朱美華

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的日益加快，失地農(nóng)民數(shù)量正在迅速增加。當(dāng)前，失地農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長(zhǎng)，但也面臨著許多新情況、新問(wèn)題、新矛盾。例如土地征用補(bǔ)償資金如何管理使用、集體資產(chǎn)如何處置、失地農(nóng)民的生活保障制度如何建立等問(wèn)題，是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。筆者在此就土地征用補(bǔ)償款的規(guī)范管理作個(gè)初探，僅供大家參考。

一、基本現(xiàn)狀

土地補(bǔ)償款是農(nóng)民用賴(lài)以生存的土地?fù)Q來(lái)的，是農(nóng)民養(yǎng)家糊口的保命錢(qián)，這筆款項(xiàng)對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)意味著什么，不言而喻?？墒窃诓簧俚胤?，土地補(bǔ)償款并不能及時(shí)地、完整地送到農(nóng)民手里，有的被扣留，有的被挪用，有的被侵占，有的被揮霍，而成了“誰(shuí)都要啃一口的唐僧肉”。據(jù)筆者調(diào)查，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄24個(gè)行政村，近10年企業(yè)占地面積為3316.45畝，其中：國(guó)有出讓1176.67畝、個(gè)人辦證772.08畝、集體辦證193.8畝、臨時(shí)用地920.04畝、綠化257.26畝，國(guó)有出讓及集體個(gè)人辦證率占64.60%，非法占用的占35.40%。辦證占用的征用土地補(bǔ)償款數(shù)額達(dá)1.06億元，個(gè)別鎮(zhèn)中村基本上無(wú)土地可種植。此款未發(fā)放到農(nóng)戶(hù)手中，村以每年每畝1000元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助給農(nóng)戶(hù)，補(bǔ)償款全部滯留在村級(jí)集體，被挪作他用或作為資本金投放到企業(yè)或個(gè)人，部分企業(yè)在幾個(gè)行政村都有借款，借款額高達(dá)1000萬(wàn)元；個(gè)別企業(yè)已進(jìn)入破產(chǎn)程序；少數(shù)個(gè)人借款長(zhǎng)期外出不歸，無(wú)法聯(lián)系催收。農(nóng)民征地補(bǔ)償款的安全得不到保障，農(nóng)民的保命錢(qián)得不到安全，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定也存在一定的不安因素和風(fēng)險(xiǎn)。也可能這是個(gè)案，但在全市可也存在或多或少的同類(lèi)現(xiàn)象，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、存在問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地征用和補(bǔ)償程序不規(guī)范。村里以租用的形式與農(nóng)戶(hù)簽定每年每畝補(bǔ)貼1000元的協(xié)議，村再與用地單位協(xié)商，而用地單位則多是未批先用的狀況，還未能申請(qǐng)獲得政府所頒發(fā)的用地相關(guān)批準(zhǔn)文書(shū)前，就與農(nóng)村的基層組織對(duì)土地的用途、范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法以及農(nóng)業(yè)人口的安置事項(xiàng)。農(nóng)村的集體組織擅自將農(nóng)用土地的使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出讓或租用給單位用于非農(nóng)建設(shè)。在對(duì)失地農(nóng)民安置、土地征用補(bǔ)償?shù)仁玛P(guān)農(nóng)民切身利用的重大事項(xiàng)上沒(méi)有通過(guò)行政主管部門(mén)的組織和決定，而是通過(guò)農(nóng)村基層組織和用地單位直接進(jìn)行組織和實(shí)施的。沒(méi)有廣泛征求失地農(nóng)民的意見(jiàn)，各項(xiàng)征地事項(xiàng)沒(méi)有依法對(duì)群眾尤其是失地農(nóng)民公開(kāi)。農(nóng)民安置形式過(guò)于簡(jiǎn)單，只憑幾個(gè)農(nóng)戶(hù)代表簽字確認(rèn)，既可辦理征地手續(xù)，更有甚者做假手續(xù)辦理征地手續(xù)，補(bǔ)償款與簽字農(nóng)戶(hù)無(wú)關(guān)，一般是通過(guò)村集體的內(nèi)部組織進(jìn)行的安置，或是一次性進(jìn)行一定費(fèi)用的補(bǔ)償，農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題和養(yǎng)老問(wèn)題得不到根本解決。有少數(shù)的村級(jí)組織對(duì)農(nóng)民失地補(bǔ)償?shù)馁~目等信息不進(jìn)行公開(kāi)，進(jìn)行暗箱操作，時(shí)常引發(fā)農(nóng)民的不滿(mǎn)和上訪(fǎng)。

