劉 華

成立國(guó)家安全委員會(huì)的憲法學(xué)思考

劉 華?

黨的十八大報(bào)告首次提出要“完善國(guó)家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制，高度警惕和堅(jiān)決防范敵對(duì)勢(shì)力的分裂、滲透、顛覆活動(dòng)，確保國(guó)家安全”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出了關(guān)于中國(guó)國(guó)家安全的三個(gè)頂層設(shè)計(jì)新思路:“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)”，“制定和實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略”，“推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)”。這三項(xiàng)任務(wù)相互關(guān)聯(lián)，相輔相成，共同形成了一個(gè)有機(jī)整體，充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)強(qiáng)化國(guó)家安全的全新戰(zhàn)略思考。

憲法是國(guó)家意志的最高體現(xiàn)，是國(guó)家安全的最高法律保障。在憲法制度規(guī)范下所形成的國(guó)家安全法律秩序，將國(guó)家安全制度建設(shè)納入憲法規(guī)范，由憲法確立國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)，是建設(shè)法治國(guó)家、法治國(guó)防和法治軍隊(duì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全法治化的必然要求。從憲法視角對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行研究，有益于我們探索將國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制更好地納入憲法和法律的規(guī)范，保證國(guó)家安全委員會(huì)制度的有效建立和實(shí)施。

一、國(guó)家安全是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容

我國(guó)《憲法》確立的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制是以軍事領(lǐng)導(dǎo)體制為核心，由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)參與的重要憲法制度。其中軍事領(lǐng)導(dǎo)體制歷來是憲法規(guī)范的核心內(nèi)容。國(guó)家保障國(guó)家安全的基本手段和主體力量主要是包括軍隊(duì)在內(nèi)的各種武裝力量。因此，任何國(guó)防或國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制的建立都要以軍事力量的統(tǒng)帥與領(lǐng)導(dǎo)為主體。

國(guó)家安全必然包括國(guó)防安全。“國(guó)防”是國(guó)家的防務(wù)，是國(guó)家作為主體，為實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全利益之目的而采取的軍事及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動(dòng)，是國(guó)家生存與發(fā)展的安全保障?！鞍踩笔桥c“危險(xiǎn)”、“威脅”、“危害”相對(duì)的不被擾亂和妨害的正常狀態(tài)。當(dāng)代社會(huì)，國(guó)家面臨的安全威脅，既包括外部武裝侵略、內(nèi)部武裝叛亂或者武裝暴亂等傳統(tǒng)安全威脅，也包括恐怖主義、分裂勢(shì)力和人道主義干涉等非傳統(tǒng)安全威脅。于是現(xiàn)代國(guó)防也突破了以往“國(guó)家以戰(zhàn)爭(zhēng)為唯一手段抵抗侵略、制止武裝顛覆”的傳統(tǒng)觀念，拓展至以領(lǐng)土主權(quán)安全防衛(wèi)為基礎(chǔ)和核心的綜合安全防務(wù)?！皣?guó)防安全”就是國(guó)家通過采取以軍事活動(dòng)為中心，包括相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動(dòng)，保障國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活秩序不受各種外部和內(nèi)部敵對(duì)勢(shì)力的擾亂和破壞，達(dá)到有效維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全及實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的目標(biāo)。國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國(guó)防安全，依據(jù)憲法和法律確立的國(guó)家安全法律制度，包括國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能劃分和相互關(guān)系等，構(gòu)成了國(guó)家法律制度體系的重要組成部分和核心內(nèi)容，也必然是憲法規(guī)范的重要領(lǐng)域。憲法是國(guó)家意志的最高體現(xiàn)，顯然內(nèi)含著對(duì)國(guó)家安全的追求，從這一角度理解，“國(guó)家安全”是指一國(guó)憲法制度及其規(guī)范下的法律秩序的正常狀態(tài)及其所標(biāo)示的國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整等國(guó)家安全利益的有機(jī)完整性和統(tǒng)一性，不被國(guó)內(nèi)外各種勢(shì)力和非法活動(dòng)所干擾、侵害和破壞。同時(shí)，憲法為保障國(guó)家安全之應(yīng)然狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)與持續(xù)，也必然要對(duì)維護(hù)國(guó)家安全的重要國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限，以及實(shí)現(xiàn)和鞏固國(guó)家安全的方法手段等作出明確規(guī)范。因此，將國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制納入憲法規(guī)范，由憲法確立一國(guó)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，并根據(jù)社會(huì)歷史條件的變化指引其發(fā)展完善，是建設(shè)法治國(guó)家、完善國(guó)家安全法治的必然要求，也為世界各國(guó)發(fā)展實(shí)踐所證明。

