翟紹果 許 琳 張玉瓊

慈善事業(yè)的體系要素與治理機制研究

翟紹果 許 琳 張玉瓊

慈善事業(yè)是慈善行為的經?；?、組織化、規(guī)?；?、制度化，是社會公眾建立在自愿基礎上對于社會弱勢群體的無償救助行為。它以其社會化的方式，通過合法的組織形式，根據特定的弱勢群體需要，集聚并配置資源，發(fā)揮救助功能。慈善事業(yè)的發(fā)展有其自身規(guī)律，需要理性探究其體系要素、治理機制與實現路徑，從而實現其良性發(fā)展。

一、慈善事業(yè)的體系要素

（一）慈善心：道德基礎

公益善心與慈善動機是慈善事業(yè)的道德基礎。中國自古就是一個有著仁愛、互助優(yōu)良傳統美德的國家。《周禮·地官司徒》中稱 ，西周王朝以六項保安蕃息的政策護養(yǎng)萬民：“一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富?！笨梢?，慈善之心自古以來就構成慈善發(fā)展的道德基礎。

慈善，支撐這一事業(yè)發(fā)展的精神動力源泉歸根結底在于個體的公益善心及慈善動機。這是慈善活動的精神動力源泉，也為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了道德辯護和價值支撐。這種道德情感即仁慈，是人們對弱者的憐憫之心、惻隱之心、同情之心。慈善心，是公益慈善的原始沖動，更是慈善行為的初始動機。由此形成的人道思想，成為慈善事業(yè)的靈魂。歷史上慈善事業(yè)就是在父慈子孝、兄友弟恭、“老吾老以及人之老，幼無幼以及人之幼”等以“仁慈”道德情感為核心的價值牽引下，不斷向前發(fā)展。

（二）慈善主體：組織基礎

慈善組織與慈善個體等慈善主體是慈善事業(yè)的組織基礎。慈善主體主要指慈善組織，包括政府、宗教和社會其它團體支持的各種慈善組織以及志愿服務組織；慈善個體即參與慈善活動的公民個人。

一方面，慈善事業(yè)發(fā)展中，慈善組織的作用不可忽視。作為國內最大的慈善組織網絡，慈善會系統的發(fā)展非常迅速。中華慈善總會目前在全國擁有333個會員單位，截至2012年6月，全國縣級及以上的慈善會已發(fā)展到1923個，且各級慈善會成為我國接收社會捐贈的重要渠道。其中2011年，全國各級慈善會共收社會捐款203.89億元，占全國捐增總量的24.13%1?？梢姡壬茣陌l(fā)展為慈善資源募集、慈善救助項目實施、慈善宣傳等搭建了高效的網絡平臺。另一方面，個體行為是慈善事業(yè)發(fā)展壯大的前提和基礎。組織行為在很大程度上依賴于個體的參與而存在；只有全體公民的認同、支持及參與，才能形成一種互助友愛的慈善氛圍，弱化因貧富差距而導致的矛盾傾向，便于積累更加厚實的慈善經濟基礎，實現社會的文明與和諧。

（三）慈善客體：實施基礎

特定群體與特殊個體是慈善事業(yè)的客體，而其需求則構成慈善事業(yè)的實施基礎。社會經濟發(fā)展迅猛，帶來了社會物質的極大富有，同時也加劇了居民之間的收入差距，整個社會對慈善事業(yè)的需求與日俱增。另外，規(guī)模龐大的貧困人口成為慈善事業(yè)的特定群體，客觀上為中國慈善事業(yè)的發(fā)展提供了巨大的空間。

中國社會發(fā)展與轉型過程中新的困難群體出現，即20世紀90年代由于國有企業(yè)重組改革產生的數以萬計的城市下崗工人。失業(yè)導致許多城市家庭成為城市低收入群體；由于城市化進程及地區(qū)經濟發(fā)展的不均衡，外來務工人員也成為困難群體。這就需要慈善事業(yè)發(fā)揮作用改善社會困難群體的生活狀態(tài)。

