沈壽文

“常規(guī)、非常規(guī)、超常規(guī)式治理”與應急法治
——以C縣森林火災應急為例

沈壽文?

一、問題、術語與個案

中共十八屆三中全會、四中全會提出了“實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標，而應對突發(fā)公共事件恰恰是衡量一國政府(government)治理能力高低的重要契機。與此同時，應對突發(fā)公共事件往往也是檢驗一個國家法治狀況的重要時刻。因此，應對突發(fā)公共事件是檢驗一國治理能力是否現(xiàn)代化、法治化的試金石。顯而易見的是，法治往往強調政府的權力應當受到有效的監(jiān)督和約束，以防止其濫用、侵害人民的正當權利。然而，踐行法治的目標畢竟不是要使政府能力低下，甚至喪失維護社會秩序、提供公共產(chǎn)品服務的能力；恰恰相反，法治的另一層目標，就是要讓政府在法治框架下有足夠的能力和條件為人民提供公共產(chǎn)品服務。因此，政府應對突發(fā)公共事件便需要在保障政府應對突發(fā)公共事件能力與防范政府過度擴張權力、濫用權力之間尋求平衡。①波斯納說:“我們越感到安全，我們就會給個人自由加上更多的砝碼；我們越感到危險，我們就會給安全加上更多的砝碼，盡管我們承認這兩個利益相互依賴?！眳⒁姡勖溃堇聿榈隆げㄋ辜{著:《并非自殺的契約:國家緊急狀態(tài)時期的憲法》，蘇力譯，北京大學出版社2010年版，第154頁。一般而言，在應對突發(fā)公共事件時，盡管任何國家均必須努力在公共安全與人民自由之間尋求平衡；但在法治發(fā)達國家，由于法治約束政府、維護人民自由的本質有了廣泛深刻的社會認同，因而這樣的國家需要側重考慮的是如何增進政府應急能力問題。與之相反，在法治欠發(fā)達的集權國家，由于政府歷來過分強勢，在突發(fā)事件和緊急狀態(tài)下，政府事實上并不缺乏應急的能力，因而這樣的國家所應著重考慮的是如何構建和維持基本的法治水平，因為“社會常態(tài)需要法制，緊急狀態(tài)需要另一類法制，緊急狀態(tài)法制的出發(fā)點和最終歸宿是避免社會在危機時期雪上加霜，在面對一種危機的同時再遭遇法制危機，防止法治政府墮落為人治政府，阻止公共權力運作陷入人治狀態(tài)”。②肖金明、張宇飛:“另一類法制:緊急狀態(tài)法治”，載《山東大學學報》(哲學社會科學版)2004年第3期。顯然，為了有效應對突發(fā)公共事件，各個國家往往通過立法賦予政府應對突發(fā)公共事件的特殊權力，并通過立法將突發(fā)公共事件應對措施、應對程序，相關主體的責任和義務預先確定下來，使之盡可能“常規(guī)化”和“制度化”。然而，即使是通過立法努力使應對突發(fā)公共事件“常規(guī)化”的“非常規(guī)式治理”，仍然可能突破“常規(guī)式治理”模式下政府權力的運行格局。因此，這種“非常規(guī)式治理”本身便應當劃定其存在的界限；否則，如果“常規(guī)式治理”模式下政府權力運行格局可以經(jīng)常性地被打破、重組，并通過所謂的“法制機制”而被日常化，則權力分立制衡原則與政府部門內部的理性分工協(xié)調機制必定無法維持，一國的法治便可能蕩然無存。不僅如此，當突發(fā)公共事件爆發(fā)時，在“非常規(guī)式治理”基礎上采取的重組機構、集中資源、強調命令與服從的“超常規(guī)式治理”，盡管可以使政府應對能力十足、應對效率極高、應對效果極為明顯，但這種治理模式是以犧牲大量的人力、物力、財力為代價的，也是以犧牲政府不同機關、不同部門職能的理性化配置為代價的，它本質上是對政府權力的顛覆性重組。因而，從法治的角度來看，“超常規(guī)式治理”應當有著比“非常規(guī)式治理”更為嚴格的條件限制。

