齊林

一個正在發(fā)展中的濱?？h城，其60歲以上老人占人口總數(shù)的比例接近20%，比國際通用的老齡化社會標準高出將近一倍。這個提前20年進入老齡社會的縣城，將如何解決“財政”養(yǎng)老難題

“養(yǎng)老并軌”，錢是難題。

按照相關(guān)政策，“中央財政按基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助?！痹谀壳耙呀?jīng)執(zhí)行的最低標準中，中央財政需要支付55塊錢，而地方財政只需出5塊錢。

那么，這5塊錢對地方政府來說，意味著什么？錢從哪里來？

《小康》記者前往距北京230公里的河北省樂亭（音：làotíng）縣，試圖在這個50萬人的中等規(guī)?？h城里尋找答案。

提前20年進入“老齡社會”

樂亭縣地處唐山市東南部，環(huán)抱京唐港，毗鄰唐山曹妃甸，是河北第一沿海大縣。作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，樂亭近年來正借開發(fā)臨港工業(yè)區(qū)加快轉(zhuǎn)型。

不過，蓬勃發(fā)展的城市化遇上了人口瓶頸。2011年的數(shù)據(jù)顯示，樂亭縣60歲以上老人占人口總數(shù)的19.58%，比國際通用的人口老齡化社會標準10%高出將近一倍。社會老齡化過早出現(xiàn)導(dǎo)致了勞動力缺乏、社會負擔(dān)加重等現(xiàn)實矛盾。

關(guān)于這一態(tài)勢的形成，與該縣成功的人口計生工作不無關(guān)系。樂亭縣人口與計劃生育局為《小康》提供的信息顯示，該縣1963年率先成立了計劃生育委員會；其制定的人口規(guī)劃曾作為全國制定人口規(guī)劃的藍本；1969年在全國農(nóng)村率先把人口自然增長率降到15‰以下。

從1978-2012年，樂亭縣總?cè)丝?4年僅增加35723人，增長7.38%，年均增加1050人。最近十年（2003-2012），樂亭縣的總?cè)丝谝恢痹?9.5萬左右，人口規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定。但近年來死亡人口大于出生人口，人口年度凈增值出現(xiàn)了有記載以來的連續(xù)三年的負增長。

與河北省第一人口大縣魏縣相比，可以明顯看出這種變化軌跡的影響。

1949年兩縣人口相差無幾，樂亭當時人口31.2萬，超過魏縣2.2萬人。但到2012年，魏縣總?cè)丝诔^90萬，幾乎是樂亭縣的一倍。自1978年以來，樂亭縣的人口出生率持續(xù)下降，除少數(shù)特殊年份外，2011年為有統(tǒng)計以來的人口出生率最低值，為6.44‰，而河北省十年來人口出生率一直在12‰左右。

這種人口變化，帶來了兩個方面的影響。

一方面，樂亭縣實施計劃生育政策的成功，使得其人口比例中獨生子女比重由1978年的24.5%上升至2012年的68.5%。這一變化帶來的紅利，顯現(xiàn)在高考升學(xué)上。1996年河北省第一年作出農(nóng)村獨生子女高考享受照顧10分的決定時，樂亭縣有255名學(xué)生在高考中享受了加10分的照顧，占到河北省的22.2%。據(jù)該縣計生局的統(tǒng)計，1996至2012年，每年享受加分的學(xué)生都在2000人以上，截止到2012年樂亭縣共有14113名學(xué)生享受高考加分照顧，21340名學(xué)生享受中考加分照顧。

但另一方面，人口負增長帶來的直接變化是青壯年勞力減少，而老年人口快速增長。從2000年至2010年，十年間樂亭縣總?cè)丝谝悦磕昶骄?.05%的低速度增長，而老年人口卻以每年平均3.72%的高速度增長。到2010年第六次人口普查時，樂亭縣60歲及以上人口達到9.1萬，占18.38%；2011年縣總?cè)丝?9.5萬人，60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘?9.58%。達到總?cè)丝诘慕宸种弧?/p>

由于持續(xù)的低生育水平，人口老齡化進程加劇，適齡青年逐年減少，從事經(jīng)濟活動的勞動力人口呈現(xiàn)下降及年齡偏大的趨勢，形成了青壯年勞動力的短缺及供求的失衡，如農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力以中老年人為主體以及企業(yè)面臨用工難、用工荒等。適齡青年逐年減少，導(dǎo)致應(yīng)征入伍的兵源減少，樂亭縣每年完成征兵任務(wù)都很困難。