新中國(guó)成立以來的歷次憲法都對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制作出了相應(yīng)規(guī)范，建立了以國(guó)防和軍事制度為核心的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。例如，1949年9月21日至30日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開，通過了具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，以第3章專章規(guī)定了軍事制度，其中第20條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)建立統(tǒng)一的軍隊(duì)，即人民解放軍和人民公安部隊(duì)，受中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)統(tǒng)率?！比嗣窀锩娛挛瘑T會(huì)是中央人民政府委員會(huì)下設(shè)的對(duì)國(guó)家安全負(fù)有重要職責(zé)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，是國(guó)防和軍事的最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)，與國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)政務(wù)院、國(guó)家最高審判機(jī)關(guān)最高人民法院、國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)最高人民檢察署平行，并將黨的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)正式納入國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)，軍事最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，軍事工作與國(guó)防建設(shè)結(jié)為一體，國(guó)家國(guó)防和軍事領(lǐng)導(dǎo)體制向法制化邁出重要步伐，為制定新憲法進(jìn)一步確立國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過《憲法》，對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制作出了明確規(guī)定。該憲法規(guī)定，國(guó)家設(shè)立國(guó)防委員會(huì)，由國(guó)家主席擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席，國(guó)務(wù)院“是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)”，“領(lǐng)導(dǎo)武裝力量的建設(shè)”。①參見1954年《憲法》第47條、第49條第14項(xiàng)。這就明確了領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè)的職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的組成部分，從而將武裝力量的建設(shè)納入國(guó)家建設(shè)體系之中。1975年《憲法》、1978年《憲法》雖然受歷史條件所限和左的思想影響，但對(duì)建立國(guó)家的國(guó)防和軍事等與國(guó)家安全密切相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制也作了規(guī)定。

1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過了我國(guó)現(xiàn)行《憲法》，確立了我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。首先是確立了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。一是國(guó)家安全立法權(quán)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)修改《憲法》，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律，其中當(dāng)然包括修改有關(guān)國(guó)家安全內(nèi)容的憲法條款，制定和修改涉及國(guó)家安全方面的基本法律和其他法律。二是對(duì)負(fù)有國(guó)家安全重要領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的中央軍事委員會(huì)組成人員的任免權(quán)。根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)選舉中央軍委主席；根據(jù)中央軍委主席的提名，決定中央軍委其他組成人員的人選；有權(quán)罷免中央軍委主席和中央軍委其他組成人員。全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，有權(quán)根據(jù)中央軍委主席的提名，決定中央軍委其他組成人員的人選。三是對(duì)中央軍事委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā芬?guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督中央軍委的工作。①參見《憲法》第67條第6項(xiàng)。從理論上講，該監(jiān)督權(quán)是全國(guó)人大對(duì)中央軍委全體組成人員行使罷免權(quán)的基礎(chǔ)。四是進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀態(tài)的決定權(quán)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果遇到國(guó)家遭受武裝侵犯或者必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布”，“決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員”，有權(quán)決定全國(guó)或個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)。②參見《憲法》第63條第10項(xiàng)，第67條第18項(xiàng)、第19項(xiàng)、第20項(xiàng)。五是國(guó)家安全和國(guó)防預(yù)算的決定權(quán)和預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)?！稇椃ā芬?guī)定全國(guó)人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告”；“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”。全國(guó)人大常委會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”。③參見《憲法》第62條第9項(xiàng)、第10項(xiàng)，第67條第5項(xiàng)。其中自然包括為國(guó)防科技發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況、國(guó)家安全預(yù)算等。