本文主要從政府權力配置角度使用“常規(guī)式治理”、“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”三個術語。①本文所謂的“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”與中國大陸一些學者們提出的與“常規(guī)式治理”相對應的“運動式治理”的內涵并不相同。所謂“運動式治理，是指由各級政府、政府部門或領導干部發(fā)動的，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運動。運動式治理在官方話語中具有多樣化的反映，比如集中整治、專項整治行動、會戰(zhàn)、突擊行動等?！保蹍⒁娙~敏:“從政治運動到運動式治理——改革前后的動員政治及其理論解讀”，載《華中科技大學學報》(社會科學版)2013年第2期。］盡管“運動式治理”所表現(xiàn)出來的某些特征，在一定程度上可以解釋森林火災爆發(fā)時的處置現(xiàn)象，但并不能很好地解釋森林火災預防階段的應對狀況。而且所謂“常規(guī)式”治理與“運動式”治理是并行的兩種治理模式，換言之，“運動式治理”并不是“常規(guī)式治理”的替代手段，而是為了達到特定目的，在短期內集中人、財、物試圖達到“常規(guī)式治理”本來應該實現(xiàn)的目標。這種治理模式體現(xiàn)為專項行動、集中清理等，在實踐中有食品安全專項執(zhí)法、集中清理“黑車”、集中整治城市非法“攤販”、集中打擊“非法傳銷”等。首先，本文所謂“常規(guī)式治理”，指的是為了理性地實現(xiàn)政府職能，政府各個機關、各個部門之間按照憲法和組織法的規(guī)定，履行著各自的職責，各自獨立行使職權，依法合作配合，通過日常的履職、按部就班的“官僚機制”，實現(xiàn)對社會的治理。在這里，國家機關中的立法機關(如人大及其常委會)、行政機關(如各級人民政府)、司法機關(如各級法院和檢察院)根據(jù)憲法和組織法，有著各自相對獨立的基本職能(立法、執(zhí)法和司法職能)，行政機關內部各部門(如林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、公安局)根據(jù)憲法和組織法，同樣有著各自相對獨立的基本職能。在常規(guī)之下，為維護法治，遵從權力分工、合作與相互監(jiān)督的規(guī)則，遵循政府權力運行規(guī)律，這些政府機關、部門不能也不應將其統(tǒng)合在一起。其次，所謂“非常規(guī)式治理”，指的是為了有效執(zhí)行某一特殊事務，政府(government)特別突出相關國家機關、行政機關各部門與所欲執(zhí)行或處理的事務之間的內在關聯(lián)性，打破相關國家機關、行政部門之間的權力關系格局，將它們整合起來，以共同應對這一特殊事務。并通過立法或者低位階的法律性文件甚至行政命令，以符合形式上的“法制”的形態(tài)，將這種跨國家機關、跨行政部門的權力整合予以“制度化”。最后，“超常規(guī)式治理”是在“非常規(guī)式治理”基礎上，為了有效執(zhí)行或者處理某一特殊事務，政府突破“非常規(guī)式治理”的“形式法制”框架，動用強大的政治力量，以行政命令的方式，自上而下進行高度政治動員，將不同國家機關、行政部門的權力打破重組并高度整合起來，以實現(xiàn)治理目標的模式。這三種治理模式之間在應對突發(fā)公共事件(如森林火災)中根據(jù)事態(tài)的發(fā)展存在由“常規(guī)式治理”向“非常規(guī)式治理”，并最終向“超常規(guī)式治理”轉化的現(xiàn)象。

本文以A省B市C縣森林火災應急管理為個案，研究C縣森林火災的預防和應對中，政府相關部門、機構、單位之間是如何協(xié)調配合的，政府權力是如何被整合的，這種政府權力的整合與“常規(guī)式治理”、“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”之間存在怎樣的關聯(lián)等問題。研究的調查點C縣是A省之省會城市B市的一個普通農(nóng)業(yè)縣，擁有土地面積993平方公里，境內盆地山嶺相間，河谷和盆地面積占總面積的12.5%。海拔高差大，山多平壩少。最高海拔為2817m，最低海拔為1455m，高差達1362m。氣候為典型的低緯度亞熱帶高原季風氣候，年平均氣溫15.8℃，無霜期245天，全年日照2287小時，太陽輻射值為10 746～123 830卡/cm2，年平均降雨量846.5mm，蒸發(fā)量2032.5mm，相對濕度72%。全縣轄5鎮(zhèn)1街道辦事處，73個村委會，2個小區(qū)居委會，562個自然村，2014年全縣總人口15.3萬人，人口密度為每平方公里150人。①資料來源C縣人民政府門戶網(wǎng)。與A省其他農(nóng)業(yè)縣類似，森林防火是C縣各項工作的重中之重。

二、“非常規(guī)式治理”與C縣森林火災預防的法律規(guī)范、組織保障和技術支撐

與中國2800多個其他縣級政府機關一樣，C縣政府機關肩負著貫徹執(zhí)行包括森林防火在內的上級法律法規(guī)規(guī)章和各種政策措施的職責。在森林火災預防和處置上，作為基層政權的C縣如何預防和處置森林火災，實際上有著明確的法律規(guī)范要求，有一套嚴密的組織保障體系，也有一系列上級政府機關出臺的可“依葫蘆畫瓢”的技術參照“范本”。

從法律規(guī)范來看，C縣森林防火和火災應急處置的直接法律依據(jù)有全國人大常委會制定的《突發(fā)事件應對法》(2007年實施)和《森林法》(1985年實施、2009年第2次修正)；國務院制定的《森林法實施條例》(2000年實施)和《森林防火條例》(1988年制定、2008年修正)；A省人大常委會制定的《A省突發(fā)事件應對條例》(2014年實施)和《A省森林防火條例》(2012年實施)，以及B市人大常委會制定的《B市森林防火條例》(2013年實施)。上述法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)分別構成兩個方面的內容:一是包括火災等自然災害在內的突發(fā)事件應急的綜合性法律文件，主要規(guī)定突發(fā)事件的范圍和等級、管理體制、處置原則、預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建以及違法應承擔的法律責任；二是直接針對森林火災預防和處置的專門法律性文件，主要規(guī)定森林火災等級、防火指揮機構、管理體制、森林火災預防、撲救、災后處置以及違法應承擔的法律責任。除此之外，與縣政府作為地方執(zhí)法的“基層”相一致，C縣森林火災預防和處置還有數(shù)量龐大、從中央到B市及其相關職能部門臨時發(fā)布的各式各樣的“紅頭文件”。所有這些最終需要由C縣政府予以實施的法律規(guī)范和政策檔，編制出一個個籠罩在C縣政權之上的森林火災預防和處置的“緊箍咒”，描繪出一套森林火災預防和處置的“有法可依”景象。由于森林火災預防和處置乃至其他突發(fā)公共事件，單靠“碎片化”的任何單一的行政部門都是無法有效地予以解決的，因而需要集中政府力量。因此，《突發(fā)事件應對法》、《森林防火條例》之類的法律、法規(guī)便不得不打破組織法上關于行政部門常規(guī)下分工的權力格局，強調它們之間的密切配合，由此便進入“非常規(guī)式(制度)治理”模式，而將這些“碎片化”的權力統(tǒng)合起來的往往就是所謂的“組織保障”，特別是立法中所確立的各種各樣的非常規(guī)的議事協(xié)調機構(如森林防火指揮部)。

