王東明

從救災(zāi)捐贈角度分析災(zāi)害社會治理政策發(fā)展

王東明

國家鼓勵和支持社會組織依法協(xié)助政府開展災(zāi)害救助工作。自然災(zāi)害救助遵循的“以人為本、政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、災(zāi)民自救”的原則，就體現(xiàn)了多主體協(xié)作救災(zāi)的治理內(nèi)涵。從汶川到玉樹再到蘆山，每次重大自然災(zāi)害發(fā)生后，社會組織都在不斷探索適合它們參與災(zāi)害救助的新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)和新方式。實踐證明，社會組織在救助資金募集、志愿服務(wù)開展、災(zāi)后重建支持等方面發(fā)揮著越來越突出的作用。社會組織已然成為政府主導(dǎo)下的自然災(zāi)害救助工作不可或缺的力量。但在救災(zāi)實踐中，社會組織參與災(zāi)害救助的不斷拓展和深入與政府救災(zāi)的主導(dǎo)職責、統(tǒng)籌思維、監(jiān)管方式又時有沖突，亟需進一步完善災(zāi)害救助治理政策。

一、救災(zāi)捐贈政策的發(fā)展與爭議

以調(diào)節(jié)政社關(guān)系為核心的災(zāi)害救助治理政策，主要是協(xié)調(diào)和支持以社會組織為主的社會力量通過有效方式有序參與災(zāi)害救助，并引導(dǎo)和監(jiān)督救災(zāi)捐贈款物等資源安全用于災(zāi)害救助，實現(xiàn)政府與社會合作救災(zāi)效果的最大化。當前我國的自然災(zāi)害救助治理政策，其一要涉及救災(zāi)捐贈，并且是由管理政策逐漸演變而來。救災(zāi)捐贈是自然災(zāi)害發(fā)生時，有組織、有管理的以救災(zāi)為目的的捐贈活動，并且捐贈人對捐贈款物的使用有明確意向，如適用范圍、地區(qū)等，但不指定特定受益人的捐贈。重大自然災(zāi)害發(fā)生后，率先響應(yīng)并在災(zāi)害救助中發(fā)揮重要作用的是具有公募資質(zhì)的紅十字會、慈善會及公募基金會等社會組織。但是，在上世紀90年代救災(zāi)捐贈剛起步時，相關(guān)政策主要針對境外捐贈款物的管理使用，以政府部門為主，并不涉及政府與社會組織關(guān)系問題。例如，1988年云南西南部發(fā)生強烈地震，國際社會給予關(guān)注并主動提供了援助款物，為此，民政部向云南省民政廳發(fā)出了《關(guān)于做好外援抗震救災(zāi)款物接收、發(fā)放、使用、管理工作的通知》（民救函〔1988〕289號）；1991年我國安徽、江蘇等省份遭受嚴重洪澇災(zāi)害后，中國“國際減災(zāi)十年”委員會代表政府向國際社會發(fā)出支援災(zāi)區(qū)的緊急呼吁，國際社會積極響應(yīng)，捐助了大量救災(zāi)款物，為此，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好境外救災(zāi)援助和捐贈款物管理工作的通知》（國辦發(fā)明電〔1991〕20號），除政府部門外，也僅涉及群眾團體。直到經(jīng)歷了2008年汶川地震和2010年玉樹地震兩次大規(guī)模救災(zāi)捐贈實踐，政府與社會組織在災(zāi)害救助中的關(guān)系問題才引起重視。

2008年汶川地震救災(zāi)捐贈實踐充分彰顯了社會組織資源募集能力，國務(wù)院及民政部、財政部等有關(guān)部委針對救災(zāi)捐贈出臺了一系列文件，反復(fù)強調(diào)款物管理使用的規(guī)范與安全。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援的大背景下，地方上的捐贈資金多數(shù)由地方政府統(tǒng)籌用于對口援建，中國紅十字會總會、中華慈善總會及中國扶貧基金會等全國性基金會獨立安排使用捐贈資金。雖然有專家對汶川地震捐贈資金絕大多數(shù)由政府統(tǒng)籌使用的模式提出了質(zhì)疑，但當時并沒有引起社會過多爭論。2010年玉樹地震發(fā)生后，針對玉樹地震災(zāi)區(qū)的特殊情況，民政部等5部委制定了《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實施辦法》（民電〔2010〕89號），其中要求“13個全國性基金會分別將捐贈資金撥付青海省民政廳、紅十字會、慈善總會任一賬戶，由青海省依據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定、相關(guān)法律法規(guī)以及本辦法有關(guān)規(guī)定及時撥付實施方”的規(guī)定，引發(fā)了社會的激烈爭論。社會強烈呼吁政府的救災(zāi)捐贈管理政策做出變革，實現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會組織獨立運作之間的均衡，更好維護捐贈人、受贈者和受益人權(quán)益。