其次是國(guó)家主席的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。現(xiàn)行《憲法》恢復(fù)了國(guó)家機(jī)構(gòu)中國(guó)家主席一職，但未像1954年《憲法》一樣規(guī)定國(guó)家主席對(duì)全國(guó)武裝力量的統(tǒng)帥權(quán)。國(guó)家主席作為國(guó)家元首，對(duì)國(guó)家安全的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的宣布權(quán)，即有權(quán)根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定，公布法律、宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀態(tài)、發(fā)布動(dòng)員令等。④參見《憲法》第80條。

再次是國(guó)務(wù)院的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理涉及國(guó)家安全的國(guó)防建設(shè)事業(yè)，⑤參見《憲法》第89條第10項(xiàng)。還領(lǐng)導(dǎo)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組成部分的國(guó)家安全部、公安部和國(guó)防部等政府部門以及相關(guān)工作，包括編制國(guó)防建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃；制定國(guó)防建設(shè)方面的方針、政策和行政法規(guī)；領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防科研生產(chǎn)；管理國(guó)防經(jīng)費(fèi)和國(guó)防資產(chǎn)；領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員工作和人民武裝動(dòng)員、人民防空、國(guó)防交通等方面的有關(guān)工作；領(lǐng)導(dǎo)和管理?yè)碥妰?yōu)屬工作和退出現(xiàn)役的軍人的安置工作；領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防教育工作；與中央軍事委員會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、民兵的建設(shè)和征兵、預(yù)備役工作以及邊防、海防、空防的管理工作；法律規(guī)定的與國(guó)防和國(guó)家安全事業(yè)有關(guān)的其他職權(quán)。

最后是中央軍事委員會(huì)的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》在國(guó)家機(jī)構(gòu)中設(shè)置了中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量。這一領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)由《國(guó)防法》第13條細(xì)化，具體包括:統(tǒng)一指揮全國(guó)武裝力量；決定軍事戰(zhàn)略和武裝力量的作戰(zhàn)方針；領(lǐng)導(dǎo)和管理中國(guó)人民解放軍的建設(shè)，制訂規(guī)劃、計(jì)劃并組織實(shí)施；向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案；根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)，發(fā)布決定和命令；決定中國(guó)人民解放軍的體制和編制，規(guī)定總部以及軍區(qū)、軍兵種和其他軍區(qū)級(jí)單位的任務(wù)和職責(zé)；依照法律、軍事法規(guī)的規(guī)定，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲武裝力量成員；批準(zhǔn)武裝力量的武器裝備體制和武器裝備發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃，協(xié)同國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)防科研生產(chǎn)；會(huì)同國(guó)務(wù)院管理國(guó)防經(jīng)費(fèi)和國(guó)防資產(chǎn)；法律規(guī)定的其他職權(quán)。這些都是維護(hù)國(guó)家安全的重要保障。

二、世界主要國(guó)家在憲法規(guī)范下建立和完善國(guó)家安全委員會(huì)的啟示

“冷戰(zhàn)”后，許多國(guó)家建立了國(guó)家安全委員會(huì)①各國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)在名稱、法律地位、任務(wù)職責(zé)和運(yùn)行模式上不盡相同，這里僅以“國(guó)家安全委員會(huì)”一詞代稱。并不斷強(qiáng)化其職能作用。從法律地位及職能上看，大部分國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)是決策咨詢和跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，②如美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議等。但也有少數(shù)國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)屬于決策機(jī)構(gòu)，如日本國(guó)家安全保障會(huì)議、伊朗最高國(guó)家安全委員會(huì)。但逐漸發(fā)展為國(guó)家安全決策體系的中樞；從人員構(gòu)成上看，其核心成員往往由國(guó)家行政首腦和實(shí)權(quán)部門領(lǐng)導(dǎo)人構(gòu)成，具有高度權(quán)威性；從制度設(shè)計(jì)上看，它追求和體現(xiàn)的是專業(yè)基礎(chǔ)上的高效統(tǒng)籌。為使這一制度創(chuàng)新有利于主權(quán)國(guó)家統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)內(nèi)外安全威脅，協(xié)調(diào)國(guó)家安全保障主體，科學(xué)高效地進(jìn)行安全決策和安全治理，更好地保障國(guó)家安全、捍衛(wèi)國(guó)家利益，各國(guó)都十分重視在憲法制度下建立和完善國(guó)家安全委員會(huì)，使其職能作用的發(fā)揮具有堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

