■ 李 莉
以軍費(fèi)績(jī)效管理夯實(shí)強(qiáng)軍之基
■ 李 莉
我國(guó)將裁減軍隊(duì)員額30萬的決定,是黨的十八屆三中全會(huì)以來國(guó)防和軍隊(duì)深化改革過程中,對(duì)現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭(zhēng)不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)?!叭齻€(gè)沒有變”歷史方位下,通過科學(xué)的制度推進(jìn)規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系轉(zhuǎn)型,同樣有利于集中資源,提高軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)量。在國(guó)防經(jīng)費(fèi)仍然有限的條件下,軍費(fèi)績(jī)效管理是一個(gè)迫在眉睫的戰(zhàn)略性問題。軍隊(duì)將推開的事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理,能夠使軍費(fèi)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管理緊密地結(jié)合起來。只有先建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度,才能實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的運(yùn)行模式。
習(xí)近平主席在紀(jì)念中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年大會(huì)上的重要講話中宣布:中國(guó)將裁減軍隊(duì)員額30萬。這是黨的十八屆三中全會(huì)深化國(guó)防和軍隊(duì)改革過程中,對(duì)現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭(zhēng)不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)。人員精簡(jiǎn)了,集中有限的國(guó)防經(jīng)費(fèi)資源,提高軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)量,更加需要實(shí)行科學(xué)的制度推進(jìn)規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系轉(zhuǎn)型。為了健全軍費(fèi)管理制度,管好用好軍費(fèi)、促進(jìn)財(cái)力向戰(zhàn)斗力有效轉(zhuǎn)化,軍隊(duì)將推行事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理。這是軍費(fèi)管理轉(zhuǎn)向“結(jié)果導(dǎo)向”理念,突出強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效益的重大舉措,是推進(jìn)軍隊(duì)政策制度調(diào)整改革的有益探索。
軍費(fèi)是國(guó)家用于國(guó)防建設(shè)和戰(zhàn)爭(zhēng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),由國(guó)家在進(jìn)行社會(huì)產(chǎn)品分配時(shí)形成并構(gòu)成為財(cái)政預(yù)算支出的一個(gè)項(xiàng)目。軍費(fèi)規(guī)模的大小取決于一個(gè)國(guó)家各個(gè)時(shí)期總目標(biāo)系統(tǒng)中發(fā)展目標(biāo)與安全目標(biāo)的權(quán)重關(guān)系,以此確定國(guó)防開支在國(guó)家財(cái)政支出的比重。軍費(fèi)預(yù)算規(guī)模確定后,在既定的戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)和軍事技術(shù)條件制約下,軍費(fèi)被合理、科學(xué)地分配到各軍隊(duì)需求部門和各種用途上去,形成軍費(fèi)預(yù)算結(jié)構(gòu)??梢?,相同的軍費(fèi)規(guī)模,結(jié)構(gòu)不同,就會(huì)用于不同的軍隊(duì)需求部門和不同的用途,也會(huì)形成不同的使用結(jié)果。
國(guó)防作為一項(xiàng)特殊的生產(chǎn)活動(dòng),產(chǎn)出十分復(fù)雜,至少有以下五個(gè)維度:在國(guó)家層面,軍費(fèi)產(chǎn)出表現(xiàn)為軍隊(duì)對(duì)國(guó)家提供的安全度;在政治層面,表現(xiàn)為軍隊(duì)對(duì)實(shí)現(xiàn)政黨和階級(jí)意志及維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定所發(fā)揮的作用;在軍事層面,表現(xiàn)為軍隊(duì)打贏戰(zhàn)爭(zhēng)的能力;在經(jīng)濟(jì)層面,表現(xiàn)為軍隊(duì)對(duì)資源消耗較少和對(duì)經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的貢獻(xiàn);在文化層面,表現(xiàn)為軍隊(duì)的信仰、道德、精神對(duì)民眾的影響。在這五個(gè)層面的產(chǎn)出中,最核心的是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。從這個(gè)意義上說,支撐國(guó)防運(yùn)行的軍費(fèi),其分配和使用就是一個(gè)把一年一年的軍隊(duì)建設(shè)增量資金不斷轉(zhuǎn)化為軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的過程。軍費(fèi)績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn),就是且只能是戰(zhàn)斗力。