曹偉

橫跨中國(guó)經(jīng)濟(jì)“半年度時(shí)間表”的十天，國(guó)務(wù)院督查組對(duì)政策落實(shí)與情況反饋進(jìn)行了全面調(diào)研。中國(guó)經(jīng)濟(jì)于今年“下半場(chǎng)”如何布局，并以此實(shí)現(xiàn)“確保完成主要目標(biāo)任務(wù)”，對(duì)于李克強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)務(wù)院來說至關(guān)重要

6月25日至7月5日，2014年上半年的最后5天和下半年最初5天，來自國(guó)務(wù)院派出的八個(gè)督查組面臨的是跨越多個(gè)部門和多個(gè)地方之間的奔波。

他們要在規(guī)定的十天之內(nèi)對(duì)中央27個(gè)部門單位和16個(gè)省（區(qū)、市）進(jìn)行實(shí)地督查。

“國(guó)務(wù)院不發(fā)空頭文件，所有措施必須不折不扣落實(shí)到位?！?月30日，在例行召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)決定開展新一屆政府的首次全面督查。

此次常務(wù)會(huì)議后一周，國(guó)務(wù)院正式下發(fā)通知，將全面督查的內(nèi)容，確定為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項(xiàng)政策措施落實(shí)情況，重點(diǎn)督查取消和下放行政審批事項(xiàng)、加快棚戶區(qū)改造等19個(gè)方面、60項(xiàng)內(nèi)容的落實(shí)情況。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)“半年報(bào)”發(fā)布的7月16日，李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上部署指出，在存量上，國(guó)務(wù)院在督查上半年各項(xiàng)政策是否落到實(shí)處的同時(shí)，還將建立長(zhǎng)效機(jī)制確保政策不“打水漂”；在增量上，國(guó)務(wù)院下半年將繼續(xù)堅(jiān)定不移向改革要?jiǎng)恿Γ诼鋵?shí)定向調(diào)控措施上持續(xù)發(fā)力。

不難看出，如何打通“最后一公里”與“最先一公里”之間的梗阻，督查機(jī)制成為處理“存”與“增”之間最具確保意義的長(zhǎng)效機(jī)制。

督查陣容解析：正部級(jí)官員掛帥

國(guó)務(wù)院為督促檢查中央政策的落實(shí)情況派出督查組并不是新鮮事物。

通過公開信息就可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院曾于2011年兵分8路對(duì)樓市情況進(jìn)行過督查。去年，中辦國(guó)辦也曾經(jīng)就“八項(xiàng)規(guī)定”的落實(shí)情況，派出聯(lián)合督查組下到地方督查。

但是與之前相比，此次督查的規(guī)格很高，每個(gè)督查組均由正部級(jí)官員擔(dān)任組長(zhǎng)，并包含了來自不同部委的司局級(jí)官員。據(jù)了解，國(guó)務(wù)院的八個(gè)督查組，前4個(gè)督查中央部委，后4個(gè)督查16個(gè)?。▍^(qū)、市）。

部委督查組由國(guó)務(wù)院4位副秘書長(zhǎng)帶隊(duì)，地方督查組由來自部委的正部長(zhǎng)帶隊(duì)。

從已公開的國(guó)務(wù)院督查組成員來看，各組多以一正一副的陣容亮相。唯一的例外是國(guó)務(wù)院第五督查組，有兩名副組長(zhǎng)，分別是國(guó)家發(fā)展改革委副主任胡祖才、農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華，其余已公開的副組長(zhǎng)均為副部級(jí)官員。

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，至少有15個(gè)部委人員參與此次督查。以第七督查組為例，該組成員至少來自7個(gè)部委，組長(zhǎng)為水利部部長(zhǎng)陳雷，副組長(zhǎng)是人社部副部長(zhǎng)信長(zhǎng)星，組內(nèi)成員還有發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長(zhǎng)吳曉、財(cái)政部企業(yè)司副司長(zhǎng)肖雪峰、人社部就業(yè)促進(jìn)司副司長(zhǎng)桂楨、住建部規(guī)劃司副司長(zhǎng)李曉龍，以及來自銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的官員。

由于督查組成員來自不同的部委，8個(gè)督查組，每個(gè)都有自己的工作重點(diǎn)。

第六督查組組長(zhǎng)、交通部部長(zhǎng)楊傳堂的調(diào)研督查重點(diǎn)之一自然就是交通工作。7月4日，在遼寧省沈陽(yáng)實(shí)地檢查當(dāng)天，督查組調(diào)研5個(gè)地方，有3個(gè)與交通有關(guān)，其中被了解建設(shè)進(jìn)展情況的沈陽(yáng)新南站，建成后，將是東北最大的鐵路客運(yùn)中心。同在遼寧省，第六督查組副組長(zhǎng)、民政部副部長(zhǎng)竇玉沛的重點(diǎn)則是民生。在遼寧綏化市，他先后調(diào)研了養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理中心、棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)基地、社會(huì)救助服務(wù)大廳、水廠、扶貧開發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目、農(nóng)村飲水安全工程等7個(gè)民生工程。

