■ 李 莉

以軍費(fèi)績(jī)效管理夯實(shí)強(qiáng)軍之基

■ 李 莉

我國(guó)將裁減軍隊(duì)員額30萬的決定,是黨的十八屆三中全會(huì)以來國(guó)防和軍隊(duì)深化改革過程中,對(duì)現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭(zhēng)不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)?！叭齻€(gè)沒有變”歷史方位下，通過科學(xué)的制度推進(jìn)規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系轉(zhuǎn)型，同樣有利于集中資源，提高軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)量。在國(guó)防經(jīng)費(fèi)仍然有限的條件下,軍費(fèi)績(jī)效管理是一個(gè)迫在眉睫的戰(zhàn)略性問題。軍隊(duì)將推開的事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理,能夠使軍費(fèi)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管理緊密地結(jié)合起來。只有先建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度，才能實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的運(yùn)行模式。

習(xí)近平主席在紀(jì)念中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年大會(huì)上的重要講話中宣布：中國(guó)將裁減軍隊(duì)員額30萬。這是黨的十八屆三中全會(huì)深化國(guó)防和軍隊(duì)改革過程中,對(duì)現(xiàn)代信息化戰(zhàn)爭(zhēng)不再以人員數(shù)量取勝要求的體現(xiàn)。人員精簡(jiǎn)了，集中有限的國(guó)防經(jīng)費(fèi)資源，提高軍隊(duì)建設(shè)質(zhì)量，更加需要實(shí)行科學(xué)的制度推進(jìn)規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與體系轉(zhuǎn)型。為了健全軍費(fèi)管理制度，管好用好軍費(fèi)、促進(jìn)財(cái)力向戰(zhàn)斗力有效轉(zhuǎn)化，軍隊(duì)將推行事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理。這是軍費(fèi)管理轉(zhuǎn)向“結(jié)果導(dǎo)向”理念，突出強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效益的重大舉措，是推進(jìn)軍隊(duì)政策制度調(diào)整改革的有益探索。

一、什么是軍費(fèi)績(jī)效？

軍費(fèi)是國(guó)家用于國(guó)防建設(shè)和戰(zhàn)爭(zhēng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由國(guó)家在進(jìn)行社會(huì)產(chǎn)品分配時(shí)形成并構(gòu)成為財(cái)政預(yù)算支出的一個(gè)項(xiàng)目。軍費(fèi)規(guī)模的大小取決于一個(gè)國(guó)家各個(gè)時(shí)期總目標(biāo)系統(tǒng)中發(fā)展目標(biāo)與安全目標(biāo)的權(quán)重關(guān)系，以此確定國(guó)防開支在國(guó)家財(cái)政支出的比重。軍費(fèi)預(yù)算規(guī)模確定后，在既定的戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)和軍事技術(shù)條件制約下，軍費(fèi)被合理、科學(xué)地分配到各軍隊(duì)需求部門和各種用途上去，形成軍費(fèi)預(yù)算結(jié)構(gòu)?？梢姡嗤能娰M(fèi)規(guī)模，結(jié)構(gòu)不同，就會(huì)用于不同的軍隊(duì)需求部門和不同的用途，也會(huì)形成不同的使用結(jié)果。

國(guó)防作為一項(xiàng)特殊的生產(chǎn)活動(dòng)，產(chǎn)出十分復(fù)雜，至少有以下五個(gè)維度：在國(guó)家層面，軍費(fèi)產(chǎn)出表現(xiàn)為軍隊(duì)對(duì)國(guó)家提供的安全度；在政治層面，表現(xiàn)為軍隊(duì)對(duì)實(shí)現(xiàn)政黨和階級(jí)意志及維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定所發(fā)揮的作用；在軍事層面，表現(xiàn)為軍隊(duì)打贏戰(zhàn)爭(zhēng)的能力；在經(jīng)濟(jì)層面，表現(xiàn)為軍隊(duì)對(duì)資源消耗較少和對(duì)經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的貢獻(xiàn)；在文化層面，表現(xiàn)為軍隊(duì)的信仰、道德、精神對(duì)民眾的影響。在這五個(gè)層面的產(chǎn)出中，最核心的是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。從這個(gè)意義上說，支撐國(guó)防運(yùn)行的軍費(fèi)，其分配和使用就是一個(gè)把一年一年的軍隊(duì)建設(shè)增量資金不斷轉(zhuǎn)化為軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的過程。軍費(fèi)績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，就是且只能是戰(zhàn)斗力。以是否有利于生成和保持戰(zhàn)斗力、是否有利于轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式、是否有利于為轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式提供質(zhì)優(yōu)量足和可持續(xù)的資源保障，作為預(yù)算編制執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)保障使用、經(jīng)費(fèi)支出問責(zé)的依據(jù)，滿足信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的突發(fā)性和高消耗性對(duì)軍費(fèi)短期大幅變動(dòng)與調(diào)整的需求，滿足國(guó)家國(guó)防實(shí)力和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力形成的長(zhǎng)周期對(duì)軍費(fèi)長(zhǎng)期穩(wěn)定投入的需求。