在組織保障上，為應對突發(fā)事件，根據(jù)上述法律規(guī)范，中央層面成立了綜合性的“國家突發(fā)事件應急指揮機構”和專項性的“突發(fā)事件應急指揮機構”，地方省、市、縣三級政府相應地成立了本級綜合性的“突發(fā)事件應急指揮機構”和專項性的“突發(fā)事件指揮機構”?！癈縣森林防火指揮部”便是C縣針對森林火災的專項性的“突發(fā)事件應急指揮機構”。由于綜合性突發(fā)事件涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，比起單項的突發(fā)事件更為復雜且需要調動更多的資源，因而，實踐中是由各級行政首長擔任應急指揮機構的“指揮長”，其組成單位(也是責任單位)則是人民政府各個相關職能部門、其他國家機關以及當?shù)伛v軍、武警部隊等，成員包括所有責任單位的行政長官和負責人，而其負責日常工作的常設機構“辦公室”，也一般選擇設置在可以綜合調動資源的各級人民政府辦公廳(室)中。與綜合性突發(fā)事件不同，對于單項的突發(fā)事件，盡管法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)同樣規(guī)定其防范和處置工作實行“地方各級人民政府行政首長負責制”，但實踐中，一般由本級分管該專項業(yè)務的人民政府副首長兼任“指揮長”，成員單位(責任單位)涉及人民政府該專項業(yè)務的行政主管部門、其他各個相關職能部門、其他單位以及當?shù)伛v軍、武警部隊，成員便相應地由該專項業(yè)務的主管部門行政長官、其他成員單位主管的副職行政長官、部隊長官組成，而其負責日常工作的常設機構“辦公室”則一般選擇掛靠在人民政府該項業(yè)務的行政主管部門之內。

按照這一規(guī)則，“C縣森林防火指揮部”便是C縣應對森林火災的應急指揮機構，由分管林業(yè)的副縣長擔任“指揮長”，縣林業(yè)局局長擔任常務副指揮長，縣人民武裝部部長和縣政府辦公室主任擔任副指揮長，縣林業(yè)局分管森林防火的副局長任專職副指揮長；成員單位涉及C縣人民政府相關之職能部門、其他國家機關(C縣人民法院和C縣人民檢察院)和國有企業(yè)共30家單位，通過組織機構將森林防火責任分解到每一個成員單位(見表1)。

表1 C縣森林防火指揮部成員及職責

續(xù)表

續(xù)表

通過這種組織機制，常規(guī)下似乎與森林火災防范和處置沒有“必然”聯(lián)系的單位，被嚴密地動員和整合進森林防火的隊伍中來，以非常規(guī)手段徹底顛覆了科層式治理中部門之間的常規(guī)分工機制，矛頭直指因橫向分工的精細化所帶來的公共權力碎片化的弊病。在C縣森林防火決策者看來，上述30個單位與森林防火都存在“必然”關系，都應當負有相應職責，不僅縣人民政府林業(yè)主管部門(林業(yè)局)以及其他職能部門(如公安局、民政局、氣象局)與森林防火有“必然”關系，縣人民政府的內設機構(縣政府辦公室、縣政府法制辦、縣監(jiān)察局)也與森林防火有“必然”關系。即使是很松散的關系，例如，縣政府法制辦僅僅是“按照規(guī)定指導、參與、審查本縣有關森林防火政府規(guī)章和規(guī)范性檔的制定工作”，①實際上，按照《立法法》規(guī)定，縣人民政府并沒有地方政府規(guī)章的制定權，因而此處存在錯誤。又如，縣監(jiān)察局僅僅是“負責指導監(jiān)督各鎮(zhèn)(街道)森林火災行政問責工作，按干管權限(職責權限)對相關責任人進行問責或提出處理意見”。不僅國有企業(yè)(聯(lián)通、電信、保險公司)與森林防火有“必然關系”，甚至像縣人民法院、縣人民檢察院這樣與縣人民政府并列并行的司法機關，也可以與森林防火扯上關系。而且值得思考的是，行政機關(縣森林防火指揮部)在確定成員單位(責任單位)時，有何權力將司法機關扯進來呢？而且縣人民法院、縣人民檢察院居然也“愿意”成為成員單位(責任單位)。當然，從中國目前的實際狀況來看，C縣人民法院和人民檢察院成為森林防火指揮部成員單位(責任單位)是可以理解的。它表明，在某些地方黨政領導看來，法院、檢察院是辦理“審判”和“檢察”業(yè)務的行政部門。而從某些法院院長、檢察院檢察長的角度來看，既然法院的責任就是“協(xié)助開展森林防火宣傳，通過典型案例開展法制教育，依法審理涉及森林防火的刑事案件，依法追究相關責任人法律責任；依法審理因森林火災或在救災過程中引起的各類民事賠償案件和行政訴訟案件，依法判令有關人員、單位對受害人給予相應的賠償”，檢察院的責任就是“負責對森林火災案件依法按照級別管轄規(guī)定批準逮捕、提起公訴，對森林防火失職、瀆職案件進行查處”，而這些工作本來就是法院、檢察院的本職工作，因而成為森林防火指揮部成員單位(責任單位)對本院工作并沒有實質影響，再加上法院、檢察院業(yè)務工作的順利開展離不開地方黨委政府的支持，因此，成為森林防火指揮部成員單位(責任單位)正是一種“互相支持”的表現(xiàn)，也是法院、檢察院“服務大局”需要的考慮。此外，在某些法院院長、檢察院檢察長看來，本單位能夠被地方黨政領導列入“成員單位”、本人能夠被列入名單，本身就是一種“政治待遇”。然而，按照這種“服務大局”的思路，那些被認為在森林火災中負有責任、需要被追究刑事責任的當事人，如何獲得公正裁判，卻是值得擔憂的。②正是這種“司法地方化”的弊病，中共十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的司法改革思路之一就是所謂的“去地方化”。然而，即使是當前正在進行的新一輪司法改革，強調地方法院、檢察院人財物歸省里統(tǒng)管，“地方化”實際上仍然是不可避免的。在組織機制上，不僅成立了森林防火指揮部，整合了成員單位(責任單位)，而且根據(jù)《A省突發(fā)事件應對條例》、《A省森林防火條例》和《B市森林防火條例》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、林區(qū)或林緣地帶的村(居)民委員會以及森林、林木、林地的經(jīng)營單位和個人都負有森林防火的責任。

