文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0046-04

收稿日期：2015-03-12

作者簡介：佘玉春，江蘇警官學院講師、南京大學行政管理專業(yè)博士，研究方向為公共行政、警察行政管理。

*本文系江蘇警官學院科研項目“警察執(zhí)法失范治理研究”（課題編號：13Q03）階段性成果和江蘇警官學院“公安學”省優(yōu)勢學科建設工程資助成果。

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，“風險社會”的各種癥候不斷出現(xiàn)，危及公共安全和社會秩序的各種突發(fā)性情況已不可避免地成為社會生活的一部分。擔負著維護公共安全和社會秩序職責的公安機關不僅要承擔常規(guī)的安全、秩序管理，而且還要應對各種偶發(fā)性的非常規(guī)警務。事實上，非常規(guī)警務已經(jīng)成為各級公安機關經(jīng)常面對的重要的警務工作。對于任何一個組織而言，其職能的實現(xiàn)是以充分的組織資源為基礎的，但同時，其職能的性質和任務特征決定了組織資源需求的數(shù)量、質量和標準。為保障公安機關順利完成非常規(guī)警務，必須保證其擁有與非常規(guī)警務相適應的執(zhí)行資源。

一、非常規(guī)警務的特征

一個組織是否能夠存續(xù)，在于其是否具有合法性，而組織是否能夠適應社會環(huán)境的變化，成功履行職能是衡量其合法性的重要依據(jù)。“如果組織把社會化的、合法化的理性因素并入其正式結構，可以使其合法性最大化，同時可以增加其資源和生存能力?！?[1]行政組織除了開展常規(guī)工作外，還經(jīng)常面臨各種臨時性的緊急任務。這些背景復雜的緊急任務是變動不居的社會環(huán)境給行政組織帶來的挑戰(zhàn)，也是行政組織成長和發(fā)展的契機，往往需要打破常規(guī)并研究開創(chuàng)性的應對方式。對專事“應急處突”的公安機關而言，類似的任務尤為常見，如嚴重自然災害中的搶險救災等。與常規(guī)警務相比，執(zhí)行這類任務時無成熟的規(guī)則和程序可以遵循，必須根據(jù)具體的形勢和情境，采取相應的措施。由于受到廣泛關注，且社會影響深，目標要求高，執(zhí)行難度大，處置方式新，這些任務被稱之為“非常規(guī)警務”。與常規(guī)警務相比，非常規(guī)警務有以下特征。

（一）非常規(guī)警務的緊迫性。對于公安機關來講，非常規(guī)警務的來臨或發(fā)生都是常規(guī)工作計劃之外的，如嚴重自然災害、重特大安全事故的后期處置、國際性賽會的安保等，要么是警務系統(tǒng)無法預測的公共安全危機，要么是挑戰(zhàn)公安機關常規(guī)警務模式和能力的一次性任務。常規(guī)警務往往依照既有程序按部就班地逐步落實，對工作成效的評價籠統(tǒng)、滯后。而非常規(guī)警務由于受社會各界的關注，其任務目標的迫切性要求必須在盡可能短的時間內控制事態(tài)、做出成效，這就使執(zhí)行者面臨前所未有的壓力，并在一定程度上表現(xiàn)出處理能力不足。

（二）非常規(guī)警務問題的非結構化。根據(jù)復雜性和新穎性，組織工作可以分為“有結構的工作”和“無結構的工作”?！坝薪Y構的工作”基本上是確定的、明朗的，可以遵循慣例完成。而那些具有明顯不確定性和高度復雜性，且沒有現(xiàn)成的通例可以參考的任務被稱為“無結構的工作”。 [2]在警務實踐中，一般案件的偵破、治安問題的處置及戶籍、交通、消防等管理工作都屬于有結構的工作，警務人員對其工作要求、可能出現(xiàn)的問題以及處置方法等都比較熟悉，依據(jù)經(jīng)驗就可選擇適當?shù)姆椒右越鉀Q。而非常規(guī)警務往往缺乏可靠的信息資料，無常規(guī)可循，必須經(jīng)過專門的分析研判才能確定行動方案，因而非常規(guī)警務的行動方案多帶有風險性，其實施結果的損益值無法預測。