一是國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立以憲法為依據(jù)。有些國(guó)家的國(guó)家安全委員會(huì)直接依據(jù)憲法的明文規(guī)定而建立。例如，俄羅斯《聯(lián)邦憲法》第83條第7項(xiàng)規(guī)定，總統(tǒng)“組成并領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦安全委員會(huì)”；韓國(guó)《憲法》第91條第1款規(guī)定，“關(guān)于國(guó)家安全保障相關(guān)對(duì)外政策、軍事政策及國(guó)內(nèi)政策的樹立，為在國(guó)務(wù)會(huì)議審議前答復(fù)總統(tǒng)的咨詢，設(shè)立國(guó)家安全保障會(huì)議”；伊朗1989年修憲后《憲法》第176條規(guī)定設(shè)立最高國(guó)家安全委員會(huì)，取代兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的最高國(guó)防委員會(huì)。有些國(guó)家雖然沒有在憲法中對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)作出明文規(guī)定，但根據(jù)憲法賦予國(guó)家元首或內(nèi)閣在軍事、外交、國(guó)防等方面的相應(yīng)權(quán)力，通過專門的憲法性法律或行政命令、政府政策文件而建立國(guó)家安全委員會(huì)，其權(quán)力的根本來源仍然是憲法。例如，美國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)根據(jù)美國(guó)憲法賦予總統(tǒng)的行政權(quán)、軍事統(tǒng)率權(quán)以及《國(guó)家安全法》而建立；法國(guó)國(guó)防與國(guó)家安全委員會(huì)的建立以憲法對(duì)總統(tǒng)軍隊(duì)統(tǒng)率權(quán)、總理國(guó)防責(zé)任、總統(tǒng)和總理主持最高國(guó)防會(huì)議和國(guó)防委員會(huì)的權(quán)力的規(guī)定。①法國(guó)《憲法》第15條規(guī)定:“共和國(guó)總統(tǒng)是軍隊(duì)的統(tǒng)帥?？偨y(tǒng)主持最高國(guó)防會(huì)議和國(guó)防委員會(huì)?！钡?1條規(guī)定，“總理對(duì)國(guó)防負(fù)有責(zé)任”，“如果情況需要，總理代替共和國(guó)總統(tǒng)主持第十五條規(guī)定的最高國(guó)防會(huì)議和國(guó)防委員會(huì)”。

二是國(guó)家安全委員會(huì)的性質(zhì)地位、組成結(jié)構(gòu)、職能任務(wù)、運(yùn)行模式(程序)等以憲法性法律來確定，或以憲法為依據(jù)專門制定有關(guān)法律法規(guī)、發(fā)布國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人行政命令。例如，2010年俄羅斯《聯(lián)邦安全法》規(guī)定了聯(lián)邦安全會(huì)議的法律地位、基本任務(wù)、職能權(quán)限及工作程序，2004年俄羅斯《聯(lián)邦安全會(huì)議條例》和2011年俄羅斯《聯(lián)邦安全會(huì)議機(jī)關(guān)條例》又對(duì)其作出了更為詳盡的規(guī)定；美國(guó)1947年《國(guó)家安全法》及其1949年修正案對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的職能、構(gòu)成等核心問題作出了規(guī)定；法國(guó)《2009年至2014年軍事計(jì)劃法案》規(guī)定了國(guó)防與國(guó)家安全委員會(huì)的組成、職能及總理的相關(guān)職能，《2009年12月24日法令》又規(guī)定了國(guó)防與國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家情報(bào)委員會(huì)、核武器委員會(huì)的職責(zé)與組成，國(guó)防與國(guó)家安全總秘書處的地位及職責(zé)等。此外，各國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的組成和運(yùn)轉(zhuǎn)還涉及政府組織法、緊急狀態(tài)法、反恐法等憲法性法律。