二、實(shí)行軍費(fèi)績(jī)效管理的迫切性

現(xiàn)階段，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾這一社會(huì)主要矛盾沒有變，我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際地位沒有變。“三個(gè)沒有變”的歷史方位決定了我國(guó)在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，軍隊(duì)在實(shí)現(xiàn)國(guó)防強(qiáng)盛、軍隊(duì)強(qiáng)大的“強(qiáng)軍夢(mèng)”過程中，站在戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)實(shí)行軍費(fèi)績(jī)效管理的重要性與迫切性。

改革深化。戰(zhàn)斗力生成的物質(zhì)基礎(chǔ)是軍費(fèi)，但是一味地增加軍費(fèi)投入不會(huì)必然形成高效的戰(zhàn)斗力，軍費(fèi)管理起著十分重要的作用。我國(guó)國(guó)防資源配置機(jī)制經(jīng)過多年調(diào)整改革，雖然取得了顯著成效，但是仍然面臨著橫向與縱向、軟資源與硬資源、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)軍費(fèi)投向投量投序難以協(xié)調(diào)配置等矛盾，不能充分體現(xiàn)能打仗、打勝仗的要求。在新的歷史起點(diǎn)上全面深化國(guó)防和軍隊(duì)改革，要求緊緊圍繞黨在新形勢(shì)下的強(qiáng)軍目標(biāo)，著力解決制約國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展突出的軍費(fèi)使用效益低下問題，加強(qiáng)軍費(fèi)科學(xué)管理為核心內(nèi)容的改革，軍費(fèi)管理由傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代體制轉(zhuǎn)型，推進(jìn)體系作戰(zhàn)力量建設(shè)與重點(diǎn)領(lǐng)域新型作戰(zhàn)力量建設(shè)，形成并保持決定性軍事優(yōu)勢(shì)。

體系轉(zhuǎn)型。新軍事革命是軍事理論、作戰(zhàn)方式、軍隊(duì)編制編成和資源保障方式的全面和根本性的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前世界范圍內(nèi)的軍事變革主要采取兩種不同的方式：一個(gè)是為眾人所熟悉的軍事意義的變革，西方國(guó)家稱之為“軍事革命I”；另一個(gè)是資源配置和保障方式的革命，西方國(guó)家稱之為“軍事革命II”。對(duì)此，人們已經(jīng)達(dá)成了普遍的共識(shí)：在這兩種革命中，軍事革命II是新軍事革命I的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)。如果沒有軍事革命II，新軍事革命I也不可能成功。正因?yàn)槿绱?，目前世界上推行新軍事革命?0多個(gè)國(guó)家，都在積極調(diào)整國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)思路，加快軍費(fèi)資源配置方式轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來，軍費(fèi)使用把裝備等硬實(shí)力建設(shè)看得很重，對(duì)軟實(shí)力建設(shè)則重視不夠，在很大程度上影響了系統(tǒng)建設(shè)效益。著眼信息化軍事變革進(jìn)程，有限的軍費(fèi)面向戰(zhàn)斗力生成的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)方向，軍費(fèi)分配使用面向現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)體系作戰(zhàn)能力協(xié)調(diào)配置，既部署高端科技和新型力量建設(shè)，也向戰(zhàn)法創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)、訓(xùn)練條件等方面傾斜，驅(qū)動(dòng)軍事變革進(jìn)程各階段緊密銜接、有序進(jìn)行。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化。現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)是以巨大的經(jīng)費(fèi)物資消耗為基礎(chǔ)的，新軍事變革對(duì)經(jīng)費(fèi)的需求又呈現(xiàn)幾何級(jí)增長(zhǎng)。世界各國(guó)都共同面臨著經(jīng)費(fèi)不足的問題，即使是美國(guó)也不例外。美軍曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“向不需要的管理機(jī)構(gòu)和活動(dòng)中每多投入1美元、1個(gè)人，國(guó)防部的真正使命——部署能阻止戰(zhàn)爭(zhēng)和贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的有準(zhǔn)備和有能力的部隊(duì)，就要少1美元、1個(gè)人?！敝铝τ趬嚎s傳統(tǒng)項(xiàng)目開支，加大重點(diǎn)投入進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，向結(jié)構(gòu)要效益幾乎是每一個(gè)開展新軍事革命的國(guó)家最現(xiàn)實(shí)的選擇。我國(guó)正處于由大向強(qiáng)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，迫切需要建設(shè)與我國(guó)國(guó)際地位相稱、與國(guó)家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的鞏固國(guó)防和強(qiáng)大軍隊(duì)。適應(yīng)中國(guó)特色軍事變革的要求，在國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)上縮小與世界新軍事革命先行國(guó)家的差距，不僅要摒棄“數(shù)量取勝”的傳統(tǒng)模式，不斷優(yōu)化軍費(fèi)結(jié)構(gòu)，整合各軍種建設(shè)資源，更需要通過貫穿經(jīng)費(fèi)運(yùn)行全過程的績(jī)效管理，同時(shí)注重結(jié)果管理與過程管理，形成軍費(fèi)的反映和影響機(jī)制，確保有限的資源投入到最能體現(xiàn)信息化國(guó)防建設(shè)的重點(diǎn)方向。

