文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0100-04

收稿日期：2015-03-04

作者簡介：趙旭輝，福建省福州市公安局法制處民警，公安部改革辦借調(diào)干部，西南政法大學(xué)碩士研究生，主要研究方向為訴訟法學(xué)。

行政協(xié)助制度，是指行政主體在履職過程中，遇有難以克服的障礙，向其他沒有隸屬關(guān)系的行政主體提出協(xié)助請求，被請求機關(guān)依法提供職務(wù)上的協(xié)助，以支持請求機關(guān)依法履職的制度。國（境）外的行政協(xié)助，以警察行政協(xié)助，即警察機關(guān)向其他行政機關(guān)提供協(xié)助最為常見。

一、我國警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀。我國的警察行政協(xié)助，涵蓋文物保護、煙草專賣、礦產(chǎn)資源、質(zhì)量監(jiān)管、衛(wèi)生、計生、監(jiān)察、工商、銀行、稅收、海關(guān)、體育、城市管理等諸多領(lǐng)域，既有制度設(shè)計，也有實踐操作。

1.不少“部門立法”為警察設(shè)定了協(xié)助義務(wù)。所謂“部門立法”，即由有關(guān)行政部門起草立法草案或修法草案，提交全國人大審議通過的法律。目前，我國有不少部門立法都為公安機關(guān)設(shè)定了協(xié)助義務(wù)。 ①

2.一些地方以“聯(lián)合執(zhí)法”為名組織警察參與各種非警務(wù)活動。除了“部門立法”為警察設(shè)定的協(xié)助義務(wù)，實踐中，一些地方公安機關(guān)還會在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的指令下，配合其他行政機關(guān)參與農(nóng)村土地征用、拆除違章建筑、城市房屋拆遷、催繳計劃生育罰款、整治流動攤販等行政活動。

（二）警察行政協(xié)助存在的問題。我國現(xiàn)行的人民警察行政協(xié)助，的確便于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動警力參與各種“聯(lián)合執(zhí)法”。但是，隨著全面推進依法治國的不斷深入，讓公安機關(guān)“包打天下”的傳統(tǒng)思維與做法，越來越不適應(yīng)中央關(guān)于規(guī)范警力調(diào)動使用權(quán)限和程序的要求，暴露出不少問題。

1.立法滯后、不統(tǒng)一、不完善，公安機關(guān)疲于應(yīng)付各種“聯(lián)合執(zhí)法”。一是我國目前尚未出臺《行政程序法》，沒有對行政協(xié)助作出統(tǒng)一規(guī)定。《行政程序法》是規(guī)范行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限的基本法。美國、德國、日本、韓國等70多個國家及我國臺灣地區(qū)都制定了統(tǒng)一的《行政程序法》，對包括行政協(xié)助在內(nèi)的行政程序原則進行了專門規(guī)定。2001年，我國制定《行政程序法》曾被列入第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會五年立法規(guī)劃。由于種種原因，該法至今尚未出臺。雖然《行政復(fù)議法》《行政處罰法》《行政許可法》等行政法律也有一些程序規(guī)定，但都無法對行政程序的基本原則、共同制度作出統(tǒng)一規(guī)定，也未見行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容。二是“部門立法”對協(xié)助過程中的事權(quán)劃分、程序規(guī)定等內(nèi)容語焉不詳。我國現(xiàn)有的“部門立法”，雖然對警察行政協(xié)助進行了規(guī)定，但都過于簡單，往往只強調(diào)其他行政機關(guān)可以要求公安機關(guān)協(xié)助，或者公安應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助，而對具體如何協(xié)助以及協(xié)助時的責(zé)任認定、經(jīng)費保障、監(jiān)督救濟等內(nèi)容都語焉不詳。這就導(dǎo)致實踐中一些行政機關(guān)不分情形，一律要求公安機關(guān)提供協(xié)助，不僅容易浪費警力，而且也會因行政協(xié)助的程序規(guī)定不清、事權(quán)劃分不明影響工作效率。三是地方立法關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定適用范圍較窄，內(nèi)容也有待完善。我國的地方性立法關(guān)于行政程序的規(guī)定，大多集中在聽證與信息公開這兩大領(lǐng)域，對行政協(xié)助著墨不多。2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規(guī)定》明確了行政協(xié)助的4種適用情形，發(fā)生爭議時的處理辦法，以及行政協(xié)助的責(zé)任主體。但是，《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于行政協(xié)助的制度設(shè)計仍然存在若干不足：如適用范圍較窄，無法適用于國內(nèi)其他地區(qū)；雖然規(guī)定了“不能提供行政協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)以書面形式及時告知請求機關(guān)并說明理由”，但沒有明確被請求機關(guān)不能提供協(xié)助的具體理由；沒有明確請求協(xié)助機關(guān)應(yīng)當(dāng)以何種方式提出協(xié)助請求（書面還是口頭），以及協(xié)助過程中產(chǎn)生的費用如何承擔(dān)，這些都很容易引起爭議，影響工作效率。