三是國(guó)家安全委員會(huì)受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。任何國(guó)家權(quán)力的行使都應(yīng)受到監(jiān)督。國(guó)家安全委員會(huì)作為一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，由于其機(jī)構(gòu)本身的高權(quán)威性，組成人員的高級(jí)別性，以及該機(jī)構(gòu)在國(guó)家安全綜合治理方面作用的凸顯，為防止其侵犯公民的基本權(quán)利，甚至演變?yōu)閲?guó)家統(tǒng)治者集權(quán)獨(dú)裁、威脅地區(qū)和平穩(wěn)定的政治工具，對(duì)其進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督也是一個(gè)不可回避的重大問題。一般來講，立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的監(jiān)督負(fù)有最高的法定義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任。②王曉東著:《國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制研究》，時(shí)事出版社2009年版，第200頁(yè)。其監(jiān)督主要通過憲法中規(guī)定的立法權(quán)、違憲審查權(quán)、彈劾總統(tǒng)權(quán)、質(zhì)詢內(nèi)閣權(quán)、戰(zhàn)爭(zhēng)決定權(quán)、預(yù)算審批權(quán)、相關(guān)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)、③如美國(guó)參議院的軍事委員會(huì)、情報(bào)委員會(huì)、外交委員會(huì)，眾議院的國(guó)土安全及政府事務(wù)委員會(huì)、情報(bào)委員會(huì)；英國(guó)議會(huì)的情報(bào)和安全委員會(huì)、國(guó)家安全戰(zhàn)略聯(lián)合委員會(huì)；俄羅斯國(guó)家杜馬的國(guó)防委員會(huì)、安全委員會(huì)、國(guó)際事務(wù)委員會(huì)等。有關(guān)報(bào)告審查權(quán)，以及立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或成員作為國(guó)家安全委員會(huì)成員直接監(jiān)督等多種方式實(shí)施。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督在一些國(guó)家主要以司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與國(guó)家安全委員會(huì)作為成員或者顧問的方式進(jìn)行。例如，俄羅斯聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)是聯(lián)邦安全會(huì)議成員；德國(guó)司法部部長(zhǎng)是德國(guó)聯(lián)邦安全委員會(huì)的常任委員；伊朗司法總監(jiān)是最高國(guó)家安全委員會(huì)成員等。④張?bào)K主編:《世界主要國(guó)家國(guó)家安全委員會(huì)》，時(shí)事出版社2014年版，第91頁(yè)、第199頁(yè)、第350頁(yè)。而日本的國(guó)家安全保障會(huì)議則成為這一方面的典型反面例證。日本安倍政府以強(qiáng)行通過相關(guān)“強(qiáng)法”的方式，借國(guó)家安全保障會(huì)議將國(guó)家安全戰(zhàn)略的制定權(quán)、對(duì)自衛(wèi)隊(duì)的指揮控制權(quán)、對(duì)危機(jī)狀態(tài)的處置權(quán)集于安倍晉三一人之手，形成一個(gè)以首相為核心的集權(quán)中樞。失去監(jiān)督的國(guó)家安全保障會(huì)議實(shí)際上是以“強(qiáng)權(quán)”為安倍的“獨(dú)裁”強(qiáng)軍鋪路，對(duì)日本國(guó)內(nèi)的民主制度進(jìn)行挑戰(zhàn)，在國(guó)家安全保障方面將朝著“警察國(guó)家”和“能夠進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家”大步邁進(jìn)的趨勢(shì)，勢(shì)必成為威脅東亞局勢(shì)穩(wěn)定的巨大風(fēng)險(xiǎn)。①?gòu)報(bào)K主編:《世界主要國(guó)家國(guó)家安全委員會(huì)》，時(shí)事出版社2014年版，第239頁(yè)、第240頁(yè)。

三、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)我國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)體制的改革與完善