三、建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度推開軍費(fèi)績(jī)效管理

目前已經(jīng)印發(fā)的《關(guān)于開展事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，提出實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的運(yùn)行模式，設(shè)置了事業(yè)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理完整流程和閉合回路。建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度，轉(zhuǎn)變資源配置方式，是推開軍費(fèi)績(jī)效管理的關(guān)鍵。

（一）當(dāng)前軍費(fèi)管理中存在的主要問題

一是軍費(fèi)投入方向不合理，軍費(fèi)使用與軍隊(duì)發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)分離。戰(zhàn)略與規(guī)劃通過宏觀指導(dǎo)推進(jìn)軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)，而戰(zhàn)略與資源密切相聯(lián)、規(guī)劃需要資源的支撐，戰(zhàn)略和規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)資源的最佳使用，直接關(guān)系到軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)展與成效。雖然近年來軍費(fèi)增速顯著，但是國(guó)防預(yù)算制定與軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃計(jì)劃聯(lián)系不緊，無法依據(jù)軍隊(duì)建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行調(diào)控，支撐新軍事戰(zhàn)略和規(guī)劃的投資強(qiáng)度尚顯不足，資源沒有集中于新戰(zhàn)斗力增長(zhǎng)點(diǎn)。

二是軍費(fèi)使用缺乏程序性與計(jì)劃性，規(guī)模效益與結(jié)構(gòu)效益不高。雖然經(jīng)過歷次精簡(jiǎn)縮編軍隊(duì)減員不少，但是由于機(jī)構(gòu)數(shù)量龐雜、層次繁多，條塊分割，財(cái)權(quán)分散，軍費(fèi)使用攤子過大，造成大量低效和無效投入，不能集中有限的軍費(fèi)于新型作戰(zhàn)力量建設(shè)等打贏能力。再加上國(guó)防結(jié)算時(shí)重?cái)?shù)字是否余超而輕實(shí)際結(jié)果評(píng)價(jià)，形成了效益弱化的“路徑依賴”。

三是軍費(fèi)管理制度的嚴(yán)肅性與靈活性相結(jié)合時(shí)過于偏向靈活性。軍隊(duì)的人力、物力、財(cái)力管理制度具有內(nèi)在的嚴(yán)肅性，執(zhí)行時(shí)從實(shí)際出發(fā)也是為了更好地維護(hù)制度的嚴(yán)肅性。然而由于棄本逐末一味講求靈活性，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，經(jīng)費(fèi)擠占、截留和漏洞多，“關(guān)系經(jīng)費(fèi)”、“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，尤其是一部分軍費(fèi)隨意撥款、隨意挪用，流向了樓堂館所等非直接戰(zhàn)斗力，武器裝備的升級(jí)換代離打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的要求相距甚遠(yuǎn)。

（二）建立現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度

新軍事革命的成敗，決定著國(guó)家的未來命運(yùn)；軍事體系的對(duì)抗和較量，以國(guó)家整體實(shí)力為基礎(chǔ)。各國(guó)的激烈角逐中，武器裝備、軍事設(shè)施等硬件上的差距只是顯性和表面的，制度體制方面的落差則是隱性和內(nèi)在的。美國(guó)是世界上軍費(fèi)開支最多的國(guó)家，但是也認(rèn)為“在確定一個(gè)方案之前，多消耗幾支鉛筆和紙，要比一堆重武器的廢品便宜得多”，必須解決軍費(fèi)管理中存在的缺乏執(zhí)行力和資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。適應(yīng)信息化戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)，美國(guó)建立了PPBES（規(guī)劃-計(jì)劃-預(yù)算-執(zhí)行）國(guó)防預(yù)算制度，與聯(lián)合作戰(zhàn)編制編成、信息化建設(shè)共同構(gòu)成驅(qū)動(dòng)新軍事革命的“三駕馬車”，使美國(guó)至今仍處在領(lǐng)先位勢(shì)。我國(guó)國(guó)防建設(shè)兼具“補(bǔ)差”和“跨越”的性質(zhì)，不僅要著力于作戰(zhàn)理念、作戰(zhàn)樣式、編制編成等構(gòu)成要素推進(jìn)軍事革命，而且要通過制度創(chuàng)新克服資源需求矛盾，變革資源配置方式，占領(lǐng)資源配置效率制高點(diǎn)，才能加強(qiáng)軍費(fèi)管理與體系作戰(zhàn)能力需求之間的協(xié)調(diào)性，加強(qiáng)對(duì)各軍種建設(shè)的集中指導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)，強(qiáng)化聯(lián)合作戰(zhàn)能力的整體籌劃，在未來戰(zhàn)場(chǎng)上贏得主動(dòng)、占得先機(jī)。

