未來財(cái)稅體制改革的方向是通過稅費(fèi)綜合改革和全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的建立，減少?？顚Ｓ檬杖腠?xiàng)目、重點(diǎn)支出掛鉤項(xiàng)目和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用力度和支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)性和及時(shí)性

文|張斌

黨的十八屆三中全會將財(cái)稅體制改革的重要性提升到一個(gè)前所未有的新高度，明確提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，會議指出：新一輪財(cái)稅體制改革是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)有三個(gè)方面，即：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和日前中共中央政治局通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》對財(cái)稅改革進(jìn)行了全面具體的部署，從國家治理體系的角度看，新一輪財(cái)稅改革涉及政府與社會（市場）、行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、中央與地方以及政府各部門之間的關(guān)系和權(quán)利調(diào)整，對于完善國家治理基礎(chǔ)具有重要的意義。

政府與社會（市場）關(guān)系：

穩(wěn)定宏觀稅負(fù)在量的層面規(guī)定了二者間分配關(guān)系

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收制度是規(guī)范政府與社會分配關(guān)系的基本制度，新一輪財(cái)稅體制改革明確提出了穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能的要求，稅制改革的目標(biāo)是建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用。

穩(wěn)定宏觀稅負(fù)在量的層面規(guī)定了政府與社會的分配關(guān)系。從全口徑預(yù)算的角度看，2012年稅收收入占GDP的比重為19.4%；公共財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比重為22.6%；但全口徑政府收入占GDP的比重為35.8%。穩(wěn)定稅負(fù)，首先要控制大口徑政府收入占GDP的比重，在總體上不增加社會負(fù)擔(dān)。未來應(yīng)通過提高國有資本經(jīng)營收益上繳的比例和完善公共資源收益合理共享機(jī)制，優(yōu)化政府收入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，同時(shí)結(jié)合資源稅、環(huán)境稅、社會保障費(fèi)等改革實(shí)現(xiàn)清費(fèi)立稅，實(shí)施稅費(fèi)綜合改革。

優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能則要求稅種的改革要與現(xiàn)代國家的職能相匹配，方案設(shè)計(jì)時(shí)要著眼于經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)，根據(jù)稅種屬性建立各稅種各司其職、協(xié)調(diào)配合、功能齊全的現(xiàn)代復(fù)合稅制體系。中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中最終由消費(fèi)承擔(dān)的間接稅的比重過高，而在獲取收入和保有財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的直接稅比重較低，因此稅制調(diào)節(jié)收入的功能較弱，因此需要“提高直接稅的比重”以增強(qiáng)稅制整體的累進(jìn)性，重點(diǎn)是推進(jìn)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革和房地產(chǎn)稅改革。

在發(fā)揮好稅制調(diào)節(jié)分配功能的同時(shí)，稅制改革還要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)功能，一是在營業(yè)稅改征增值稅的基礎(chǔ)上，減少稅率檔次，優(yōu)化增值稅制，同時(shí)清理整頓稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)稅制的“中性”，避免對市場配置資源的干預(yù)，為市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用奠定稅制基礎(chǔ)；二是在“市場失靈”的領(lǐng)域要通過資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅等稅制改革發(fā)揮好促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鼓勵(lì)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的作用。

行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系：

集中體現(xiàn)在稅收法定和預(yù)算制度兩個(gè)方面

十八屆三中全會通過的《決定》中，在“加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)”部分明確提出：加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則?！渡罨?cái)稅體制改革總體方案》中也明確指出改進(jìn)預(yù)算管理制度的具體要求是：強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。

現(xiàn)代財(cái)政制度中，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系集中體現(xiàn)在稅收法定和預(yù)算制度兩個(gè)方面。中國現(xiàn)行的十八個(gè)稅種中，只有三個(gè)稅種是依據(jù)全國人大通過的法律征收的，其余稅種則按照授權(quán)立法由國務(wù)院制定《暫行條例》進(jìn)行規(guī)范，未來隨著稅制改革的推進(jìn)和稅制的成熟，應(yīng)按照稅收法定的原則逐步減少授權(quán)立法并最終實(shí)現(xiàn)所有稅收由人大立法。在預(yù)算制度方面，在完善現(xiàn)行的全口徑預(yù)算管理體制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，應(yīng)按照全面規(guī)范、公開透明的要求向社會公開政府的全部收支（包括各類政府性債務(wù)），同時(shí)落實(shí)和強(qiáng)化各級人大對同級政府的預(yù)算審查監(jiān)督職能。

中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系：

亟須解決的三大問題

1994年分稅制財(cái)政體制改革明確了中央和省級政府之間的稅收收入的劃分，但并未規(guī)定統(tǒng)一的省以下財(cái)政體制，也未在各級政府之間清晰地劃分事權(quán)和支出責(zé)任，由此導(dǎo)致“事權(quán)下移而財(cái)力向上集中”的現(xiàn)象，而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生的巨額基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求以及以GDP為核心的考核機(jī)制對地方政府行為的扭曲，地方政府，尤其是基層政府財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任不匹配以及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的問題日益突出。

下一步財(cái)稅體制改革在調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系方面需要解決三個(gè)問題。

一是合理劃分各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。其主要措施是適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，同時(shí)通過轉(zhuǎn)移支付建立中央和地方之間委托承擔(dān)部分事權(quán)支出責(zé)任的制度。

二是保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分?！盃I改增”改革的推進(jìn)最終將使增值稅完全替代營業(yè)稅，而營業(yè)稅作為地方政府的主體稅種被增值稅替代后需要重新劃分中央和地方收入，在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，中央與地方稅收收入的重新劃分需要考慮稅種的屬性，在構(gòu)建地方稅體系的同時(shí)應(yīng)重視收入劃分對地方政府行為的影響，要有利于促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。

三是改革轉(zhuǎn)移支付制度，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付改革實(shí)質(zhì)上是中央各部門和地方政府之間權(quán)利的重新配置，即“條塊關(guān)系”的調(diào)整，對于提高地方政府可用財(cái)力具有重要意義。

政府各部門的關(guān)系：

現(xiàn)行稅制下的三大權(quán)利

在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，政府各部門的權(quán)利主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是在收入環(huán)節(jié)，有大量專款專用的項(xiàng)目和基金由政府部門支配，如公共預(yù)算非稅收入中的各種專項(xiàng)收入——教育費(fèi)附加、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)充費(fèi)、排污費(fèi)等等；政府性基金預(yù)算中的大量基金項(xiàng)目，如地方教育費(fèi)附加、鐵路建設(shè)基金、水利建設(shè)基金等等。二是預(yù)算支出安排時(shí)重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出，涉及7類，占全國財(cái)政支出的47.5%，即將近一半的財(cái)力被固化。三是由政府各部門支配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。未來財(cái)稅體制改革的方向是通過稅費(fèi)綜合改革和全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度的建立，減少?？顚Ｓ檬杖腠?xiàng)目、重點(diǎn)支出掛鉤項(xiàng)目和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用力度和支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)性和及時(shí)性。endprint