以是否有利于生成和保持戰(zhàn)斗力、是否有利于轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式、是否有利于為轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式提供質(zhì)優(yōu)量足和可持續(xù)的資源保障,作為預(yù)算編制執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)保障使用、經(jīng)費(fèi)支出問責(zé)的依據(jù),滿足信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的突發(fā)性和高消耗性對(duì)軍費(fèi)短期大幅變動(dòng)與調(diào)整的需求,滿足國(guó)家國(guó)防實(shí)力和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力形成的長(zhǎng)周期對(duì)軍費(fèi)長(zhǎng)期穩(wěn)定投入的需求。
現(xiàn)階段,我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變,人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變,我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒有變?!叭齻€(gè)沒有變”的歷史方位決定了我國(guó)在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng),軍隊(duì)在實(shí)現(xiàn)國(guó)防強(qiáng)盛、軍隊(duì)強(qiáng)大的“強(qiáng)軍夢(mèng)”過程中,站在戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)實(shí)行軍費(fèi)績(jī)效管理的重要性與迫切性。
改革深化。戰(zhàn)斗力生成的物質(zhì)基礎(chǔ)是軍費(fèi),但是一味地增加軍費(fèi)投入不會(huì)必然形成高效的戰(zhàn)斗力,軍費(fèi)管理起著十分重要的作用。我國(guó)國(guó)防資源配置機(jī)制經(jīng)過多年調(diào)整改革,雖然取得了顯著成效,但是仍然面臨著橫向與縱向、軟資源與硬資源、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)軍費(fèi)投向投量投序難以協(xié)調(diào)配置等矛盾,不能充分體現(xiàn)能打仗、打勝仗的要求。在新的歷史起點(diǎn)上全面深化國(guó)防和軍隊(duì)改革,要求緊緊圍繞黨在新形勢(shì)下的強(qiáng)軍目標(biāo),著力解決制約國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展突出的軍費(fèi)使用效益低下問題,加強(qiáng)軍費(fèi)科學(xué)管理為核心內(nèi)容的改革,軍費(fèi)管理由傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代體制轉(zhuǎn)型,推進(jìn)體系作戰(zhàn)力量建設(shè)與重點(diǎn)領(lǐng)域新型作戰(zhàn)力量建設(shè),形成并保持決定性軍事優(yōu)勢(shì)。
體系轉(zhuǎn)型。新軍事革命是軍事理論、作戰(zhàn)方式、軍隊(duì)編制編成和資源保障方式的全面和根本性的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前世界范圍內(nèi)的軍事變革主要采取兩種不同的方式:一個(gè)是為眾人所熟悉的軍事意義的變革,西方國(guó)家稱之為“軍事革命I”;另一個(gè)是資源配置和保障方式的革命,西方國(guó)家稱之為“軍事革命II”。對(duì)此,人們已經(jīng)達(dá)成了普遍的共識(shí):在這兩種革命中,軍事革命II是新軍事革命I的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)。如果沒有軍事革命II,新軍事革命I也不可能成功。正因?yàn)槿绱?,目前世界上推行新軍事革命?0多個(gè)國(guó)家,都在積極調(diào)整國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)思路,加快軍費(fèi)資源配置方式轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來,軍費(fèi)使用把裝備等硬實(shí)力建設(shè)看得很重,對(duì)軟實(shí)力建設(shè)則重視不夠,在很大程度上影響了系統(tǒng)建設(shè)效益。著眼信息化軍事變革進(jìn)程,有限的軍費(fèi)面向戰(zhàn)斗力生成的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)方向,軍費(fèi)分配使用面向現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)體系作戰(zhàn)能力協(xié)調(diào)配置,既部署高端科技和新型力量建設(shè),也向戰(zhàn)法創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)、訓(xùn)練條件等方面傾斜,驅(qū)動(dòng)軍事變革進(jìn)程各階段緊密銜接、有序進(jìn)行。