（二）失地農(nóng)民未能獲得合理的補(bǔ)償和妥善的安置。在現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常是前三年平均年產(chǎn)值的10至16倍，最高不超過(guò)30倍，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)比較低，使他們難以維持原有的生活標(biāo)準(zhǔn)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及及村級(jí)組織既沒(méi)有及時(shí)給失地農(nóng)民兌現(xiàn)費(fèi)用補(bǔ)償，又沒(méi)有對(duì)他們進(jìn)行妥善安置，讓農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)都受到了較大的影響。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資政策中，為了吸引企業(yè)落戶(hù)，降低企業(yè)用地成本，將征用土地費(fèi)用實(shí)行定額包干，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于資金不足，把征地補(bǔ)償款截留用于園區(qū)滾動(dòng)發(fā)展，或貸給企業(yè)做流動(dòng)資金等。這樣，只好不兌付農(nóng)民補(bǔ)償款，實(shí)行每年給農(nóng)民發(fā)放一定數(shù)額的土地租金，也給地方財(cái)政積累了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）土地補(bǔ)償管理不嚴(yán)格，截留、克扣等現(xiàn)象比較突出。土地補(bǔ)償資金就應(yīng)及時(shí)用于對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，專(zhuān)款專(zhuān)用，征地補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該在補(bǔ)償方案、安置方案批準(zhǔn)起的三個(gè)月內(nèi)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行全額支付，但是由于其中的撥款環(huán)節(jié)較多，失地農(nóng)民難以按時(shí)足額的獲得補(bǔ)償費(fèi)用，這樣在較大程度上損害了失地農(nóng)民的利益。有的地方補(bǔ)償款直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政截留，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支；有的由鄉(xiāng)、村進(jìn)行分層結(jié)算；有的全額撥付到村，由村級(jí)自主分配。由于有了錢(qián)，基層組織便擴(kuò)大了支出力度和范圍，用于農(nóng)村的其它建設(shè)支出，比如修建辦公房等，有些村支出白條多，甚至無(wú)帳可查。或者借給其他單位和個(gè)人從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，或用于風(fēng)險(xiǎn)投資，還美其名曰“實(shí)現(xiàn)資金保值增值”。征用土地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用，應(yīng)歸其所有者所有，但實(shí)際操作中，不少被基層單位挪用和克扣，不能全額補(bǔ)償?shù)綉?hù)。

（四）村級(jí)財(cái)務(wù)管理漏洞多，征地補(bǔ)償款管理缺乏有效監(jiān)督。村級(jí)財(cái)務(wù)管理沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，村務(wù)不公開(kāi)，違章操作問(wèn)題突出。征地補(bǔ)償款發(fā)放到村級(jí)后，相關(guān)管理措施跟不上，還出現(xiàn)了村黨支部書(shū)記和村委主任可以直接保管資金、隨意放貸、隨意支配征地補(bǔ)償款的嚴(yán)重問(wèn)題。

產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，筆者分析主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是相關(guān)土地法規(guī)還不完善，尤其是在征地補(bǔ)償、土地補(bǔ)償費(fèi)用等方面缺乏較為明確的規(guī)定；二是對(duì)土地使用以及補(bǔ)償制度還不健全，對(duì)土地市場(chǎng)交易的管理也不嚴(yán)格；三是由于農(nóng)民作為土地所有者和經(jīng)營(yíng)者未能參與到征地事務(wù)中；四是在農(nóng)村土地征用和資金補(bǔ)償上缺乏有效的管理和監(jiān)督。

三、建議對(duì)策

要規(guī)范農(nóng)民征地補(bǔ)償款管理，有效管控農(nóng)民征地補(bǔ)償資金結(jié)算和兌付風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取如下對(duì)策：