隨著建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的不斷深入，憲法在國(guó)家政治生活中的地位作用日益突出，統(tǒng)領(lǐng)著包括國(guó)防安全領(lǐng)導(dǎo)體制在內(nèi)的國(guó)家安全法治建設(shè)。為積極應(yīng)對(duì)新的安全威脅，有效維護(hù)國(guó)家安全，我們必須以法治思維和法治方式全面推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制的改革與完善。為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的國(guó)家安全新形勢(shì)，順應(yīng)設(shè)立國(guó)家高層安全機(jī)構(gòu)的國(guó)際發(fā)展新趨勢(shì)，根據(jù)中共中央十八屆三中全會(huì)決議，2014年1月24日中共中央政治局召開會(huì)議，研究中央國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)置，中央國(guó)家安全委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)安委)正式成立?！霸O(shè)立國(guó)安委，是黨中央改革和完善國(guó)家安全機(jī)制的重大措施，是有效維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略之舉”，反映了我國(guó)新時(shí)期的戰(zhàn)略自信、戰(zhàn)略清醒和戰(zhàn)略定力，將為中國(guó)的和平發(fā)展提供新的保障。②劉慧主編:《國(guó)家安全藍(lán)皮書——中國(guó)國(guó)家安全研究報(bào)告》(2014)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第122頁(yè)、第131頁(yè)。從憲法學(xué)角度來看，這一國(guó)家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國(guó)安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制，以及國(guó)安委與有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國(guó)安委設(shè)立的法理基礎(chǔ)，將有助于對(duì)上述問題的規(guī)范與完善，提升國(guó)家安全法治的全民意識(shí)，從制度上、法律上保障國(guó)安委作用的充分發(fā)揮。

與美國(guó)、俄羅斯等國(guó)家不同，我國(guó)的國(guó)安委“作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作”。③“中共中央政治局召開會(huì)議研究決定中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置審議貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定情況報(bào)告中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議”，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月25日。國(guó)安委“由習(xí)近平任主席，李克強(qiáng)、張德江任副主席，下設(shè)常務(wù)委員和委員若干名”，④同上。主要職責(zé)是“制定和實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)，制定國(guó)家安全工作方針政策，研究解決國(guó)家安全工作中的重大問題”。⑤“習(xí)近平:關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”，資料來源http://www.he.xinhuanet.com/news/2013-11/16/c-118167990-7.htm。習(xí)近平同志在就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)行說明時(shí)指出的“適應(yīng)維護(hù)國(guó)家安全的需要”，“搭建一個(gè)強(qiáng)有力的平臺(tái)統(tǒng)籌國(guó)家安全工作”⑥習(xí)近平指出:“當(dāng)前，我國(guó)面臨對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對(duì)內(nèi)維護(hù)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的雙重壓力，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。而我們的安全工作體制機(jī)制還不能適應(yīng)維護(hù)國(guó)家安全的需要，需要搭建一個(gè)強(qiáng)有力的平臺(tái)統(tǒng)籌國(guó)家安全工作。設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，已是當(dāng)務(wù)之急?！眳⒁娏?xí)近平:“關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”，資料來源http://www.he.xinhuanet.com/news/2013-11/16/c-118167990-7.htm。是國(guó)安委設(shè)立的實(shí)際需要。從法學(xué)角度分析，國(guó)安委的設(shè)立與發(fā)展也有其堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。目前的國(guó)安委是一個(gè)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，其今后的發(fā)展方向有4種模式。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和法律各有其依據(jù)及修改完善之需要。

一是將其定位為國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分，“探討組成國(guó)家國(guó)防委員會(huì)或國(guó)家安全委員會(huì)”，①叢文勝著:《國(guó)防法律制度——憲法視角下的國(guó)防法律制度研究》，解放軍出版社2012年版，第151頁(yè)。由《憲法》在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中設(shè)專節(jié)對(duì)其名稱、法律性質(zhì)、產(chǎn)生方式、職能權(quán)限、運(yùn)行模式等進(jìn)行全面規(guī)定。在這種情況下，國(guó)安委將根據(jù)憲法的授權(quán)直接以自身名義就與國(guó)家安全相關(guān)的事項(xiàng)作出決策并發(fā)布決定，在涉及憲法和法律規(guī)定的由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定的重大事項(xiàng)上，以自身名義向全國(guó)人大及其常委會(huì)提請(qǐng)審議，例如，決定國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、決定全國(guó)動(dòng)員、制定修改國(guó)家安全領(lǐng)域的基本法與專項(xiàng)法等。