第七督查組負(fù)責(zé)督查湖南、湖北、河南、陜西四省，組長(zhǎng)由水利部部長(zhǎng)陳雷擔(dān)任。上述四個(gè)省份，湖南、湖北為長(zhǎng)江沿線省份，河南、陜西為黃河沿線省份，均為承擔(dān)防汛抗旱重任的大省。

據(jù)媒體公開報(bào)道，第七督查組在陜西督查時(shí)，就曾安排實(shí)地查看渭河綜合整治和引漢濟(jì)渭工程。有陜西南水北調(diào)之稱的“引漢濟(jì)渭”工程是水利部在今年1月宣布啟動(dòng)實(shí)施的重大水利項(xiàng)目之一。

中央部委在督查其他部門和省市的同時(shí)，也接受了督查。國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)鐵路總公司、水利部等部門也在被督查之列。同時(shí)中央編辦的人員以行政審批制度改革專項(xiàng)督查組成員的身份參與了國(guó)務(wù)院督查組，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局也派出人員全程參加督查工作。每個(gè)督查組還有國(guó)務(wù)院辦公廳有關(guān)司局級(jí)人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。

就在陳雷帶隊(duì)督查湖南省的同時(shí)，6月26日，國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)畢井泉率領(lǐng)的第四督查組進(jìn)入水利部就今年投資落實(shí)督查，并指出水利是這次督查工作的重點(diǎn)之一。對(duì)此水利部匯報(bào)，今年40項(xiàng)在建重大水利工程的390億元中央投資已經(jīng)落實(shí)。

中國(guó)浦東干部學(xué)院法律與人文綜合教研部主任劉哲昕認(rèn)為，國(guó)務(wù)院的督查制度與中央的巡視制度可以構(gòu)成體系性配合。巡視是中央對(duì)部門和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的一種方式，著重于監(jiān)督黨紀(jì)國(guó)法的遵守情況，而督查則是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行政務(wù)政策政令落實(shí)情況的事中督促檢查。

“督查更加接地氣，能夠更快地了解情況，到實(shí)地聽取一線的呼聲?！眹?guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌教授對(duì)《小康》記者表示。

督查新手段：多措并舉 對(duì)癥下藥

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次要求，打通政策出臺(tái)實(shí)施的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”，有效減少中間環(huán)節(jié)，充分激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。對(duì)此張占斌比喻道：“政策出門一公里，最后一公里，中間還有腸梗阻。而督查就有助于打通整個(gè)線路。”

其實(shí)在督查組開展工作前，全面督查就已經(jīng)開始。6月初，各個(gè)接受督查的部門和地方就開始進(jìn)行自查，根據(jù)這19個(gè)方面詳細(xì)梳理落實(shí)情況，查找自身問題，提出意見或建議，并形成報(bào)告提供給督查組。

云南省在6月下旬就公布“穩(wěn)增長(zhǎng)惠民生政策措施落實(shí)情況督查綜述”，其中專門提到，從5月數(shù)據(jù)看，全省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體呈現(xiàn)了回穩(wěn)態(tài)勢(shì)。貴州省則提出，認(rèn)真落實(shí)國(guó)務(wù)院全面督查各項(xiàng)部署和要求，把當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作切實(shí)抓緊、抓準(zhǔn)、抓好，確保上半年時(shí)間過半、任務(wù)過半，確保完成全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

在采訪中記者了解到，督查組的一般流程是先聽取受督查省份、國(guó)務(wù)院部門和單位主要領(lǐng)導(dǎo)的自查報(bào)告，審閱提供給督查組的根據(jù)19個(gè)方面政策落實(shí)情況的報(bào)告，并召開座談會(huì)，聽取不同部門、基層政府和企業(yè)的意見。之后，督查組內(nèi)部對(duì)督查情況進(jìn)行評(píng)估，然后向受督查方反饋意見并形成最終報(bào)告上報(bào)國(guó)務(wù)院。endprint

派往地方的督查組還根據(jù)分工不同，分組深入市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、企業(yè)、高校、社區(qū)、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和施工工地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地督查，廣泛聽取基層干部群眾的意見和建議。

10天里，一個(gè)督查組要跑四個(gè)省份或者七八個(gè)部委，工作密度可見一斑?！拔覀?cè)谝粋€(gè)省份停留兩三天后，帶著一大堆材料又趕往下一個(gè)目的地?！睋?jù)一位督查組成員介紹，督查人員還要根據(jù)每天所收集的信息進(jìn)行分析判斷并撰寫材料，“經(jīng)常和隨行的工作人員一起加班到深夜。”

一位曾經(jīng)被抽調(diào)參與國(guó)務(wù)院督查工作的審計(jì)署官員對(duì)《小康》記者表示，督查工作本身就是對(duì)“條塊”執(zhí)行政策的推動(dòng)，而在督查中從更加宏觀視角發(fā)現(xiàn)的問題和線索，將有利于推動(dòng)一些問題的解決。