2.地方指令缺乏法律依據(jù)，公安機關(guān)參與各種非警務(wù)活動，容易激化社會矛盾。我國地方人民政府對公安機關(guān)的人事任免和財政保障有很大的話語權(quán)。所以在實踐中，一些地方黨政機關(guān)在城市房屋拆遷、違章建筑拆除、農(nóng)村土地征用、催繳計劃生育罰款、整治流動攤販等非警務(wù)活動中濫用警力，一些地方公安機關(guān)被動參與其中，甚至有極少數(shù)民警受利益驅(qū)動，積極參與非警務(wù)活動，以換取人事和財政上的支持。這些現(xiàn)象都很容易侵害群眾利益，激化警民矛盾，諸如甕安事件、孟連事件等就是十分深刻的教訓(xùn)。

二、國（境）外警察行政協(xié)助的成功經(jīng)驗

國（境）外警察普遍通過《行政程序法》《警察法》建立警察行政協(xié)助制度，規(guī)范了警力調(diào)動使用的權(quán)限和程序，產(chǎn)生了良好的效果，為我們提供了大量值得借鑒的經(jīng)驗。

（一）制定統(tǒng)一的《行政程序法》，對行政協(xié)助進行詳細規(guī)定。美國、德國、日本、韓國等70多個國家，以及我國臺灣地區(qū)都制定了《行政程序法》，對行政協(xié)助的請求條件、拒絕情形、請求形式、爭議解決、責(zé)任認定、經(jīng)費保障等內(nèi)容進行了詳細規(guī)定。

1.請求條件。德國《行政程序法》明確了請求行政協(xié)助五種情形。 ②西班牙《公共行政機關(guān)法律制度及共同的行政程序法》規(guī)定，請求行政協(xié)助的條件是“提供信息、資料、文件、證明媒介和職權(quán)協(xié)助”。韓國《行政程序法》明確了請求行政協(xié)助的5個條件。 ③

2.拒絕情形。德國《行政程序法》將拒絕情形分為無須協(xié)助和禁止協(xié)助等兩大類6種具體情形。 ④ ·西班牙《公共行政機關(guān)法律制度及共同的行政程序法》和韓國《行政程序法》則分別規(guī)定了兩種拒絕情形。 ⑤

3.請求形式。臺灣地區(qū)《行政程序法》規(guī)定，除緊急情形外，提出行政協(xié)助請求應(yīng)采取書面方式。

4.爭議解決。德國《行政程序法》規(guī)定，被請求機關(guān)拒絕提供協(xié)助時，應(yīng)當(dāng)告知請求機關(guān)并說明理由。請求機關(guān)堅持要求其提供協(xié)助時，由雙方的共同業(yè)務(wù)監(jiān)督機關(guān)決定；若無共同業(yè)務(wù)監(jiān)督機關(guān)，則由被請求機關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督機關(guān)決定。

5.責(zé)任認定。德國《行政程序法》規(guī)定，行政協(xié)助的請求主體和協(xié)助主體應(yīng)各自對自己的行為負責(zé)，并且由于請求主體和協(xié)助主體往往屬于不同的行政系統(tǒng)和地域范圍，故適用不同的法律依據(jù)。