（四）慈善資源：經濟基礎

慈善事業(yè)的經濟基礎在于慈善資源，而慈善資源主要來自于資金積累及慈善服務發(fā)展。一方面，慈善事業(yè)的發(fā)展水平與國民經濟的繁榮程度息息相關。物質財富的增長，使很多人在滿足自己基本生活需要的同時，有能力為慈善事業(yè)貢獻力量。經濟的發(fā)展為慈善事業(yè)的復興提供了有力的支撐和強大的動力。

另外，在信息化高速發(fā)展的現代化建設中，網絡媒介作為慈善服務傳遞的重要渠道，對提升公眾參與慈善事業(yè)的意識及慈善事業(yè)社會化發(fā)展大有幫助。一方面，網絡是慈善組織多樣性不可缺少的資源或工具，另一方面，企業(yè)也搭上公益慈善營銷的快車，利用網絡進行相關宣傳。此外，傳統媒體利用網絡平臺，傳播大量公益慈善信息，甚至參與和組織公益慈善活動。這都使得越來越多的網民對網絡公益慈善有了一定的認知和關注，網絡慈善傳播始興起并逐漸發(fā)展壯大。

（五）慈善行為：公信基礎

捐贈籌款、志愿服務及管理監(jiān)督等慈善行為從物質和服務上共同構成慈善活動的公信基礎。捐贈籌款是作為公共或慈善用途之贈與或捐獻，是付出自己部分，去贊助受惠者，贈予形式有金錢、物資、服務、器官、時間、名譽等。志愿服務一般指志愿者組織、志愿者服務社會公眾生產生活和促進社會發(fā)展進步的行為，其具有志愿性、無償性、公益性、組織性四大特征，對于社會層面、機構層面及國家層面都貢獻良多，志愿服務的行為雖難以直接轉換成金錢，但其社會價值及經濟價值是需要重點發(fā)展的。管理監(jiān)督則是建立健全各級慈善行為的實施機制，尤其對慈善實施過程進行嚴格監(jiān)督，包括對慈善機構及其從業(yè)者、資金與實物管理、慈善的社會效益進行監(jiān)督等，增強工作透明度。

（六）慈善法規(guī)：法律基礎

慈善事業(yè)的順利發(fā)展除了靠慈善機構自身的自治自律，更需要強制性的法律規(guī)范來加以約束。新中國成立后，慈善事業(yè)銷聲匿跡40年。1994 年《人民日報》首次為慈善事業(yè)“正名”，這也是政府部門開始推進慈善事業(yè)發(fā)展的標志。而隨著慈善事業(yè)在救急賑災、扶貧濟弱、助學助醫(yī)等領域發(fā)揮著越來越重要的作用，政府對慈善事業(yè)的支持與重視也是與日俱增。2005年民政部發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2006—2010）》，成為政府部門推動慈善事業(yè)發(fā)展的重要指示文件。2011年民政部繼續(xù)發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2011—2015）》，將慈善事業(yè)的發(fā)展提升到新的戰(zhàn)略高度。至今，我國涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈的法律法規(guī)有《公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》《社會團體登記管理條例》《基金會登記管理條例》《企業(yè)所得稅法》以及《個人所得稅條例實施細則》等六部，這些慈善法規(guī)構成了慈善事業(yè)的重要法律基礎。

（七）慈善文化：文化基礎

慈善事業(yè)的發(fā)展有一個歷史過程，慈善文化的生成與培育則是慈善事業(yè)的文化積淀，同時成為慈善事業(yè)堅實的文化基礎。慈善是一個道德范疇，同時也具有豐富的文化含義，即善德善行與善道正義。它反映人們建立在仁慈和慷慨基礎上的相互關心、相互愛護和相互幫助的自覺自愿的互助行為，是發(fā)自內心的一種精神、一種理念的體現——善待別人，善待社會，善待自然，也是人對人的一種心態(tài)，包括同情心、憐憫心、仁愛之心、博愛之心等。而且作為整個社會、民族傳統文化中的一種事業(yè)，慈善已經由個體發(fā)展為全社會的共同行為和心理，具有了社會心理、社會倫理道德和社會行為的意義。注重慈善文化的現代化建設，增強社會成員的慈善意識，有利于慈善事業(yè)的繁榮發(fā)展，也有利于中國傳統慈善文化凝聚民心。