這個縣比全國提前近20年進入了老齡化社會。

樂亭縣人口與計生局提供的數(shù)據(jù)稱，1982年第三次人口普查時，當?shù)?0歲及以上人口為5.27萬，占總?cè)丝诘?1.61%，就已經(jīng)步入了老齡化社會，比全國1999年進入老齡化社會提前近20年。

人口老齡化帶來的影響顯而易見。由于農(nóng)轉(zhuǎn)非、外地務(wù)工、升學(xué)后異地就業(yè)等因素，樂亭縣空巢老人家庭日益增多，2011年約為2.6萬戶，社會養(yǎng)老負擔(dān)重。在該縣社保局的統(tǒng)計中，全縣496000人中，退休人群2013年年底已經(jīng)達到90546人。一些社會問題逐漸凸顯，在一份報告中，該縣人口與計生局的分析稱“這些問題的出現(xiàn)給我縣經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來很多的不良影響，不利于社會的和諧和可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

試點中的“養(yǎng)老賬單”

2009年，中央政府開始實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，在當年的國發(fā)32號文件中表示，這一試點的目的在于“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，施行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。”

當時，該文件規(guī)定，年滿16周歲（不含在校學(xué)生），未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地資源參加新農(nóng)保。新農(nóng)保由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。繳費標準當時被設(shè)定為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費檔次。

樂亭縣社保局副局長張志林對《小康》記者稱，2010年，作為河北省唐山市第二批試點縣，樂亭縣開始實施新農(nóng)保政策，縣四大班子成員在周日開了一場電視直播大會，10月30日，成為該縣歷史上的一個轉(zhuǎn)折點。但彼時樂亭縣“財政不行，補貼少?！卑凑照咭?guī)定，中央財政補貼55元，縣財政要補貼10元。2010年，時任該縣縣委書記苗德成表態(tài)稱，即使財政困難，這筆錢也要拿出來。endprint

當時樂亭全縣符合條件的有90594人，接近總?cè)丝诘奈宸种弧?/p>

這是一個龐大的人群，樂亭縣為此設(shè)立了包括了“入口”補貼與“出口”補貼兩個方面的標準。所謂“入口”補貼，就是在農(nóng)民參保繳費環(huán)節(jié)給予補助，該縣確定的標準為每人每年30元。所謂“出口”補貼，是指對農(nóng)村60周歲以上人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼，標準為每人每月65元。

30元的入口補貼中，包括了河北省財政的10元、唐山市財政的10元以及樂亭縣財政的10元。在河北省，樂亭縣的經(jīng)濟實力并不算發(fā)達，總體上其財政依然是吃飯財政，單單解決當?shù)?5000多名公教人員的工資足額發(fā)放，就是一個巨大的考驗。由于長期以來積累形成的矛盾，赤字大、收支不平衡一直是樂亭縣財政的一個突出問題。

2010年樂亭縣的財政收入為13億元。在財政尚有赤字的情況下拿出1060萬的養(yǎng)老補貼資金，對樂亭縣來說并不容易。

盡管有國家財政配套，地方壓力仍然巨大。2010年10月啟動的這項試點，在當年的10、11、12三個月即消耗了400萬的補貼費用，其中出口200萬，入口200萬，74576人享受到了相關(guān)待遇，彼時，他們還沒有個人賬戶。

隨著地方經(jīng)濟發(fā)展，樂亭縣養(yǎng)老金的財政支付比例又有調(diào)整。變?yōu)楹颖笔∝斦?元、唐山市財政6.5元，樂亭縣財政支付上升到19.5元。在2012年2月樂亭縣財稅工作動員會上，時任樂亭縣長王東群坦言：“去年、前年我縣財政都有赤字，要想一些辦法平衡赤字?！彼e例說：“學(xué)校要運營、孩子要上學(xué)、老人要贍養(yǎng)，新農(nóng)保、新農(nóng)合、醫(yī)保要落實，等等。社會事業(yè)、城市建設(shè)管理都需要大量的財政資金保障，所以必須加強財政工作，增加財稅收入?！?/p>

政府算了大的民生賬，居民也會算這筆“養(yǎng)老賬”。

61歲的張文波與62歲的妻子魏鳳霞，2004年從鄉(xiāng)下搬進了縣城里，身為退休教師的魏鳳霞享有退休金待遇，但老張還是農(nóng)村戶口，自己也有新農(nóng)保，他名下的一點地，租給了別人耕種。2011年，他們居住的閆各莊開始了新農(nóng)保試點工程。不過由于此前他們已經(jīng)搬遷，直到當年9月，老兩口才被通知到。在當時的各檔繳費標準中，老張選擇了最高檔——每年交1000元。（之前的新農(nóng)保不繳費）可是后來有人說，多交也不會多給。