6.經(jīng)費保障。國（境）外關(guān)于行政協(xié)助的經(jīng)費保障有兩種模式。一是韓國等國家采取請求主體負擔(dān)協(xié)助經(jīng)費的模式；二是德國等國家采取協(xié)助主體負擔(dān)協(xié)助經(jīng)費的模式。我國臺灣地區(qū)還規(guī)定，協(xié)助主體與請求主體在協(xié)助費用的負擔(dān)金額和支付方式上難以達成共識時，由雙方的共同上級機關(guān)決定。

（二）制定專門的警察法，對警察行政協(xié)助進行特別規(guī)定。德國、烏克蘭、芬蘭、新加坡，以及我國臺灣地區(qū)的警察法，還專門明確了警察行政協(xié)助的請求條件、責(zé)任認定、請求形式、特別程序。

1.請求條件?！兜聡?lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準草案》規(guī)定，當(dāng)其他機關(guān)缺乏足夠人力實施直接強制，或不能采用其他方法執(zhí)行處分時，警察機關(guān)根據(jù)該機關(guān)的請求，應(yīng)當(dāng)給予行政協(xié)助?！斗姨m警察法》規(guī)定提供行政協(xié)助的先決條件是，要求得到協(xié)助的機關(guān)，如果沒有警察機關(guān)的支持，就無法履行其公職。臺灣地區(qū)的《警察法實施細則》規(guī)定，警察的主要任務(wù)是依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害；輔助任務(wù)是在一般行政機關(guān)遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時，警察機關(guān)依法協(xié)助一般行政機關(guān)促進人民福利。

2.責(zé)任認定。《德國聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準草案》第二十五條規(guī)定“警察只對其執(zhí)行之方法負責(zé)。其他準用職務(wù)協(xié)助之原則。職務(wù)協(xié)助之義務(wù)不受影響”。

3.請求形式?！兜聡?lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準草案》規(guī)定，向警察機關(guān)提出協(xié)助申請應(yīng)采取書面方式，并載明理由和法律根據(jù)。情況緊急時，可以不采取書面方式，但事后警察機關(guān)提出證實有關(guān)經(jīng)過的要求時，請求機關(guān)應(yīng)出具書面證明。

4.特別程序?！兜聡?lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準草案》規(guī)定，警察機關(guān)提供行政協(xié)助后，應(yīng)通知請求機關(guān)。在協(xié)助過程中，如果要剝奪人身自由，應(yīng)得到法官的書面授權(quán)。

三、健全我國人民警察行政協(xié)助制度的必要性與可行性

筆者認為，健全我國人民警察行政協(xié)助制度的時機，目前已經(jīng)成熟，不僅必要，而且可行。

（一）健全人民警察行政協(xié)助制度是我國公安機關(guān)執(zhí)法實踐的客觀需要。當(dāng)前，我國警察權(quán)被濫用的問題突出，警察疲于應(yīng)付各種非警務(wù)活動，不論是人民群眾還是警察自身，都迫切希望嚴格規(guī)范警力調(diào)動使用程序，為保障人權(quán)、解放警力提供制度支撐。

（二）健全人民警察行政協(xié)助制度是貫徹黨的十八屆三中、四中全會決定的具體體現(xiàn)。黨的十八屆三中、四中全會決定都對完善行政程序提出了明確要求，也為完善警察行政協(xié)助原則、規(guī)范警力調(diào)動使用程序、遏制非警務(wù)活動提供了政策依據(jù)。 ⑥因此，健全我國人民警察行政協(xié)助制度應(yīng)當(dāng)借此良機，抓緊落實。