（三）任務情境的不確定性。由于非常規(guī)警務多是臨時性或突發(fā)性的，包含大量不確定性因素，其前因后果等在短時間內都不明朗，執(zhí)行任務過程中會遭遇哪些問題、處置方案會產生什么后果等都難以預料，且任務執(zhí)行中的各相關要素都處于發(fā)展變化中，常常超出經(jīng)驗判斷的范圍。因此，在執(zhí)行非常規(guī)警務過程中需要保持開放的態(tài)度，將其看作是一個動態(tài)發(fā)展的過程，并根據(jù)情境變化不斷調整行動方案。

二、非常規(guī)警務的執(zhí)行資源需求

組織資源是在組織滿足自身運行、實現(xiàn)組織目標、完成特定任務過程中發(fā)揮支持作用的各種要素。巴基（E. Wight Bakke）將組織的基本資源分為人力資源、物質資源、財政資源、自然資源、思想資源和組織的業(yè)務領域等六種 [3]。杰伊·巴尼認為，組織資源由物質資本資源、人力資本資源和組織資本資源構成 [4]。非常規(guī)警務的緊迫性、問題的非結構性、任務情境的不確定性等特征直接影響了其執(zhí)行資源需求的結構和大小，同時也決定了非常規(guī)警務的完成對權力資源、警力資源、社會資源、物質資源等有特別的要求。

（一）權力資源。權力是一種保證集體組織系統(tǒng)中各單位履行有約束力的義務的普遍化能力。非常規(guī)警務需要在規(guī)定時限內集中力量達成目標，所以，有必要賦予或明確執(zhí)行者相應的權力，以達成有效的整體協(xié)作。

行政組織目標的實現(xiàn)過程總是在特定的政治背景下進行。當政治環(huán)境穩(wěn)定，對組織運行不產生顯著影響時，政治環(huán)境是組織資源中可以忽略的因素，但政治環(huán)境之于非常規(guī)警務則是重要的執(zhí)行資源。非常規(guī)警務往往由于其廣泛、顯著的社會關注度而具有一定的政治意義，各級黨政領導會給予其特別重視。在中國的行政文化中，上級領導的特別關注和特殊支持是行政組織重要的無形資源。因此，執(zhí)行非常規(guī)警務的公安機關會盡可能尋求制度外的政治支持，特別是謀求因當權者的重視而“默許”的權力空間。

如果說政治環(huán)境因素是非常規(guī)警務的外部權力資源，那么，針對組織常規(guī)運行和組織內部成員的權力如強制性權力、法定性權力、專家性權力等則是必不可少的內部權力資源。盡管公安機關是執(zhí)行非常規(guī)警務的主要責任部門，但由于非常規(guī)警務跨域性、復雜性的特點，往往需要其他機關和企事業(yè)單位的通力合作，因此，應賦予公安機關一定的權限，使其能夠在執(zhí)行任務過程中打破職能分工的壁壘，突破與其他行業(yè)之間的隔離。具體而言，公安機關應有商請相關部門提供信息、增援專業(yè)人員和技術、頒布聯(lián)合管理規(guī)定等權力。

非常規(guī)警務的圓滿執(zhí)行除了應保證執(zhí)行者權力結構的完整，還應保證權力有足夠的影響力。鳩文內爾認為，“權力或權威有三個特性，一是廣延性，指遵從掌權者命令的權力對象的數(shù)量很多；二是綜合性，指掌權者能夠調動權力對象所采取的各種行動種類很多；三是強度，指掌權者的命令能夠推行很遠而不影響遵從”。 [5]依據(jù)這三個特性，執(zhí)行非常規(guī)警務所需的權力不僅要能夠調動足夠多的部門或警力，還要能夠根據(jù)任務需要順利組織各種行動或推行必要的措施，更要在必要的時空范圍內得到有效執(zhí)行。為順利執(zhí)行非常規(guī)警務，應賦予執(zhí)行者更廣泛、更有針對性、更具強制力的權力，使其有資格對相關警種、部門及其他職能部門“發(fā)號施令”，利用各種手段影響、強制、控制、指導任務相關各方。