二是將其定位為國(guó)家主席就國(guó)家安全領(lǐng)域重大問題作出決策提供咨詢協(xié)調(diào)服務(wù)的組織。這樣則不是由《憲法》“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章定位國(guó)家安全委員會(huì)，而是通過修改現(xiàn)行《憲法》關(guān)于國(guó)家主席職權(quán)的規(guī)定，②參見《憲法》第80條、第81條。賦予國(guó)家主席組織和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)；同時(shí)，以修訂《國(guó)家安全法》對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限等相關(guān)問題作出明確規(guī)定。這既是對(duì)未來國(guó)安委合法地位的認(rèn)可，也有利于保障國(guó)家主席對(duì)國(guó)家安全事務(wù)的直接決策權(quán)。

三是將其定位為國(guó)家機(jī)構(gòu)層面的組織但在《憲法》中明確其主席由中央軍委主席兼任。根據(jù)《憲法》規(guī)定，由軍委主席負(fù)責(zé)的中央軍委是負(fù)有實(shí)職的國(guó)家機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家安全負(fù)有重要責(zé)任，其領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)武裝力量是保障國(guó)家安全的核心力量。而從我國(guó)最近20年的法治發(fā)展實(shí)踐來看，中央軍委主席也往往由國(guó)家主席兼任并需要修憲確認(rèn)。因此，由中央軍委主席兼任國(guó)安委主席，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的諸多行為主體，既有其堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)，又能夠保障國(guó)安委的權(quán)威性、專業(yè)性、統(tǒng)籌性和高效性。

四是維持國(guó)安委黨內(nèi)決策和協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的現(xiàn)階段定位。在國(guó)安委成為國(guó)家機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)尚未成熟時(shí)，維持其現(xiàn)階段定位依然有其憲法依據(jù)，即中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，對(duì)中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位已在憲法序言中明確，而這種領(lǐng)導(dǎo)是一種政治、思想、組織上的全面領(lǐng)導(dǎo)，自然包括黨對(duì)國(guó)家安全的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，也是黨對(duì)國(guó)家安全與發(fā)展的歷史擔(dān)當(dāng)。在這種情況下，則不必修改《憲法》，也不必在《國(guó)家安全法》中體現(xiàn)國(guó)安委的具體規(guī)定，只需按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》③2013年5月27日由中共中央頒行。的規(guī)定完善黨內(nèi)法規(guī)即可。在黨履行憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)過程中，如果涉及憲法、法律規(guī)定的事項(xiàng)，則應(yīng)履行相關(guān)法律程序，以取得決策的合法性，同時(shí)以憲法和法律保障其決策的執(zhí)行。事實(shí)上，從黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐來看，國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的每一次改革，特別是政治體制改革，都是由我們黨提出并推進(jìn)的，黨在組織內(nèi)部的決策及相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)成熟后即上升為法的規(guī)范，從而擴(kuò)展至國(guó)家機(jī)構(gòu)，以法律形式發(fā)揮作用。

另外，還必須建立完善有關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力必受監(jiān)督是任何一個(gè)恪守民主政治的國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)作的基本規(guī)則，也是公民基本權(quán)利得以維護(hù)的制度屏障。國(guó)家安全是國(guó)民生存與發(fā)展的根本保障，國(guó)家安全領(lǐng)域國(guó)家公權(quán)力與公民私權(quán)利的張力平衡更需要憲法統(tǒng)領(lǐng)下完善的法律監(jiān)督機(jī)制來維持。從我國(guó)國(guó)家安全特別是國(guó)防安全領(lǐng)域法治建設(shè)的實(shí)際情況來看，應(yīng)重點(diǎn)完善對(duì)國(guó)家安全的立法和執(zhí)法監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有對(duì)涉及國(guó)家安全的立法和執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)，但監(jiān)督程序和方式不明確導(dǎo)致的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，都很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。因此，可考慮在全國(guó)人大中增設(shè)國(guó)家安全法治建設(shè)的專門工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)立法、執(zhí)法的監(jiān)督。同時(shí)，建立和完善監(jiān)督的“啟動(dòng)程序”，要采取各種有效措施，加大對(duì)國(guó)家安全立法、執(zhí)法監(jiān)督力度，提高監(jiān)督的質(zhì)量效益，提升國(guó)家安全領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的法治化水平。

? 海軍大連艦艇學(xué)院講師，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生。