按照黨的十八屆三中全會(huì)“需求牽引規(guī)劃、規(guī)劃主導(dǎo)資源配置機(jī)制”的要求，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度平臺(tái)，將預(yù)算編制的起點(diǎn)前延到國(guó)家與軍事戰(zhàn)略環(huán)節(jié)。依據(jù)國(guó)家安全形勢(shì)與國(guó)家安全目標(biāo)制定國(guó)家軍事戰(zhàn)略，由此明確軍事任務(wù)并具化軍種部隊(duì)的武器系統(tǒng)和兵力結(jié)構(gòu)等需求，制定國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃，成為編制國(guó)防預(yù)算的依據(jù)。當(dāng)國(guó)家安全環(huán)境發(fā)生變化，國(guó)防預(yù)算也隨之調(diào)整。同時(shí)，軍事需求及其重要性各有不同，資源分配中的優(yōu)先順序也會(huì)有不同?？梢?，規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算既有效銜接，又連續(xù)滾動(dòng)調(diào)整，國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)方面統(tǒng)籌起來，短期的靈活性與中長(zhǎng)期的穩(wěn)定性結(jié)合起來，軍費(fèi)與軍事戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)起來，為優(yōu)化資源配置機(jī)制明確了方向，確保向“能打仗、打勝仗”聚焦。現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度使軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)歸于一個(gè)大系統(tǒng)下進(jìn)行規(guī)劃，同時(shí)軍種部隊(duì)遵循任務(wù)與功能劃分為不同的類別，歸口同一類別的不同項(xiàng)目不問出處，進(jìn)行分析比較和綜合平衡，有效集成減少了各自為政、重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)。軍費(fèi)的每一項(xiàng)投入申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，形成產(chǎn)出后進(jìn)行系統(tǒng)分析和績(jī)效評(píng)定，沒有實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)要求的就要追責(zé)。以績(jī)效為導(dǎo)向的監(jiān)督機(jī)制是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督并重，強(qiáng)化了經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任，打破了預(yù)算指標(biāo)的博弈；是預(yù)算執(zhí)行的過程和結(jié)果并重，年度預(yù)算編制或調(diào)整與軍費(fèi)績(jī)效緊密聯(lián)系起來，促使合理節(jié)約地使用軍費(fèi)。

中國(guó)特色軍事變革仍處于信息化建設(shè)的起步階段，這是一項(xiàng)自上而下有序推進(jìn)的系統(tǒng)工程，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體基于對(duì)國(guó)際形勢(shì)作出的科學(xué)研判，確定的戰(zhàn)略目標(biāo)為其奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)防預(yù)算制度并使之有效運(yùn)行，形成一套科學(xué)的方法和程序，兼顧整體的一致性、系統(tǒng)性與各領(lǐng)域分散發(fā)展，兼顧過程與結(jié)果，是遵循軍隊(duì)建設(shè)規(guī)律推進(jìn)軍費(fèi)績(jī)效管理的重要抓手，也是當(dāng)前深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍，堅(jiān)持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)改革，沖破局部利益的藩籬，科學(xué)確定軍費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)需求的內(nèi)在要求。軍費(fèi)投入投向真正向戰(zhàn)斗力生成聚焦，提升軍隊(duì)內(nèi)涵式發(fā)展的質(zhì)量，才能為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍夢(mèng)提供重要的戰(zhàn)略支撐。

[1] 陳宏林,張曉祺.花錢必問效,低效必問責(zé)[N].解放軍報(bào),2014-10-27(1).

[2] 姜魯鳴.世界坐標(biāo)系中的中國(guó)國(guó)防費(fèi)[N].中國(guó)國(guó)防報(bào), 2011-01-11(9).

[3] 姜魯鳴.軍費(fèi)的戰(zhàn)略管理：強(qiáng)軍重要路徑[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2013-03-25(7).

（作者單位：南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院）