（二）警力資源。我國基層公安機關普遍面臨警力不足的問題，但非常規(guī)警務的特殊性使其在警力配置上享有優(yōu)先權。為保證非常規(guī)警務的順利執(zhí)行，在維持常規(guī)警務的前提下，需要挖掘、集結盡可能多的警力參與，這就要求不同警種協(xié)同作戰(zhàn)，不僅要滿足警力資源在量的方面的要求，還要確保質的方面的保障，如嚴重群體性事件需要談判專家、涉爆恐怖案件需要排爆專家、大型賽會需要經(jīng)驗豐富的組織指揮者等。除專業(yè)素養(yǎng)外，還需要參與非常規(guī)警務的人員有高度的責任心、隨機應變的靈活性以及溝通、合作意識。所以，參與非常規(guī)警務的人員一般都是經(jīng)過精挑細選的各領域的專家和能手，有豐富的工作經(jīng)驗，富有合作和奉獻精神。為加強對臨時調集來的警力的組織指揮，往往會對其進行有針對性的培訓，并組建臨時性的任務小組。湯姆·彼得斯將類似的任務小組命名為“達拉斯組織”，即“為了一個活動的順利舉行，幾十個具有不同專業(yè)背景、分布在不同區(qū)域的人在短時間內被召集到一起，見面之后很快投入工作，任務完成之后又各奔東西”。 [6]

足夠的警力是完成非常規(guī)警務的必要條件，但保證這些警力對實現(xiàn)非常規(guī)警務的目標達成共識也是非常重要的。在管理中，目標被看作是一個激勵動因，有助于提高績效，非常規(guī)警務有一個目標系統(tǒng)，從共時的角度看，包含社會目標——追求社會利益、組織目標——完成組織任務、個體目標——實現(xiàn)個體價值；從歷時的角度看，在執(zhí)行非常規(guī)警務的不同階段，任務目標的內容和實現(xiàn)的方式都會有所不同。在執(zhí)行非常規(guī)警務的過程中，執(zhí)行人員被賦予不同于日常工作的職責、角色，加之執(zhí)行人員都是臨時集結到任務中來，對新的分工和任務有不同的認知和態(tài)度，可能導致在任務執(zhí)行時出現(xiàn)目標的“碎片化”。研究表明，組織目標的達成依賴于組織成員高水平的目標承諾。當人們設法去實現(xiàn)其高度承諾的目標時，他們會達到最高的績效水平；與此相反，當人們對目標承諾較低時，他們不會努力實現(xiàn)困難的目標。因此，非常規(guī)警務需要參與民警統(tǒng)一思想認識，對實現(xiàn)任務目標達成高度認同，提高任務推進中的總體協(xié)調。

非常規(guī)警務的成功執(zhí)行還有賴于執(zhí)行者的責任感和自主性。高度的責任感可以使參與警員在執(zhí)行任務過程中減少對外部檢查、監(jiān)督的依賴，自覺地投入到工作中，同時還能激發(fā)參與警員的使命意識以及完成任務的榮譽感。由于非常規(guī)警務的復雜性和不可預測性，很難按照常規(guī)工作中的慣常模式執(zhí)行，它要求參與民警在執(zhí)行任務的過程中，克服慣性思維，根據(jù)情勢的發(fā)展變化采取靈活的應對方式。因此，自主性是參與警員有效應對非常規(guī)警務中各種復雜情況的必要保證。