與此同時，為了解決“常規(guī)式治理”中縱向層級多、各自為政的問題，C縣森林防火的另一組織機制是采用“縣級領導包鎮(zhèn)(街道)”責任制和“縣級單位包村”責任制。①參見2014年《C縣森林防火縣級領導包鎮(zhèn)(街道)一覽表》、《C縣森林防火縣級部門包村責任區(qū)一覽表》(內部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。前者的具體做法是:除了縣委書記、縣長之外的所有C縣33個縣處級領導干部(甚至包括縣人大常委會主任、縣人民法院院長、縣人民檢察院檢察長)，分成6個組，對應6個鎮(zhèn)(街道辦事處)，分別“包干”(負責)一個鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火工作的監(jiān)督檢查和幫扶工作，并擔任所“包干”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火的督促檢查組的組長或者成員。監(jiān)督檢查鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火管理體系是否健全、森林防火宣傳教育、森林火災撲救預案制定狀況、工作機制、值班制度落實狀況、隊伍建設和物質配備狀況、檔案管理狀況、經(jīng)費保障狀況，并幫助鎮(zhèn)(街道辦事處)解決森林防火工作中遇到的困難和問題。后者的具體做法是:縣級部門(人民政府部門、人民法院、人民檢察院、國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等)73個負責人(科級干部)負責全縣73個村委會森林防火的督促檢查和幫扶工作。通過這種“縣級領導包鎮(zhèn)(街道)、部門包村、村包組、組包戶”，進行縱向資源整合，目的就是“把森林防火責任落實到人，落實到山頭地塊，不留死角”，“建立起縣、鎮(zhèn)(街道)、村、組、戶齊抓共管，責任共擔的森林火災工作長效機制”。②參見2014年《中共C縣委辦公室、C縣人民政府辦公室關于縣級領導及縣級部門包鎮(zhèn)(街道)村加強對森林防火工作督促檢查的緊急通知》(內部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。這種垂直式的權力整合模式，將“縣級領導”的責任與鎮(zhèn)(街道辦事處)的責任直接掛鉤，將“縣級部門負責人”的責任與村委會(負責人)的責任掛鉤意味著:當鎮(zhèn)(街道辦事處)森林火災預防不力時，既是鎮(zhèn)(街道辦事處)主要領導的責任，也是所掛鉤的“縣級領導”的責任，因而，“縣級領導”有權予以督促，同時有責任予以幫扶，他們之間在行政命令之下形成了密切的“連坐關系”；當村委會森林火災預防不力時，既是村委會負責人的責任，也是所掛鉤的“縣級部門負責人”的責任，因而，“縣級部門負責人”有權予以督促，同時有責任予以幫扶，他們之間也是密切的“連坐關系”。當然，從森林防火預防的實際上考慮，一旦鎮(zhèn)(街道辦事處)森林防火資源不足，“縣級領導包鎮(zhèn)(街道辦事處)”責任制下，可以發(fā)揮“縣級領導”比鎮(zhèn)(街道辦事處)領導更有爭取獲得森林防火資源的能力。同理，一旦村委會森林防火資源不足，“縣級部門包村”責任制，也可以發(fā)揮“縣級部門負責人”比村委會負責人更有爭取獲得森林防火資源的能力。

在這種權力整合機制中，國家機關的屬性、行政部門的職能區(qū)別，似乎已經(jīng)不重要了；“常規(guī)式治理”模式下，國家治理體系中，無論是作為“立法機關”(代議機關)的人大(人民代表大會)，還是作為司法機關的法院、檢察院，以及行政機關體系中各個部門(公安局、林業(yè)局、財政局等)，甚至作為有著行政級別設置的事業(yè)單位、國有企業(yè)，各自的基本職能和屬性的區(qū)分已經(jīng)不再重要，相關國家機關、行政部門和單位的負責人統(tǒng)統(tǒng)以特定行政級別的“干部”形式，參與到森林防火預防中來，“這種‘責任發(fā)包’的關鍵機制在于將責任由部門問責轉到對縣級領導、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、縣直重點部門‘一把手’的問責上”，以極端的形式“分級落實責任和‘責任發(fā)包’的形式消除這種條塊部門間的割據(jù)”，①程熙:“‘運動式治理’日?；睦Ь场訪縣基層糾紛化解活動為例”，載《社會主義研究》2013年第4期。最終達到整合政府權力，提示政府應對突發(fā)公共事件的能力。然而，常規(guī)下官員們(所謂“干部”)因為職務關系所應承擔的相應責任被應對突發(fā)公共事件(如森林火災)的政治需要極大地放大了。常規(guī)下輕微的違法違紀，在突發(fā)公共事件中，便顯得十分嚴重，所謂“頂風作案”便是對突發(fā)公共事件中違法違紀(包括失職、瀆職行為)的形象描述。