二、慈善事業(yè)的治理機制

（一）基于伙伴關系的慈善多元參與機制

慈善事業(yè)善治的實現，是慈善組織、政府、企業(yè)、志愿者、媒體、第三方機構等主體合理分工、協調互動、互相監(jiān)督的結果。然而要解決政府為核心的公權部門與私人部門、第三部門以及大眾傳媒等多元主體間地位不對等這一現狀，就必須明確各主體的責任，加快建設多元主體合作發(fā)展慈善事業(yè)的治理模式。如此，慈善組織才可能具有獨立的意識和品格，既不依附于政府也不附屬于市場；企業(yè)才可能更好地樹立起社會責任意識，而非單純的追求利潤最大化；捐贈者才可能根據自身的判斷力及個人偏好自由選擇慈善機構。而要保障這一機制的順利運行的前提在于，明確慈善事業(yè)治理主體的角色定位，在此基礎上，改進其行為，讓慈善事業(yè)在調節(jié)貧富差距、緩和社會矛盾、增進社會和諧、培養(yǎng)公民社會精神等方面發(fā)揮更大的作用。

（二）基于合作理性的慈善社會信任機制

建立信任機制成為促進慈善事業(yè)合作治理發(fā)展的重要前提。施惠者、慈善機構與受惠者基于個體或群體理性基礎上，互相信任，才能使協調彼此之間的關系更為順利，不至于產生利益糾紛或矛盾。慈善事業(yè)的合作治理發(fā)展要求多元治理主體之間必須建立和維護信任關系，即必須建立一種信任機制和運行規(guī)則。此外，尋求具體的路徑來加強整個信任關系的培育和信任機制的建設也是至關重要的。如，政府放權，不再抑制民間慈善事業(yè)的發(fā)展；慈善組織通過合法手段增強自身社會公信力；企業(yè)踐行社會責任，積極參與并推動慈善事業(yè)的發(fā)展；充分發(fā)揮媒體的正面引導、弘揚和反向監(jiān)督、懲罰的功能；培養(yǎng)公民的主人翁精神，加強自我的公益善心修煉等，全社會共同積極為推動全社會信任機制的完善和慈善事業(yè)的發(fā)展作出貢獻。

（三）基于合作秩序的慈善利益均衡機制

英國學者M·胡德森認為，每一位為“第三域”組織奉獻時間和力量的個體都具備深層次的利他性和向善性。這說明慈善行為中施惠者、受惠者、慈善機構之間是一個整體，各自之間均存在合作動機，而這合作行為，在于其私人利益與公共利益實現的相互依賴性。囚徒困境的現象表明，個人理性選擇的迭加并不能保障集體的理性，有時將導致集體無理性。故雖然行動主體有著復雜的動機，即逐利又追求社會效用，但為避免因信息不對稱而無法理性選擇，個體或自發(fā)抉擇或基于群體理智選擇，普遍選擇利他性的合作行為，而慈善行為始終以社會成員之間的合作互助為本質存在。慈善主體與客體之間合作產生的收益表現為兩個方面：一方面，整個慈善活動過程中，主客體的合作會因為規(guī)模效應與外部性的關系，增加社會的物質性收益。另一方面，施惠主體通過采取協同行動而獲取共同利益，也會產生“1+1>2”的效果，拓展各自受益程度的同時，增加共同收益。建立慈善事業(yè)的合作收益機制的保障條件在于構建和完善該領域的合作秩序使主體、客體達到均衡狀態(tài)下的集體滿意，實現利益均衡。

（四）基于多中心協同的慈善合作治理機制

任何一種制度的利益關聯方，都首先基于自身獨立的身份和地位而存在，然后基于共同價值和共同利益，建立彼此間的信任和合作關系，在合作關系中逐漸形成一種合作網絡，最終演化成為一種制度。慈善事業(yè)的合作治理之路也必然遵循這一形成規(guī)律。然而當前我國慈善事業(yè)發(fā)展存在難以突破的最大瓶頸——合作治理的缺失，因而，設計慈善領域合作治理的獨特制度，科學合理地界定多元慈善主體間的邊界，形成一個慈善事業(yè)發(fā)展的強大社會網絡至關重要。在這個網絡中，以政府為核心的公權部門、以企業(yè)為核心的私人部門、以慈善機構代表的第三部門、社會大眾媒體以及以公民為主體的社會志愿群體，都應始終圍繞推動慈善公益事業(yè)發(fā)展、建設和諧社會的美好愿景，充分發(fā)揮各自在慈善事業(yè)的合作治理網絡中的獨特優(yōu)勢，實現多中心的協同發(fā)展和治理目標。