結(jié)構(gòu)優(yōu)化?,F(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)是以巨大的經(jīng)費(fèi)物資消耗為基礎(chǔ)的,新軍事變革對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求又呈現(xiàn)幾何級(jí)增長(zhǎng)。世界各國(guó)都共同面臨著經(jīng)費(fèi)不足的問題,即使是美國(guó)也不例外。美軍曾反復(fù)強(qiáng)調(diào):“向不需要的管理機(jī)構(gòu)和活動(dòng)中每多投入1美元、1個(gè)人,國(guó)防部的真正使命——部署能阻止戰(zhàn)爭(zhēng)和贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的有準(zhǔn)備和有能力的部隊(duì),就要少1美元、1個(gè)人?!敝铝τ趬嚎s傳統(tǒng)項(xiàng)目開支,加大重點(diǎn)投入進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,向結(jié)構(gòu)要效益幾乎是每一個(gè)開展新軍事革命的國(guó)家最現(xiàn)實(shí)的選擇。我國(guó)正處于由大向強(qiáng)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段,迫切需要建設(shè)與我國(guó)國(guó)際地位相稱、與國(guó)家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的鞏固國(guó)防和強(qiáng)大軍隊(duì)。適應(yīng)中國(guó)特色軍事變革的要求,在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)上縮小與世界新軍事革命先行國(guó)家的差距,不僅要摒棄“數(shù)量取勝”的傳統(tǒng)模式,不斷優(yōu)化軍費(fèi)結(jié)構(gòu),整合各軍種建設(shè)資源,更需要通過貫穿經(jīng)費(fèi)運(yùn)行全過程的績(jī)效管理,同時(shí)注重結(jié)果管理與過程管理,形成軍費(fèi)的反映和影響機(jī)制,確保有限的資源投入到最能體現(xiàn)信息化國(guó)防建設(shè)的重點(diǎn)方向。
目前已經(jīng)印發(fā)的《關(guān)于開展事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》,提出實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的運(yùn)行模式,設(shè)置了事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理完整流程和閉合回路。建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度,轉(zhuǎn)變資源配置方式,是推開軍費(fèi)績(jī)效管理的關(guān)鍵。
(一)當(dāng)前軍費(fèi)管理中存在的主要問題
一是軍費(fèi)投入方向不合理,軍費(fèi)使用與軍隊(duì)發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)分離。戰(zhàn)略與規(guī)劃通過宏觀指導(dǎo)推進(jìn)軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè),而戰(zhàn)略與資源密切相聯(lián)、規(guī)劃需要資源的支撐,戰(zhàn)略和規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)資源的最佳使用,直接關(guān)系到軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)展與成效。雖然近年來軍費(fèi)增速顯著,但是國(guó)防預(yù)算制定與軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃計(jì)劃聯(lián)系不緊,無法依據(jù)軍隊(duì)建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)控,支撐新軍事戰(zhàn)略和規(guī)劃的投資強(qiáng)度尚顯不足,資源沒有集中于新戰(zhàn)斗力增長(zhǎng)點(diǎn)。
二是軍費(fèi)使用缺乏程序性與計(jì)劃性,規(guī)模效益與結(jié)構(gòu)效益不高。雖然經(jīng)過歷次精簡(jiǎn)縮編軍隊(duì)減員不少,但是由于機(jī)構(gòu)數(shù)量龐雜、層次繁多,條塊分割,財(cái)權(quán)分散,軍費(fèi)使用攤子過大,造成大量低效和無效投入,不能集中有限的軍費(fèi)于新型作戰(zhàn)力量建設(shè)等打贏能力。再加上國(guó)防結(jié)算時(shí)重?cái)?shù)字是否余超而輕實(shí)際結(jié)果評(píng)價(jià),形成了效益弱化的“路徑依賴”。
三是軍費(fèi)管理制度的嚴(yán)肅性與靈活性相結(jié)合時(shí)過于偏向靈活性。軍隊(duì)的人力、物力、財(cái)力管理制度具有內(nèi)在的嚴(yán)肅性,執(zhí)行時(shí)從實(shí)際出發(fā)也是為了更好地維護(hù)制度的嚴(yán)肅性。然而由于棄本逐末一味講求靈活性,預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格,經(jīng)費(fèi)擠占、截留和漏洞多,“關(guān)系經(jīng)費(fèi)”、“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,尤其是一部分軍費(fèi)隨意撥款、隨意挪用,流向了樓堂館所等非直接戰(zhàn)斗力,武器裝備的升級(jí)換代離打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的要求相距甚遠(yuǎn)。
(二)建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度