（三）健全人民警察行政協(xié)助制度有試點經(jīng)驗和立法研究準備。如前所述，《湖南省行政程序規(guī)定》細化了行政協(xié)助的有關(guān)內(nèi)容，雖然還有所不足，但畢竟為我國行政程序立法先地方、后中央的設(shè)想積累了經(jīng)驗，也為在全國范圍內(nèi)完善警察行政協(xié)助原則提供了借鑒和參考。此外，2002年至2005年，我國行政法學(xué)界先后形成了三份有影響力的《中華人民共共和國行政程序法（專家建議稿）》。雖然各稿繁簡不一，但都對行政協(xié)助作出了明確規(guī)定。如，2002年9月，北京大學(xué)姜明安教授主持起草的專家建議稿，明確了行政協(xié)助的請求條件、被請求機關(guān)的拒絕情形、行政協(xié)助的爭議解決機制。2004 年11月，中國政法大學(xué)應(yīng)松年教授主持起草的專家建議稿，明確了行政機關(guān)之間相互提供行政協(xié)助的義務(wù)、請求條件、請求對象、被請求機關(guān)的拒絕情形及其通知義務(wù)、行政協(xié)助的責(zé)任和費用負擔(dān)。2005 年2月，中國政法大學(xué)馬懷德教授主持起草的專家建議稿，明確了請求提供行政協(xié)助的5種情形、被請求機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助的法定義務(wù)、拒絕理由及其通知義務(wù)、請求形式、行政協(xié)助的爭議處理及其責(zé)任承擔(dān)。

四、完善我國人民警察行政協(xié)助制度的建議

健全人民警察行政協(xié)助制度，事關(guān)理順行政機關(guān)之間的協(xié)助關(guān)系、嚴格依法規(guī)范行使警察權(quán)、保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向，立足我國國情警情，借鑒國（境）外先進經(jīng)驗做法，依法、科學(xué)、系統(tǒng)地加以完善。具體而言，筆者有以下四點建議。

（一）高度重視健全警察行政協(xié)助制度，將其作為加強依法行政、推進政府職能轉(zhuǎn)變、理順各級政府事權(quán)劃分的重要抓手，全面統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃。在計劃經(jīng)濟時代，我國的法治建設(shè)尚不健全，各級政府之間、同級政府各部門之間、公安機關(guān)內(nèi)部上下級與同級內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間，事權(quán)劃分都不十分清晰，在社會治安綜合治理的過程中，往往習(xí)慣于讓公安機關(guān)“包打天下”，造成警察權(quán)的濫用，產(chǎn)生了不少政府職能越位、缺位、錯位的問題。黨的十八大以來，隨著全面推進依法治國、推進政府職能轉(zhuǎn)變的深入開展，各級黨委政府都需要全面統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃公安機關(guān)管理職權(quán)、職責(zé)的改變，管理角色的轉(zhuǎn)換，管理手段、方法及其模式的轉(zhuǎn)變。在這樣的大格局、大背景下，完善警察行政協(xié)助制度，可以說正當(dāng)其時，呼之欲出，應(yīng)當(dāng)與加強依法行政，推進政府職能轉(zhuǎn)變，理順各級政府事權(quán)劃分的制度設(shè)計有機結(jié)合起來，才能釋放最大的制度紅利，讓人民群眾有更多“獲得感”。

（二）修改《人民警察法》，明確警察行政協(xié)助的請求條件、拒絕權(quán)利和請求形式。我國人民警察是具有武裝性質(zhì)的國家治安行政與刑事司法力量，其工作任務(wù)的特殊性、職責(zé)范圍的廣泛性，決定了人民警察與其他公務(wù)員明顯不同。因此，通過修改《人民警察法》及其配套制度，對警察行政協(xié)助進行專門規(guī)定和嚴格限制，既符合國情警情，也能與國（境）外立法經(jīng)驗相銜接?？紤]到我國關(guān)于警察行政協(xié)助的現(xiàn)有立法過于籠統(tǒng)，一些地方濫用警察權(quán)的問題較為突出，筆者建議修改《人民警察法》，嚴格限制公安機關(guān)提供行政協(xié)助的請求條件，明確其請求形式，并賦予公安機關(guān)基于正當(dāng)理由拒絕提供協(xié)助的權(quán)利。具體而言，可在修改《人民警察法》時增加一條：“其他國家機關(guān)因依法履行職責(zé)的需要，請求公安機關(guān)提供協(xié)助的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍內(nèi)提供協(xié)助，且以排除其履行職責(zé)的妨礙為限。除緊急情況外，請求協(xié)助的機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出書面申請。不予協(xié)助的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說明理由”。