（五）慈善事業(yè)治理機制創(chuàng)新：自治與共治、法治與德治，走向善治

治理機制創(chuàng)新始終堅持自治與共治統一，法治與德治統一，然后共同走向合作治理下的“善治”。慈善組織、政府、企業(yè)是慈善事業(yè)治理中最主要的主體。慈善事業(yè)的政策雖由政府制定，但其政策是公共行動者共同學習的產物，是一種自下而上的過程，實際上是慈善組織、政府、企業(yè)等主體所組成的政策網絡，必須體現法治與德治的統一。在慈善事業(yè)政策網絡中，各主體通過對話和協商，交流信息，共享資源，減少分歧，并努力增進合意，達成最利于慈善事業(yè)發(fā)展的政策方案。善治是使公共利益最大化的社會管理過程，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。慈善組織、政府、企業(yè)通過自治與共治使“個人理性”與“集體理性”趨向一致，達成互惠的共識，培育相互信任、彼此尊重和具有寬容精神的“合作型文化”，保持主體地位的平等和主體自治性、獨立性，在合作中實現慈善事業(yè)的“善治”。

三、慈善事業(yè)良性發(fā)展的實現路徑

（一）培育慈善心，弘揚善心善念，追求全民慈善

培育及弘揚慈善之心，不是對個人慈善行為的過分渲染，而要側重于對慈善事業(yè)社會化和組織化的工作進行倡導。慈善事業(yè)平民化是世界慈善事業(yè)發(fā)展趨勢和方向，其發(fā)展離不開廣大人民群眾的直接參與。因此，加大慈善事業(yè)宣傳力度。要向各級黨政領導進行宣傳，積極爭取黨委、政府和有關部門的大力支持；利用好各種新聞媒體，除常規(guī)報道外，可開設固定的慈善專欄以加強對全社會的慈善宣傳。同時，開展多種形式的社會宣傳活動，提高社會各方對慈善事業(yè)的認識和社會公民的慈善意識、社會責任感。此外，借助儒家思想發(fā)展慈善意識，培養(yǎng)家庭教育中的慈善理念，樹立正確的財富觀，將慈善內化于思想之中。如果全社會都能有慈善之心，中華慈善事業(yè)必將以一種全新的方式和內涵來體現并弘揚我們的傳統精華，重鑄中華民族的道德精神。

（二）健全慈善組織，強調自治與共治，維護慈善主體的公平競爭

健全慈善組織，必須實現慈善組織的自治與共治，尤其是建立慈善組織之間公平競爭的平臺。多元主體的參與可在更大程度上開發(fā)和利用社會的慈善資源，故慈善事業(yè)應合理定位于自愿、民辦、政府輔助，堅持以民辦為主體，政府推動，官辦、民辦相結合。這就需要全面落實國家相關政策，如支持社會興辦慈善福利機構；進一步研究和完善政策，為社會興辦慈善福利機構的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境；建立健全慈善工作機制，為社會力量興辦慈善福利機構提供規(guī)范、高效和優(yōu)質的服務；推進社會福利社會化進程，采取“民辦公助”“公辦民營”、政府購買等形式，充分發(fā)揮社會興辦的慈善福利機構在服務老年人、孤兒、殘疾人等方面的作用，從而實現各慈善機構之間的平等競爭。