顯然，通過森林防火指揮部“成員單位”(責任單位)制，將橫向權力資源整合起來；通過“縣級領導包鎮(zhèn)(街道)”責任制和“縣級單位包村”責任制，將縱向權力資源整合起來，編織出一套嚴密的森林防火權力和責任之網(wǎng)。在這一網(wǎng)絡之中，對于森林火災的日常預防和火災爆發(fā)時的處置，便是單位個個都有義務、人員個個都有責任。原先“常規(guī)式制度治理”模式下，組織法所確定的井水不犯河水、各行其道、互不相干的部門、機構、人員被“森林火災的預防與處置”這一重大的政治需要(政治任務)“非常規(guī)”地黏合在了一起。為了保障和加固這一森林防火權力和責任之網(wǎng)的有效性，C縣按照慣例，開展伴隨著諸如天氣變化(天干物燥)、上級指示、領導重視、②比如，2015年年初A省人民政府辦公廳下發(fā)的《A省人民政府辦公廳關于落實省人民政府主要領導重要批示精神切實抓好當前森林防火工作的緊急通知》(A府辦明電〔2015〕8號)、2015年3月6日B市召開全市森林防火工作電視電話會議。外地教訓(例如，外地發(fā)生森林火災事件)等隨機性因素而來的定期、不定期的監(jiān)督檢查和紀檢監(jiān)察活動③僅2014年11月以來，C縣森林防火指揮部便下達了兩部森林防火緊急通知的督促檔，即《C縣森林防火指揮部關于進入2015年度森林防火期的通知》(C森防指〔2014〕18號)、《C縣森林防火指揮部關于加強當前森林防火工作的緊急的通知》(C森防指〔2015〕5號)；中共C縣紀委、C縣監(jiān)察局也于2015年2月下發(fā)《中共C縣紀委、C縣監(jiān)察局關于森林防火工作開展專項督查的通知》(C紀字〔2015〕8號)，成立了督查領導小組，下設四個督查小組，對各成員單位(責任單位)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)進行督查。便成為必需。定期、不定期開展監(jiān)督檢查與紀檢監(jiān)察活動，就是對責任單位和責任人員定期、不定期的“打打預防針”、“敲敲腦袋”提醒、重申森林防火權力和責任之網(wǎng)的有效性，以防止任何的懈怠。

隨著組織機構的設立、人員的配備、資源的整合、責任的分派，一場針對森林火災爆發(fā)的撲救和處置預案便顯得十分重要。畢竟森林火災作為自然災害類的突發(fā)公共事件，需要技術上的支撐才能有效應對。在有的領導看來，森林火災的處置就是一場“戰(zhàn)役”，④例如，2015年3月9日，在A省森林防火工作電視電話會議上，A省副省長要求堅決打好森林防火攻堅戰(zhàn)等，資料來源B市門戶網(wǎng)。因而“打仗就需要打有備之仗”。C縣森林火災預防和處置在技術支撐上，有著國家森林火災應急預案、A省森林火災應急預案、B市森林火災應急預案等上級森林火災應急處置預案可供參考。事實上，C縣近年來每一年的森林火災應急處置預案，都是在上級預案框架基礎上，結合本縣實際，進行內容上的調整。以《C縣二○一五年森林火災應急處置預案》為例，該預案分為6個部分，分別是:第一部分“總則”(目的、編制依據(jù)、工作原則、森林火災的界定和分級)；第二部分“組織指揮機構與職責任務”(縣政府撲火指揮部、縣森林防火指揮部成員單位職責任務)；第三部分“預警、監(jiān)測、信息報送和處置”(森林火災的預警、森林火情監(jiān)測、森林火情報告)；第四部分“森林火災撲救”(分級響應、火情信息的共享和處理、森林火災的現(xiàn)場撲救指揮、縣撲火前線指揮部裝備標準、森林火災的撲救原則、撲救森林火災的應急通信、森林火災撲救力量的組織和動員、森林火災的調查、森林火災的新聞報道、森林火災應急結束)；第五部分“森林火災的災后處理”(森林火災案件查處、傷亡人員的善后處理、火災損失情況的調查上報、森林火災調查報告和經(jīng)驗教訓總結及改進建議)；第六部分“附錄”(“C縣森林防火指揮部重要火情報告”格式、預案啟動格式文本、新聞發(fā)布稿格式文本)。按照這一預案，森林火災預防和處置，便有了一套詳細、具體、可操作的技術規(guī)范，舉凡組織指揮機構、人員安排、機構協(xié)作、物質資調動、災情信息處理、火災撲救、社會動員、火災調查、新聞報道、災害處理都可以在預案中得到詳細、規(guī)范的指導。