（三）社會資源。在社會學研究中，社會資本是影響社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的重要的社會性資源。它是“一個社會中人們的合作傾向，也就是說，在社會資本比較高的社會里，人們傾向于通過信任與合作來獲得社會效率的最大化，而不是互相猜疑、互相算計導致‘囚徒困境式’無效率的結果”。 [7]常見的衡量社會資本的維度包括信任、社會凝聚力、社區(qū)歸屬感、參與社團、社會網(wǎng)絡、社會支持、參與公共事務等等。 [8]由于非常規(guī)警務的特殊性，處置時必須突破公安機關單打獨斗的思維定勢，以多主體參與的治理邏輯，發(fā)揮各種社會力量的優(yōu)勢，形成合力。是否擁有充分的社會資本，能否贏得廣泛的社會支持，在很大程度上影響非常規(guī)警務執(zhí)行的質態(tài)。

非常規(guī)警務的社會資源有兩種形態(tài)，一種是有形的社會資源，包括政府其他職能部門、非政府組織、工商企業(yè)等各種社會組織和廣大人民群眾以及這些組織和個人所提供的人力、物力和財力。政府其他職能部門是非常規(guī)警務必要的、可靠的外部力量，承擔著協(xié)助非常規(guī)警務處置的義務和職責；非政府組織由于身處民間、貼近公眾，從而能夠進行廣泛的社會動員；工商企業(yè)有廣泛的社會基礎和相對靈活的管理方式，能夠應非常規(guī)警務之需做出快速回應；社會公眾人數(shù)眾多，覆蓋社會各個層面。當執(zhí)行非常規(guī)警務時，社會各方可以各種方式為非常規(guī)警務的執(zhí)行貢獻自己的力量。社會組織和群眾中還蘊藏著巨大的無形資源，如專業(yè)技術、信息、社會關系等。其中信息對非常規(guī)警務尤其重要，是非常規(guī)警務決策的重要基礎和核心要素。通過形成覆蓋全面、公開透明、高效便捷的信息處理和交流系統(tǒng)，將分散在不同政府部門以及社會公眾中的信息資源整合起來，可以為非常規(guī)警務的決策提供信息支持和保障，并提高決策的科學性和對非常規(guī)警務的掌控性。廣大群眾對非常規(guī)警務的決策及實施情況提供及時的反饋，同時積極響應相關號召，調整自己的生活方式和行為習慣，支持并配合執(zhí)行非常規(guī)警務，如服從交通管制措施、群防群治分擔警方工作壓力等。這些基于理解、認同和信任基礎上的社會合作和行為調適，彰顯了非常規(guī)警務的社會向心力，有助于實現(xiàn)專業(yè)力量和社會力量的聯(lián)合，促進非常規(guī)警務目標的達成。

（四）物質資源。非常規(guī)警務的物質資源分為物力資源和財力資源。物力資源是非常規(guī)警務執(zhí)行過程中能被直接利用的有形的物質，如場地、設備、材料等，具體包括指揮室、辦公室、現(xiàn)場檢查站等臨時辦公場所，也包括民警自身安全的防護裝備、警械、手槍、通信設施、指揮調度平臺等適應任務需要的一般警用裝備，以及排爆車、登高車，甚至快艇、直升飛機等特殊裝備。財力資源是非常規(guī)警務執(zhí)行過程中可以支配和使用的專項經(jīng)費，用于滿足非常規(guī)警務發(fā)放專項津貼、獎勵，購置相關裝備等需要。

三、非常規(guī)警務執(zhí)行資源的需求特點

（一）執(zhí)行資源的任務導向。一般而言，組織為了“允許組織工作負擔的突然增加；減少內部摩擦及與其他部門的緊張狀態(tài)；導致分權化從而增加組織的靈活性；可執(zhí)行某些非程序性的活動；應對環(huán)境中的不確定性” [9]，往往會“囤積”資源，儲備一定的資金、設備和人力資源等，表現(xiàn)出擴張組織資源的天然傾向。而非常規(guī)警務執(zhí)行部門或團隊往往是因任務需要而臨時組建的，所以，擴張執(zhí)行資源的動機不明顯，主要是按照實用性、針對性的原則，爭取對任務完成有直接利用價值（下轉第107頁）

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