于是第三年，老張就不再按最高檔繳費了。2012年，他重新選擇了200元的檔位。

樂亭縣有很多人都屬于這種情況。在開始推行養(yǎng)老保險時，根據(jù)實際情況，樂亭縣將個人繳費部分定為每人每年100至1000元之間的十個檔次，每一百元為一檔，參保人可自主選擇檔次，多繳多得。在政府補貼部分，除為符合條件者全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，對參保人員繳費給予補貼，2011年的補貼為每人每年30元。當時該縣規(guī)定，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老待遇由三部分組成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月65元（其中中央財政補助55元，縣財政補助10元），個人賬戶養(yǎng)老金標準為個人賬戶儲存額除以139。除此之外，樂亭縣為引導(dǎo)中青年城鎮(zhèn)居民積極參保長期繳費，對于繳費年限超過15年的，每增加一年，加發(fā)2元地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金（由縣財政負擔(dān)）。

與新農(nóng)保制度的實施相似，養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的相距時間亦被規(guī)定為15年。

在樂亭縣社保局的統(tǒng)計中，2013年縣財政補貼費用為1060萬，其中216000人沒有退休但已經(jīng)交費。再加上縣財政自身開始的450萬，合計財政支出約1500萬。

農(nóng)民們很快感覺到了實惠。2013年1月開始，張文波開始每月領(lǐng)取75元的養(yǎng)老金，但就是這75元的養(yǎng)老金，魏鳳霞對記者說“國家相當了不起了?！?/p>

每年增加6000人的“養(yǎng)老”壓力

樂亭縣的主政者們在“十二五規(guī)劃”中，構(gòu)想將目前的縣城規(guī)模擴大一倍，由目前的14.1平方公里拓展到29.8平方公里，到2020年人口預(yù)計將增加到28萬。當?shù)赜糜诔鞘薪ㄔO(shè)的一般預(yù)算收入不足5個億，但通過積極探索多元化投融資機制，近幾年用于城市重點工程項目累計投入40多億元。

這個海邊小縣城，正在發(fā)生著巨大的變化。

但是老齡社會的提前到來，則使當?shù)卦谡呱喜坏貌惶崆白稣{(diào)整與準備。在縣財政局副局長劉東茹的計算中，2010年10月-2011年年底的15個月里，縣財政用于養(yǎng)老保險費用支出為230萬，彼時縣財政在各級補貼的份額還是10元錢。但是從2012年開始至今，根據(jù)新的財政補貼份額，縣財政平均每年支出增加到了460萬元。多出來的230萬，加大了財政赤字?？h里只能壓縮其他項目支出，而爭取上級撥款的想法則基本是“不可能的”。

從人頭上來說，縣財政的補貼支出還不止19.5元了。

2012年7月，河北省政府下發(fā)“68號文件”，決定合并實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，合并實施后統(tǒng)稱“河北省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”。合并后，原有的五個繳費檔次被提高到十個交費檔次。從每人每年100元～1000元分10個檔次，參保人員自主選擇繳費檔次。如果居民選擇了最高檔繳費，每年繳費1000元，到2025年止，以現(xiàn)在開始計算的11年零7個月計算，十五年到期后，他的個人賬戶中每月將為74.1元，但他每月拿到的數(shù)字將是基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的65元與74.1元的綜合，一直拿到去世為止。若該居民未能生存到139個月，死亡之日起，其剩余費用將會被一次性全部支付給其家人。

這項惠民政策意在拉平城鄉(xiāng)之間的差距，也是2014年中央決定推廣到全國的普惠性養(yǎng)老政策的雛形。

開始推行這項政策后，據(jù)樂亭縣社保局副局長張志林的估算，2010-2025年的十五年里，樂亭縣財政為參保居民的繳費補貼每人每月即需要多支出55元。在2025年以后，這個數(shù)字可能“上億”，這讓社保局有了不小的壓力。

如何使居民社保賬戶里的費用增值，則成為另一個重要命題。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，該縣的社保賬戶只能存入國有商業(yè)銀行，按活期存款享受同比優(yōu)惠利率。這筆錢的增值問題尚不能構(gòu)成影響，但在社保局農(nóng)?？瓶崎L李蘊哲看來，只有存款利率達到6%，才能與縣財政獨自承擔(dān)保險支出的那些年持平，而目前的利率僅僅是3%多一點。endprint