通過預先頒布法律性文件和各種政策文件，建立起一套思路清晰、內容全面、邏輯清晰、行為規(guī)范，可供各個層級政權機關遵循的行為指南，這種各個領域(無論是經(jīng)濟、政治、文化體制改革，還是經(jīng)濟建設、民生保障、防災減災等)“打有備之仗”的思維模式，在我國有著根深蒂固的觀念基礎?！爸旅淖载摗雹伲塾ⅲ軫.V.哈耶克著:《致命的自負——社會主義的謬誤》，馮克利、胡晉華譯，中國社會科學出版社2000年版。自20世紀90年代以來，在我國經(jīng)濟體制改革中得到了一定程度的摒棄，作為一個整體的計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)被“社會主義市場經(jīng)濟體制”所逐步取代。然而計劃經(jīng)濟的思維模式，并沒有因為“社會主義市場經(jīng)濟”的逐步確立而自動消亡。這種思維模式，對于主要依賴“自生自發(fā)秩序”予以發(fā)展、無法靠“唯理主義”予以建構的領域，②套用哈耶克使用的兩個術語，參見［英］F.V.哈耶克著:《自由秩序原理》(上、下)，鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版。是一個值得反思的問題。然而，從應對突發(fā)事件——尤其是森林火災等自然災害事件來說，這種計劃經(jīng)濟思維和組織能力卻可能是“歪打正著”。從這個角度看，我國各級政府并不缺乏應對突發(fā)公共事件(尤其是森林火災等自然災害的預防和處置)思維和能力，這在應對2003年“非典”疫情、2008年汶川大地震中得到淋漓精致的體現(xiàn)。

三、“超常規(guī)式治理”與C縣森林火災爆發(fā)應急模擬演練

如果說通過頒布森林火災預防和處置的法律性文件，以形成一套“有法可依”的法律規(guī)范，在常規(guī)政府權力體系基礎上組建一套嚴密的組織保障體系，制作一份可供森林火災爆發(fā)時遵循的技術方案，將森林火災的預防和處置納入“非常規(guī)式治理”，以保障森林火災工作的制度化、“法制化”，并通過系統(tǒng)按部就班、分工合作和監(jiān)督檢查可以確定森林火災的預防和處置目標，那么森林火災爆發(fā)時的“實戰(zhàn)”則是檢驗上述“長效機制”是否有效、是否存有漏洞，以及災后如何修補完善這一機制的重要時點。當森林火災發(fā)生時，按照森林防火預案集中人力、物力、財力，遵循科學程序和技術規(guī)范，投入撲滅火災的“戰(zhàn)役”之中便成為必需；這種“打仗”式的撲救活動，決定了“常規(guī)式”治理已經(jīng)無法勝任森林火災處置需要，“動員式”治理便登場了。

在B市委、市政府組織召開了高火險期森林防火工作電視電話會議后，2014年2月為“為貫徹落實國家省市森林防火工作電視電話會議精神，進一步規(guī)范C縣火場指揮部處置森林火災的組織與實施，確保做好今春森林防火工作”，檢驗“C縣森林火災處置預案的科學性、實用性、可操作性和進一步明確各參戰(zhàn)單位在森林火災處置中的職責和任務”，并“通過演練發(fā)現(xiàn)預案存在的問題，不斷修訂完善預案，提高撲火指揮員、撲火隊員處置森林火災的綜合能力”，①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預案室內演練展開程序》(內部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。C縣舉行了本年度“最接近實戰(zhàn)”②2015年5月28日筆者對C縣森林防火指揮部辦公室主任訪談時，辦公室主任說的話。的森林防火指揮部撲火預案室內演練，主要涉及森林火災撲救機構設置、召開森林火災現(xiàn)場處置工作會議確定森林火災撲救方案、責任單位分工配合實施撲救活動三個方面。

首先，關于森林火災撲救組織機構。該演練假定了C縣B鎮(zhèn)C村委會山頭爆發(fā)森林火災，根據(jù)《森林防火條例》中屬地管理原則的有關規(guī)定，發(fā)生森林火災后，撲救工作由當?shù)卣蛏址阑鹬笓]部統(tǒng)一組織指揮?；饒鲋笓]部是各級森林防火指揮部派出的一線指揮機構，是撲火現(xiàn)場的最高指揮機關。按照B市政府撲救森林火災“實行重兵出擊、牛刀戰(zhàn)術、小火大打，扁平化指揮”的要求，③參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預案室內演練展開程序》(內部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室?？h級應在第一時間啟動撲火預案，并開設火場指揮部?；饒鲋笓]部由地方黨政領導、森林防火指揮部成員領導、林業(yè)部門領導和防火辦工作人員組成。指揮長由本級指揮部領導擔任，副指揮長由本級指揮部副指揮長和參加滅火的部隊最高指揮員擔任，佩戴專門的袖標或胸簽。指揮部下設“指揮調度組”、“后勤保障組”、“綜合聯(lián)絡組”和“火案查處組”4個組。(“火場指揮部成員及分工”見表2，“火場指揮部下設4個組及分組構成”見表3。)

表2 火場指揮部成員及分工

表3 火場指揮部下設4個組及分組構成

其次，關于召開森林火災現(xiàn)場處置工作會議，確定森林火災撲救方案，進行工作分工。C縣在第一時間啟動“撲火預案”，并開設火場指揮部后，指揮長組織指揮部組織機構召開處置工作會議。會議內容包括:聽取森林火災發(fā)生地鎮(zhèn)長火場狀況和鎮(zhèn)組織撲火情況；聽取火場指揮部副指揮長(縣人民武裝部部長)匯報當前的火場態(tài)勢(撲救力量配備和撲救狀況)；聽取縣氣象局局長當前的火場氣候的匯報；征求副指揮長(縣林業(yè)局局長)具體森林火災撲救意見；根據(jù)上述匯報，指揮長當場制訂撲救方案、明確撲救任務、確定保障措施，決定“由副指揮長、林業(yè)局局長帶領火場指揮調度組統(tǒng)一安排部署撲救任務及力量調動，并做好余火清理看守、通信保障工作。所有參加滅火的單位要主動請示匯報、密切配合，同時要樹立安全第一的思想意識，科學指揮、嚴密組織，盡量把火控制在第一道防線；副指揮長、政府辦主任帶領后勤保障組負責做好撲救火災所需的食品和撲火物資，準備隨時供應，并做好安全交通、醫(yī)療保障、向導保障。副指揮長、林業(yè)局局長帶領綜合聯(lián)絡組擬制、撰寫火情報告和上報各種文書，收集整理各類資料，搞好滅火工作的痕跡管理；組織對上級和對外聯(lián)絡聯(lián)系工作；按照規(guī)定統(tǒng)一接待記者和對新聞媒體發(fā)布火情信息；加強輿論引導，平息、處置火災謠言；督查各參戰(zhàn)單位履行職責，完成指揮部決心意圖情況?？h公安局分管副局長帶領火案調查組負責火案現(xiàn)場偵查、勘察，依法偵破火案，抓捕嫌疑人”。①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預案室內演練展開程序》(內部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。