一季度GDP增速下滑至4.1%，全國(guó)排名墊底，黑龍江不出意外地被列為了此次督查指導(dǎo)的省份之一。在黑龍江調(diào)研了解后，第六督查組組長(zhǎng)楊傳堂進(jìn)行反饋時(shí)，列舉出來四個(gè)方面問題“需要引起高度重視和研究解決”：一是經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)異常繁重；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，第三產(chǎn)業(yè)潛能需要加快釋放；三是部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難可能帶來失業(yè)轉(zhuǎn)崗、收入下降等問題，需要未雨綢繆、提前應(yīng)對(duì)；四是個(gè)別地方和領(lǐng)域存在“中梗阻”和“最后一公里”問題，需要進(jìn)一步提高政策執(zhí)行力。

對(duì)此，黑龍江省委副書記、省長(zhǎng)陸昊就督查組反饋表示，“督查中發(fā)現(xiàn)的問題看得準(zhǔn)、分析深入透徹，點(diǎn)到了問題要害和薄弱環(huán)節(jié)”。

督查新機(jī)制：引入第三方評(píng)估機(jī)制

對(duì)于這次規(guī)模空前的全面督查工作到底能起到怎樣的作用？受訪專家認(rèn)為，在行政層級(jí)眾多、地區(qū)差異明顯的中國(guó)，督查工作不可或缺。

“在中國(guó)這種龐大的單一制國(guó)家，政令自上而下的傳達(dá)和落實(shí)，需要后續(xù)的評(píng)估，而督查正是這一評(píng)估過程的一部分。”國(guó)家行政學(xué)院教授褚松燕認(rèn)為，在督查工作中，能夠發(fā)現(xiàn)問題和與政策預(yù)期目標(biāo)的差距，以及政策落實(shí)過程中是否存在跟目標(biāo)不一致的地方。這也是對(duì)決策過程本身的一種修正。

作為此次督查工作的創(chuàng)新形式，第三方評(píng)估可以說是本次全面督查中吸引社會(huì)關(guān)注的亮點(diǎn)之一。

“評(píng)估范圍與督查對(duì)象或有重合，但是我們這邊還是靈活應(yīng)對(duì)與調(diào)整?！币晃粎⑴c此次督查第三方評(píng)估的評(píng)估組成員對(duì)記者表示，目前評(píng)估工作還在統(tǒng)一安排進(jìn)行之中，還沒有結(jié)束。

記者了解到，此次第三方評(píng)估主要由中國(guó)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家行政學(xué)院、全國(guó)工商聯(lián)承擔(dān)。其中中科院負(fù)責(zé)評(píng)估的有水利部、發(fā)改委和財(cái)政部等部委和湖北、黑龍江、重慶、山東、甘肅等5省市。

而在此前，該評(píng)估組已完成對(duì)水利部的調(diào)研，聽取水利部關(guān)于重大水利工程建設(shè)和農(nóng)村人口飲水安全相關(guān)規(guī)劃、項(xiàng)目進(jìn)展和成效的介紹，并查閱收集了相關(guān)書面資料和數(shù)據(jù)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心組織了兩個(gè)評(píng)估小組，分別為“加快棚戶區(qū)改造、加大保障性安居工程建設(shè)力度”政策評(píng)估組、“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，今年再減少貧困人口1000萬以上”政策評(píng)估組。

前者已赴貴州、廣西、浙江進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研；后者將赴安徽、云南、貴州三省，對(duì)省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、農(nóng)戶等5個(gè)層級(jí)進(jìn)行調(diào)研。

國(guó)家行政學(xué)院評(píng)估組此次關(guān)注的核心內(nèi)容是取消和下放的行政審批事項(xiàng)。三個(gè)專題組于7月1日-5日分赴國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門調(diào)研，7月5日-20日分赴廣東、浙江等13個(gè)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研并分別完成評(píng)估報(bào)告。至7月底，國(guó)家行政學(xué)院評(píng)估組將匯總?cè)齻€(gè)專題組報(bào)告，完成總評(píng)估報(bào)告。

從評(píng)估對(duì)象看，三個(gè)官方智囊機(jī)構(gòu)將深入部分部委和地方開展一線調(diào)研。而全國(guó)工商聯(lián)將通過問卷調(diào)查、座談、走訪企業(yè)等多種方式，組成4個(gè)調(diào)研組到13個(gè)省市和8個(gè)全聯(lián)直屬商會(huì)開展重點(diǎn)調(diào)研評(píng)估。根據(jù)安排，各地方工商聯(lián)和直屬商會(huì)也被要求參與評(píng)估。

“國(guó)務(wù)院全面督查很可能常態(tài)化開展，以助各項(xiàng)改革舉措落實(shí)到位、各項(xiàng)改革任務(wù)目標(biāo)按期完成?！眲⒄荜空J(rèn)為，開展全面督查有助于促進(jìn)在制度體制機(jī)制層面解決“矩陣”難題，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，強(qiáng)化樹立全國(guó)一盤棋思想，最多釋放全面深化改革的紅利。endprint