng)化措施、分拆或重組、特許經(jīng)營(yíng)、價(jià)格管制措施等，一般而言都應(yīng)當(dāng)是可訴的。?2015年5月1日實(shí)施的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理: (一)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；(二)土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；(三)其他行政協(xié)議。”將特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議納入可訴范疇，將對(duì)公用事業(yè)體制改革產(chǎn)生明顯的推動(dòng)作用。當(dāng)然，這對(duì)中國(guó)的司法系統(tǒng)和法官的素質(zhì)，提出了很高的要求。

(責(zé)任編輯:陳歷幸)

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1005-9512(2015)08-0002-09

史際春，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心暨法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，安徽師范大學(xué)法治中國(guó)建設(shè)研究院特聘教授。

*本文是作者主持的國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“公用型資源產(chǎn)品價(jià)格法律規(guī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):14BFX 184)的研究成果。