最后，火場指揮部4個組在統(tǒng)一指揮下分工合作。撲救方案確定之后，4個組分別由各自的組長指揮調度、安排工作。其中，“指揮調度組”(組長是林業(yè)局局長)安排各單位組織撲火人員向火場開進，進行兵力部署(“火場兵力分布一覽表”見表4)；“后勤保障組”(組長是縣政府辦公室主任)命令各相關責任單位負責人(林業(yè)局、財政局局長、交通運輸局局長、民政局局長、衛(wèi)生局局長)在規(guī)定時間內調集人員、調撥物資、運送物資、組織維持火場及周邊地區(qū)治安秩序、管制道路、村民的安全轉移、組織醫(yī)療救護隊伍攜帶醫(yī)療救護器材、藥品和車輛對參加撲火人員實施定點醫(yī)療保障。各個組之間如需要配合，首先由各組組長間進行協(xié)調；如果存在需要上級協(xié)調的問題，則由指揮長進行協(xié)調。②同上。

表4 火場兵力分布一覽表

C縣森林火災爆發(fā)應急模擬演練，就是一次森林火災撲滅的“戰(zhàn)役”，從演練過程上看，森林火災預防階段與爆發(fā)階段在治理模式有了微妙的變化:為了預防所做的精心安排反映出“非常規(guī)式治理”機制，這一機制恰恰又是“超常規(guī)式治理”的基礎和前提，而“超常規(guī)式治理”是“非常規(guī)式治理”的替代模式，它是伴隨著事態(tài)的緊急(如火災爆發(fā)和蔓延)而不斷升級的。舉凡“非常規(guī)式治理”中組織機構的設置、人員配備、經(jīng)費的保障、機構間的合作、應急方案提前準備等，在“超常規(guī)式治理”模式中都被異常緊密地、動態(tài)地予以實施。在這一階段中，政府權力被進一步分割重組，原先主要按照行政級別設置的組織機構和橫向、縱向權力和責任之網(wǎng)，在森林火災撲滅的緊急關頭被進一步整合起來。原先行政級別相同的部門(單位)及其官員，被賦予了“命令與服從”的上下級關系:例如，“科級干部”的林業(yè)局局長被賦予負責撲救“指揮協(xié)調組”和“綜合聯(lián)絡工作組”的“火場指揮部副指揮長”角色，便有權命令與之本沒有隸屬關系且同為“科級干部”的“專職副指揮長”、B鎮(zhèn)正副鎮(zhèn)長、縣工信局局長、縣防火辦主任組織帶領人員實施撲火和輔助撲火工作。又如，“科級干部”的縣政府辦公室主任被任命為負責“后勤保障組”的副指揮長，便可以指揮同為“科級干部”的林業(yè)局局長、財政局局長、公安局副局長、民政局局長、衛(wèi)生局局長做好救災物資配備和相關后勤保障工作。①參見2014年《C縣森林防火指揮部撲火預案室內演練展開程序》(內部數(shù)據(jù))，資料來源C縣森林防火指揮部辦公室。

此外，在“撲火戰(zhàn)役”中，按照法規(guī)規(guī)定和政治要求，縣委、縣政府主要領導要“第一時間”到場，如果涉及火災等級提高，更高層級的領導(如市級、省級領導)，也要“第一時間”到場。①《A省森林防火條例》(2012年)第36條規(guī)定:“發(fā)生森林火災，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處和森林防火指揮機構負責人應當立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救?！钡?7條規(guī)定:“發(fā)生下列森林火災，火災發(fā)生地縣級人民政府和森林防火指揮機構負責人應當立即趕赴現(xiàn)場組織指揮撲救:(一)國界兩側5公里以內的森林火災；(二)較大的森林火災；(三)威脅居民區(qū)(點)或者重要設施的森林火災；(四)6小時尚未得到有效控制的森林火災；(五)省級以上自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園和國有林場發(fā)生的森林火災；(六)城鎮(zhèn)面山的森林火災；(七)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以上行政交界地區(qū)發(fā)生的森林火災；(八)需要上級支持撲救的森林火災。”第38條規(guī)定:“發(fā)生下列森林火災，火災發(fā)生地州(市)人民政府和森林防火指揮機構負責人應當立即趕赴現(xiàn)場，督促、指導或者指揮撲救:(一)國界兩側5公里以內的森林火災；(二)造成人員傷亡的森林火災；(三)12小時尚未得到有效控制的森林火災；(四)國家級自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園發(fā)生的森林火災；(五)城市面山的森林火災；(六)縣級以上行政交界地區(qū)發(fā)生的森林火災?！卑凑瘴覈鴳T例，級別較高的官員都要求到場，意味著涉及森林防火責任單位的低層級官員當然更應當?shù)綀?，這是體現(xiàn)官員們對“人民群眾負責”、“恪盡職守”的重要形式之一。而對于涉及森林防火責任的相關行政部門(單位)，其主要負責人(局長、主任等)在哪，其工作重心便在哪，整個行政部門的日常工作徹底被打亂，一切均以服務于森林火災處置這一任務，常規(guī)下本來有分工要求的行政部門的人員可以根據(jù)撲火需要予以調動，原先行政部門(單位)的某些工作可以簡化甚至可以暫時停滯。事實上，上述B市政府撲救森林火災“實行重兵出擊、牛刀戰(zhàn)術、小火大打，扁平化指揮”的要求，正是以撲救森林火災這一突發(fā)公共事件作為核心的政治任務，因為所謂“重兵出擊”，所謂“牛刀戰(zhàn)術”和“小火大打”，就是強調滅火是第一要務，哪怕是投入滅火資源過分浪費也在所不惜。