（一）規(guī)范農(nóng)村土地征用和補(bǔ)償程序，實(shí)行陽(yáng)光操作。農(nóng)村土地征用和補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)工作應(yīng)由縣級(jí)以上的政府土地管理部門(mén)為主體進(jìn)行實(shí)施，并堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，嚴(yán)格按照法律程序來(lái)辦理。進(jìn)行征地、補(bǔ)償、安置等各項(xiàng)方案的確定，讓失地農(nóng)民參與其中。在對(duì)征地依法報(bào)批之前，需要將征地的用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等各項(xiàng)信息告知于被征地農(nóng)民。對(duì)擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果，需要和被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)進(jìn)行確認(rèn)；在必要的時(shí)候，國(guó)土資源部可以按照相關(guān)規(guī)定組織聽(tīng)證，要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。政府有關(guān)部門(mén)要建立征地和補(bǔ)償?shù)怯浿贫?，加?qiáng)征地和補(bǔ)償資金的監(jiān)管。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)組織要健全征地補(bǔ)償、安置等資金的收支專(zhuān)賬核算制度，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用方案應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論通過(guò)，定期公布土地補(bǔ)償資金的收支、分配、發(fā)放情況，接受群眾監(jiān)督。青苗補(bǔ)償和安置補(bǔ)償應(yīng)盡可能由土管部門(mén)造冊(cè)，通過(guò)涉農(nóng)“一折通”系統(tǒng)由縣級(jí)財(cái)政集中支付到農(nóng)戶(hù)，減少中間環(huán)節(jié)。

（二）強(qiáng)化措施，妥善安置被征地農(nóng)民?？h級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)統(tǒng)一辦理農(nóng)村土地征用事務(wù)時(shí)，應(yīng)采取切實(shí)可行的辦法，妥善安置失地農(nóng)民，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到保障。征地補(bǔ)償款應(yīng)優(yōu)先繳納失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，解決失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的問(wèn)題。參加社會(huì)保險(xiǎn)，只能解決失地農(nóng)民的老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)問(wèn)題。鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的自身保障。村集體的保障也只能解決基本生活的需要，失地農(nóng)民要達(dá)到生活富裕，還要靠提高自身素質(zhì)，通過(guò)自謀職業(yè)，增加收入來(lái)實(shí)現(xiàn)。加大戶(hù)籍改革力度，對(duì)于已征用了土地農(nóng)民，實(shí)行身份置換，將農(nóng)民身份置換成城市或集鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和保障應(yīng)當(dāng)覆蓋所有失地農(nóng)民。政府在鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)方面，除在政策上給予傾斜外，還應(yīng)分期分批地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的文化、技術(shù)、道德素質(zhì)和就業(yè)擇業(yè)能力。

（三）完善征地補(bǔ)償配套辦法，制定出科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各個(gè)地方需要充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口和資源情況等，以提高土地利用率、節(jié)約資源和保障農(nóng)民切身利益為原則和出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)現(xiàn)行的土地法規(guī)，制定出科學(xué)合理的土地征管和補(bǔ)償措施，明確土地補(bǔ)償、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用額度，明確失地農(nóng)戶(hù)的安置措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管理制度。要堅(jiān)持土地補(bǔ)償費(fèi)用主要用于被征地農(nóng)民的原則，制定征地管理辦法和補(bǔ)償分配方案，在制度上保證補(bǔ)償資金的合理分配，以此來(lái)保障失地農(nóng)民的切身利益。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用補(bǔ)償資金的監(jiān)管力度，對(duì)違法侵占或損害農(nóng)民利益的事件進(jìn)行從嚴(yán)處理。國(guó)土等部門(mén)需要對(duì)轄區(qū)征地補(bǔ)償措施和情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和檢查，充分重視農(nóng)戶(hù)所反映的問(wèn)題和意見(jiàn)，及時(shí)組織人員進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查，對(duì)各種爭(zhēng)議做好妥善處理。信訪(fǎng)部門(mén)對(duì)農(nóng)民涉及征地問(wèn)題的上訪(fǎng)要及時(shí)進(jìn)行受理，并及時(shí)作出處理。紀(jì)檢和檢查部門(mén)要加大各種違法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地等侵害農(nóng)民權(quán)益案件的查處力度，并依法追究相關(guān)法律責(zé)任。各級(jí)政府需要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)群眾合法權(quán)益的關(guān)系、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與保護(hù)個(gè)人利益的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。（作者單位：興化市財(cái)政局）