（三）整合慈善資源，形成慈善網絡，全民共同行動

要實現慈善資源的最大限度的整合，必須讓網絡慈善組織獲得身份的合法化，并取得長期發(fā)展，這樣才能體現出網絡慈善組織的公開性及合法性。因此，組織領導者需要成熟地分析現今社會組織的發(fā)展方向，認清政府與網絡慈善組織的關系，進行有效管理。必須認識到公民社會與國家并不必然對立，兩者可以互相補充，建立起良好的合作關系，即整合多方資源促進社會的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。此外，以慈善事業(yè)調動民間資源、利用社會力量開展社會救助事業(yè)。同時，網絡成為一種構建NGO的全新平臺，通過創(chuàng)新慈善技術和運作手段，成為公民積極參與社會慈善事業(yè)的重要渠道，為促進慈善事業(yè)發(fā)展做出貢獻。故應對此類資源加以整合，使之成為社會保障建設隊伍的一支常規(guī)的、積極的力量。

（四）提高慈善行為公信力，保證慈善工作的透明、高效

提高慈善行為公信力在于慈善組織公信力的機制建設，而要實現這一機制建設，必須建立健全慈善組織信息披露機制及慈善組織第三方評估機制。慈善組織的信息披露制度，指慈善組織為保障慈善活動相關者權益、接受社會監(jiān)督、獲得社會信任而將其組織制度、重大活動、項目運營、資產管理等信息向社會民眾公開。這一機制的建立，有助于提高慈善的透明度、參與度、靈活度、效率和響應速度，成為社會公眾和捐贈者監(jiān)督慈善捐款使用的透明窗口，從外部對慈善組織實施監(jiān)督，以保證慈善組織的良性運轉。另外，慈善組織第三方評估機制，是慈善組織的一種外部監(jiān)督制衡機制，與政府監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等共同構成了慈善組織的外部監(jiān)督體系，它對慈善組織起到服務、監(jiān)督、指導、促進的作用，可以很大程度上提升慈善組織的能力和公信力。

（五）出臺慈善事業(yè)法，加強慈善事業(yè)的制度立法

盡快出臺慈善事業(yè)法成為當前中國慈善法律、法規(guī)建設的首要任務。然而，立法是一個漫長的過程，需要達成各方面的慈善共識。故此，各地方在根據實際情況出臺地方法規(guī)時，必須兼具原則性與管理實踐的可操作性。另外，我國慈善事業(yè)的法制建設雖然發(fā)展快速，但與民間慈善事業(yè)的迅猛發(fā)展相比較而言，還是有些落后。我們應借鑒國外慈善事業(yè)法制建設的有益經驗，結合中國慈善事業(yè)發(fā)展的具體實踐，加快慈善基本法的出臺，并針對慈善事業(yè)發(fā)展的不同方面制定相關的特別法，如建立針對慈善事業(yè)設立的專門的稅收法律制度，然后是實施條例等實施細則，層層推進，確保其得到有效的實施。同時要重點完善慈善組織監(jiān)督方面的法律，實現慈善事業(yè)的法制化，使慈善正式走上法律管理的軌道。

（六）弘揚慈善文化，樹立篤行善道的思想，引導全民善行

慈善文化在人類社會的發(fā)展中生成發(fā)展，它是人的崇高思想境界和價值取向，是一種優(yōu)良的道德傳統。作為歷史的必然選擇，我們應將慈善文化傳承下來，堅持篤行善道，引導善行；在實踐中，應對影響作用慈善文化發(fā)展的因素進行整合，即從主觀和客觀兩大方面進行努力，將慈善內化為思想，外化為行動，構建新的慈善價值觀，實現社會的和諧。此外，應建立一些慈善活動機制以改變我國慈善文化事業(yè)不能適應社會需要的現狀。具體做法有：建立慈善節(jié)；慈善形式應多樣化；擴大慈善范圍；民間慈善活動經?；?，形成長效機制；建立監(jiān)督機制等。最后建立財產繼承法律體系，為促進慈善事業(yè)與慈善文化發(fā)展提供經濟和法律支持?？傊?，必須從經濟、道德、法律諸方面多管齊下，將發(fā)展慈善事業(yè)與慈善文化作為一項系統工程來抓。

（翟紹果系西北大學公共管理學院社會保障學系副教授、博士；許琳系西北大學公共管理學院社會保障學系教授；張玉瓊系西北大學公共管理學院社會保障學系碩士生）

注釋：

1 數據來源：中民慈善捐助信息中心《中國慈善會發(fā)展報告（2011）》。