她覺得未來這將構(gòu)成嚴峻的問題。李蘊哲舉例說，參保人員73歲后，養(yǎng)老金將由財政支付，多交多補。之前選擇繳費檔次高的人，拿到的錢就多了。而原來由個人繳費并獲取的費用，將由縣財政全額代替。目前樂亭縣每年平均死亡3000人，同時凈增享受養(yǎng)老保險人群為9000人，也就是說每年凈增享受待遇人口6000人。按每人每年享受780元計算，這項費用將凈增500萬。

何況，財政補貼的費用已經(jīng)上漲。

樂亭縣財政局副局長劉東茹稱，從最初的19.5元做的預(yù)算，現(xiàn)在已經(jīng)漲到了每人補貼47元，2014年更漲到96元。相比新農(nóng)合原來的標準，有了大幅度的提高。新農(nóng)合的標準為唐山市出330元，個人出70元。在唐山市的份額中，中央出180元，河北省出了14元，唐山市出35元，樂亭縣出96元。

在該縣每年新增的59-60歲的老齡人口中，財政局社?？瓶崎L張茹娟分析稱，即使這6000人按每人每月十元的標準計算，財政至少需要拿出72萬元的支出。對于此前社保局的擔(dān)憂，劉東茹的感覺倒不是很激烈。2000年，該縣財政年收入為9913萬元，而目前將近18億元，到2025年則更不止這個數(shù)字，只要財政收入持續(xù)增長，社保支出應(yīng)該不是問題。

新的政策推出后，很多此前一直沒有繳費的人在2010年拿到了780元養(yǎng)老費用，這筆錢由社保局直接發(fā)放，領(lǐng)到錢的人們很高興。在劉東茹的觀察中，當時百姓大多選擇100元的檔位繳費，而無論交100的還是交500的，都拿到了650元，但是若干年以后，就不會是這樣了——多交會多得。

與這個轉(zhuǎn)折點同步浮現(xiàn)的，還有張志林們的擔(dān)憂。在入口補貼中，原有的省市縣各十元的份額，后來被調(diào)整成了省10.5元，縣19.5元，剩余部分為市里支付，這樣一來，縣里的壓力陡增。目前樂亭縣的入口補貼每年需450萬。如果一名居民在該縣規(guī)定的10個繳費檔次中選擇了500元的一檔，從2010年開始計算，加上各級補貼，他的賬戶里每年其實是530元，按60歲退休計算，退休后將每月取得55元退休金。按國家規(guī)定的系數(shù)139個月計算（平均壽命73歲），60歲以后的十二年中，其個人賬戶養(yǎng)老金將被提取完畢。

從74歲開始，其養(yǎng)老費用將全部由縣財政補貼，加之該縣規(guī)定的每人每月附加的2元錢。真正的養(yǎng)老財政壓力，將會在2023年顯現(xiàn)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前樂亭縣財政直接支付的60歲以上老人為90594人，在財政局預(yù)算科科長趙書東的介紹中，2013年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費用支出為1548萬。而當年縣里的可用財力是12億元。從這個標準來看，縣里還可應(yīng)付，但如果標準繼續(xù)提高，可能就會出現(xiàn)問題。

但實際上，在樂亭縣16億的財政支出中，含2億的中央專項轉(zhuǎn)移支付資金，另有3500萬償債資金。而樂亭縣財政赤字每年2億多元，依靠財政供養(yǎng)人群為19000人，趙書東稱，“養(yǎng)活不了?！?/p>

在2014年的預(yù)算中，樂亭縣的財政支出達到了13.2億元，其中含1億多的財政赤字需要中央轉(zhuǎn)移支付。盡管面臨重重壓力，但樂亭縣的主政者們?nèi)匀徊粩嗾{(diào)整“養(yǎng)老金”的補貼比例，將更多的資金用于惠及民生。而對于更多的縣級政府來說，“5塊錢”的財政難題將隨著老齡社會的快速到來逐漸凸顯，如何統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)濟與民生福利將是一個巨大的挑戰(zhàn)。提前進入老齡社會的樂亭縣之嘗試，某種意義上可以當做一種有益的參照。

（抽文）

樂亭縣人口與計生局提供的數(shù)據(jù)稱，1982年第三次人口普查時，當?shù)?0歲及以上人口為5.27萬，占總?cè)丝诘?1.61%，就已經(jīng)步入了老齡化社會，比全國1999年進入老齡化社會提前近20年。endprint