新軍事革命的成敗,決定著國(guó)家的未來命運(yùn);軍事體系的對(duì)抗和較量,以國(guó)家整體實(shí)力為基礎(chǔ)。各國(guó)的激烈角逐中,武器裝備、軍事設(shè)施等硬件上的差距只是顯性和表面的,制度體制方面的落差則是隱性和內(nèi)在的。美國(guó)是世界上軍費(fèi)開支最多的國(guó)家,但是也認(rèn)為“在確定一個(gè)方案之前,多消耗幾支鉛筆和紙,要比一堆重武器的廢品便宜得多”,必須解決軍費(fèi)管理中存在的缺乏執(zhí)行力和資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài),美國(guó)建立了PPBES(規(guī)劃-計(jì)劃-預(yù)算-執(zhí)行)國(guó)防預(yù)算制度,與聯(lián)合作戰(zhàn)編制編成、信息化建設(shè)共同構(gòu)成驅(qū)動(dòng)新軍事革命的“三駕馬車”,使美國(guó)至今仍處在領(lǐng)先位勢(shì)。我國(guó)國(guó)防建設(shè)兼具“補(bǔ)差”和“跨越”的性質(zhì),不僅要著力于作戰(zhàn)理念、作戰(zhàn)樣式、編制編成等構(gòu)成要素推進(jìn)軍事革命,而且要通過制度創(chuàng)新克服資源需求矛盾,變革資源配置方式,占領(lǐng)資源配置效率制高點(diǎn),才能加強(qiáng)軍費(fèi)管理與體系作戰(zhàn)能力需求之間的協(xié)調(diào)性,加強(qiáng)對(duì)各軍種建設(shè)的集中指導(dǎo)和總體協(xié)調(diào),強(qiáng)化聯(lián)合作戰(zhàn)能力的整體籌劃,在未來戰(zhàn)場(chǎng)上贏得主動(dòng)、占得先機(jī)。
按照黨的十八屆三中全會(huì)“需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置機(jī)制”的要求,構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度平臺(tái),將預(yù)算編制的起點(diǎn)前延到國(guó)家與軍事戰(zhàn)略環(huán)節(jié)。依據(jù)國(guó)家安全形勢(shì)與國(guó)家安全目標(biāo)制定國(guó)家軍事戰(zhàn)略,由此明確軍事任務(wù)并具化軍種部隊(duì)的武器系統(tǒng)和兵力結(jié)構(gòu)等需求,制定國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃,成為編制國(guó)防預(yù)算的依據(jù)。當(dāng)國(guó)家安全環(huán)境發(fā)生變化,國(guó)防預(yù)算也隨之調(diào)整。同時(shí),軍事需求及其重要性各有不同,資源分配中的優(yōu)先順序也會(huì)有不同??梢姡?guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算既有效銜接,又連續(xù)滾動(dòng)調(diào)整,國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)方面統(tǒng)籌起來,短期的靈活性與中長(zhǎng)期的穩(wěn)定性結(jié)合起來,軍費(fèi)與軍事戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)起來,為優(yōu)化資源配置機(jī)制明確了方向,確保向“能打仗、打勝仗”聚焦?,F(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度使軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)歸于一個(gè)大系統(tǒng)下進(jìn)行規(guī)劃,同時(shí)軍種部隊(duì)遵循任務(wù)與功能劃分為不同的類別,歸口同一類別的不同項(xiàng)目不問出處,進(jìn)行分析比較和綜合平衡,有效集成減少了各自為政、重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)。軍費(fèi)的每一項(xiàng)投入申報(bào)績(jī)效目標(biāo),形成產(chǎn)出后進(jìn)行系統(tǒng)分析和績(jī)效評(píng)定,沒有實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)要求的就要追責(zé)。以績(jī)效為導(dǎo)向的監(jiān)督機(jī)制是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督并重,強(qiáng)化了經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任,打破了預(yù)算指標(biāo)的博弈;是預(yù)算執(zhí)行的過程和結(jié)果并重,年度預(yù)算編制或調(diào)整與軍費(fèi)績(jī)效緊密聯(lián)系起來,促使合理節(jié)約地使用軍費(fèi)。
中國(guó)特色軍事變革仍處于信息化建設(shè)的起步階段,這是一項(xiàng)自上而下有序推進(jìn)的系統(tǒng)工程,新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于對(duì)國(guó)際形勢(shì)作出的科學(xué)研判,確定的戰(zhàn)略目標(biāo)為其奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度并使之有效運(yùn)行,形成一套科學(xué)的方法和程序,兼顧整體的一致性、系統(tǒng)性與各領(lǐng)域分散發(fā)展,兼顧過程與結(jié)果,是遵循軍隊(duì)建設(shè)規(guī)律推進(jìn)軍費(fèi)績(jī)效管理的重要抓手,也是當(dāng)前深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍,堅(jiān)持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)改革,沖破局部利益的藩籬,科學(xué)確定軍費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)需求的內(nèi)在要求。軍費(fèi)投入投向真正向戰(zhàn)斗力生成聚焦,提升軍隊(duì)內(nèi)涵式發(fā)展的質(zhì)量,才能為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍夢(mèng)提供重要的戰(zhàn)略支撐。
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(作者單位:南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院)