二、導(dǎo)向機制的建立及其實踐

2012年7月，李立國部長在全國民政工作年中分析會上明確提出，民政部將盡快建立救災(zāi)捐贈導(dǎo)向機制，發(fā)生重特大自然災(zāi)害進行社會捐贈動員時，民政部門不再指定個別或者少數(shù)公益慈善組織接受捐贈。導(dǎo)向機制的主要內(nèi)容包括兩項，一是建立需求導(dǎo)向，量化災(zāi)區(qū)不同階段需求內(nèi)容，統(tǒng)一發(fā)布需求信息，引導(dǎo)救災(zāi)捐贈活動有的放矢；二是建立組織導(dǎo)向，公開公益慈善組織目錄和活動信息，引導(dǎo)捐贈者向年檢合格、評估等級高的公益慈善組織捐贈，發(fā)揮優(yōu)秀公益慈善組織的骨干作用。2012年11月，民政部發(fā)出《關(guān)于完善救災(zāi)捐贈導(dǎo)向機制的通知》（民發(fā)〔2012〕208號）。該通知要求各級民政部門發(fā)揮救災(zāi)捐贈引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督職能，支持社會組織依法開展救災(zāi)捐贈活動，加強捐贈信息公開和社會監(jiān)督，形成政府、社會組織、公眾之間良性互動的救災(zāi)合力。

2013年四川蘆山地震發(fā)生后，民政部接連發(fā)出《關(guān)于四川蘆山7.0級強烈地震抗震救災(zāi)捐贈活動的公告》《關(guān)于社會組織接收和使用四川蘆山“4·20”強烈地震救災(zāi)捐贈款物統(tǒng)計情況的通報》《關(guān)于盡快落實蘆山地震抗震救災(zāi)捐贈資金使用事宜的公告》《關(guān)于做好蘆山“4·20”強烈地震抗震救災(zāi)捐贈資金支持災(zāi)后恢復(fù)重建工作的通知》等系列文件，成功應(yīng)用救災(zāi)捐贈導(dǎo)向機制，取得較好社會反響。以《民政部關(guān)于完善救災(zāi)捐贈導(dǎo)向機制的通知》為基礎(chǔ)、《民政部關(guān)于四川蘆山7.0級強烈地震抗震救災(zāi)捐贈活動的公告》為代表的四川蘆山地震救災(zāi)社會參與管理新模式，被評為2013年公益慈善事業(yè)十大熱點事件之一。

救災(zāi)捐贈導(dǎo)向機制僅是自然災(zāi)害救助治理政策發(fā)展的開始。不管是加快推進政社分開、發(fā)揮政府和社會兩方面積極作用、努力形成救災(zāi)合力的外在要求，還是順應(yīng)政府應(yīng)急管理從強調(diào)部門協(xié)作聯(lián)動發(fā)展到注重支持和推動社會協(xié)同的內(nèi)在要求，必須借助社會治理的理念制定支持社會組織參與災(zāi)害救助的相關(guān)政策，并明確加強救災(zāi)社會治理的政策目標。

三、加強救災(zāi)社會治理的可行路徑

加強救災(zāi)社會治理應(yīng)從資源調(diào)配、規(guī)范行為、加大扶持、信息公開等方面下功夫。一是調(diào)節(jié)社會力量和資源在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的分布。綜合運用多種手段，調(diào)節(jié)有意參與災(zāi)害救助的各方社會力量和資源投入領(lǐng)域，改變過于集中在救災(zāi)應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)重建階段的狀況，鼓勵和支持社會力量和資源加大對減災(zāi)和備災(zāi)的投入。引導(dǎo)社會組織將有限資源投入到多災(zāi)易災(zāi)地區(qū)的社區(qū)減災(zāi)和備災(zāi)能力建設(shè)上。二是規(guī)范社會組織依法募集和高效使用救災(zāi)資源。建立完善救災(zāi)捐贈需求信息發(fā)布、捐贈資金用于災(zāi)后恢復(fù)重建等機制。支持骨干社會組織牽頭建立民間救災(zāi)協(xié)調(diào)機制，引領(lǐng)社會組織協(xié)調(diào)行動并與政府救災(zāi)應(yīng)急工作相銜接。積極引導(dǎo)社會力量將有限資源理性投入救災(zāi)應(yīng)急和災(zāi)后重建，促使社會組織對捐贈款物、志愿服務(wù)等資源的投入與政府的應(yīng)急安排和災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃要求相一致。三是支持社會力量提供減災(zāi)救災(zāi)專業(yè)服務(wù)。鼓勵和支持自然災(zāi)害風險和影響評估、受災(zāi)群眾需求評估，災(zāi)后心理援助、災(zāi)害社會工作、災(zāi)后家庭生計恢復(fù)等專業(yè)服務(wù)開展，政府部門要注重發(fā)揮社會力量在減災(zāi)救災(zāi)專業(yè)服務(wù)提供方面的優(yōu)勢，綜合運用購買社會服務(wù)、鏈接捐贈資源、組織志愿服務(wù)等手段支持社會力量根據(jù)受災(zāi)群眾需求和減災(zāi)救災(zāi)工作需要提供各類專業(yè)服務(wù)。四是加強減災(zāi)救災(zāi)信息管理和服務(wù)。進一步規(guī)范減災(zāi)救災(zāi)信息采集、報送、核實、更新、公開等工作要求，加大救災(zāi)信息公開力度，對于公眾和社會組織的減災(zāi)救災(zāi)信息咨詢，在不涉及國家秘密的情況下，及時給予力所能及的答復(fù)。與媒體建立開展全面的合作，提供多樣的減災(zāi)救災(zāi)信息產(chǎn)品。

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