當然，這種森林火災爆發(fā)后處置的“超常規(guī)式治理”與森林火災預防階段的“非常規(guī)式治理”之所以不因時間拖得太長、人力物力財力的非正常集中、政府權力的非正常秩序(打破重組)而令人難以忍受，是因為森林防火與其他地質災害預防一樣，具有季節(jié)性。這種季節(jié)性拉近了“常規(guī)式治理”與“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”在可持續(xù)上難以逾越的鴻溝。

四、代結語:“非常規(guī)式治理”與“超常規(guī)式治理”的界限

“常規(guī)式治理”模式下政府權力的配備盡管也存在協(xié)調配合的一面，但更多的還是注重政府權力的相對獨立，這種“常規(guī)式治理”模式在當前政府權力配置中，的確存在機構林立、職權交錯、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競爭等部門權力割據(jù)、協(xié)作不力、權力碎片化的問題。②劉思達著:《失落的城邦:當代中國法律職業(yè)變遷》，北京大學出版社2008年版，第17頁。正如有的學者所說的:“從公共管理的角度來說，中國在治理過程中一直缺乏有效的政府間合作機制，而從成熟的治理機制的要求來說，政府間的合作關系至關重要。”③唐賢興:“中國治理困境下政策工具的選擇——對‘運動式執(zhí)法’的一種解釋”，載《探索與爭鳴》2009年第2期。而突發(fā)公共事件本身的緊迫性迫切需要集中政府權力資源，以增強政府應對突發(fā)公共事件的能力，因而，“非常規(guī)式治理”模式甚至“超常規(guī)式治理”模式恰恰是彌補“常規(guī)式治理”不足的機制，是促成政府權力相互配合的重要機制之一。眾所周知的是，政府的工作千頭萬緒，在各種各樣的治理事項中，能夠進入政府“領導”決策議程的公共問題，必定也就是政府“領導”認為十分重要、非解決不可的問題；諸如森林火災等突發(fā)公共事件，自然是迫在眉睫的、非馬上解決不可的重大事務，需要在短期內進行社會動員、集中資源、團結一致予以解決的重大問題。因而，從《森林防火條例》執(zhí)法的角度上看，政府以“非常規(guī)式治理”甚至“超常規(guī)治理式”模式取代“常規(guī)式治理”模式，調動一切政府力量(部門配合)、社會資源(基層群眾性自治組織參與)，以軍隊打仗的模式進行火災處置，正是基于中國當前“常規(guī)式治理”模式下政府權力配置中存在的弊病。然而，至少在如下兩個層面上，“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”模式在統(tǒng)合政府權力和應用整合后的政府權力時應當受到限制:

一方面，政府權力應當遵循基本的權力分工、配合與監(jiān)督的規(guī)則，特別是在不同性質的國家權力之間，并不存在統(tǒng)合的理論基礎和法制依據(jù)。當突發(fā)公共事件發(fā)生時，作為積極主動干預社會、應對危機的公共行政部門(行政機關)，自然應當擔負起處置公共危機的職責。然而，民主的政治機制決定了像中國立法機關(權力機關)這樣負有監(jiān)督行政機關職責的國家機關，也并不適合直接沖在突發(fā)公共事件應急的最前線，并不適合成為應對突發(fā)公共事件的責任單位；立法機關的官員(所謂“人大常委會主任委員”)，并不適合成為應對突發(fā)公共事件的責任人員。否則，突發(fā)公共事件之后回歸“常規(guī)式治理”模式之后，行政機關是否嚴重擴張了權力，是否侵害人民的權利，立法機關便無從監(jiān)督。更為重要的是，作為司法機關的法院和檢察院，更不應作為諸如森林火災等突發(fā)公共事件的責任單位，法院院長、檢察院檢察長不應成為應對突發(fā)公共事件的責任單位和責任人員。否則，司法的獨立性、公正性和權威性將蕩然無存。

另一方面，國家(政府)權力的擴張性，容易使這種經(jīng)過整合的高度集中的政府權力，彌散、滲透到本應由法治規(guī)范下的按部就班、程序性、常規(guī)性運行的治理領域中。當然，源于政治權威帶來的“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”的困境并不是整齊劃一的，這種破壞可能因事項的特殊性(如突發(fā)公共事件)，能夠得到容忍；但在另一些領域，這種破壞可能就比較明顯。如果說“非常規(guī)式治理”和“超常規(guī)式治理”模式對政府權力進行動員和整合，在不同國家機關之間、行政機關內部理性、高效的協(xié)作機制還沒有真正建立起來的前提下，應對突發(fā)公共事件中是不得已的治理模式，但這一模式并不能被推廣、延伸到諸如“招商引資”、“征地拆遷”、平息“PX項目”群眾性爭議等領域中，因為伴隨著這種政府權力的橫向和縱向整合以及政府官員的“責任分包”背后的，往往是違背法治精神的“連坐”措施。

? 云南大學法學院教授。