（三）通過地方立法以及與《人民警察法》配套的部門規(guī)章，細化警察行政協(xié)助的拒絕理由、特別程序。由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平和社會治安形勢千差萬別、懸殊較大，為了兼顧立法的穩(wěn)定性與靈活性，《人民警察法》也不宜對警察行政協(xié)助制度規(guī)定過細。因此，對公安機關(guān)拒絕提供行政協(xié)助的具體理由，以及在提供行政協(xié)助時可能需要使用武器警械、采取強制措施的特別規(guī)定，建議先由各地根據(jù)警務(wù)實踐通過地方立法進行規(guī)定，時機成熟時，上升為與《人民警察法》配套的部門規(guī)章，以保證修法的嚴肅性和上下級文件的有機銜接。

（四）全國人大及時出臺《行政程序法》，或者由國務(wù)院先行制定專門條例，對行政協(xié)助的爭議解決、責(zé)任認定、經(jīng)費保障等內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)定。考慮到警察行政協(xié)助的爭議解決、責(zé)任認定、經(jīng)費保障等問題更加具有綜合性、全局性，由請求機關(guān)與被請求機關(guān)的共同上級機關(guān)處理更為妥當(dāng)，因此，筆者建議由全國人大出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，或者由國務(wù)院出臺行政法規(guī)對行政協(xié)助作出統(tǒng)一規(guī)定，公安機關(guān)在提供行政協(xié)助時，涉及爭議解決、責(zé)任認定、經(jīng)費保障的問題，依照統(tǒng)一的行政程序法律法規(guī)進行處理。

注釋：

①如，《文物保護法》第32條、《監(jiān)察法》第22條、《海關(guān)法》第12條、《傳染病防治法》第39條、《消費者權(quán)益保護法》第52條、《礦產(chǎn)資源法》第48條、《煙草專賣法》第41條等。此外，《稅收征收管理法》第5條雖然沒有直接規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助，但在實踐中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)也時常依據(jù)該條，指令公安機關(guān)協(xié)助從事征收稅款等行政任務(wù)。

②一是因法定原因，不能親自完成公務(wù)；二是因事實原因，尤其缺少所必須的人力和物力，而不能完成公務(wù)；三是不具備且不能調(diào)查獲得為完成某一任務(wù)所需的知識；四是被請求機關(guān)擁有完成公務(wù)所需的書證或其他證據(jù)；五是完成任務(wù)所需的費用，比由被請求機關(guān)完成任務(wù)所需的費用更高。

③一是法律上的理由，單獨執(zhí)行職務(wù)確有困難；二是人員、設(shè)備不足等事實上的理由,單獨執(zhí)行職務(wù)有困難；三是需要得到其他行政機關(guān)所屬專門機構(gòu)的協(xié)助；四是執(zhí)行職務(wù)必須要其他行政機關(guān)所管理的文書、統(tǒng)計資料等行政資料；五是其他行政機關(guān)提供協(xié)助將顯著地提高工作效能。

④其中，無須協(xié)助的情形有三種：一是有比被請求機關(guān)提供協(xié)助的效能更高的機關(guān)。二是被請求機關(guān)提供協(xié)助的付出大于收益。三是被請求機關(guān)提供協(xié)助將嚴重妨礙自身履職。禁止協(xié)助的情形也有三種：一是因法定原因，被請求機關(guān)不得提供協(xié)助；二是提供協(xié)助會嚴重損害國家利益；三是請求提供的信息、證據(jù)等相關(guān)資料涉密。

⑤西班牙《公共行政機關(guān)法律制度及共同的行政程序法》規(guī)定被請求協(xié)助的單位不具備提供協(xié)助的能力，或者提供協(xié)助將嚴重損害其利益、妨害其自身職能的行使，可以拒絕提供協(xié)助。韓國《行政程序法》規(guī)定的拒絕情形，一是有明顯理由認為被請求機關(guān)以外的行政機關(guān)能夠提供更為有效的協(xié)助；二是有明顯理由認為提供協(xié)助明顯阻礙被請求機關(guān)依法履行職務(wù)。

⑥黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。