蔣收獲 賈 暉 楊彥敏 貝 文 陳 剛

1上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，上海，200031;2復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，上海，200031

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第十三條規(guī)定:“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。”這一條款所確立的信息類型，被學(xué)界稱為“依申請(qǐng)信息”［1］。在主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩個(gè)制度框架中，依申請(qǐng)公開才是政府信息公開制度的拱心石，《條例》規(guī)定的依申請(qǐng)公開制度至少有三條規(guī)則保障了公民、法人和其他組織獲取政府信息的權(quán)利:一是對(duì)公民、法人或者其他組織的公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)必須“有問必答”，否則構(gòu)成“不作為”;二是既然以“公開為原則，不公開為例外”，行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息的，必須在《條例》明確的法定不公開條件當(dāng)中找到依據(jù);三是公民、法人或者其他組織對(duì)依申請(qǐng)公開中的具體行政行為不服，有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟［2］。為了解衛(wèi)生行政許可類政府信息依申請(qǐng)公開制度實(shí)施狀況與發(fā)展困境，我們開展了本研究，本文側(cè)重分析政府回復(fù)情況。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

定量分析:整群抽樣，以上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2009-2012年受理的356份政府信息依申請(qǐng)公開卷宗為研究對(duì)象，其中334份為衛(wèi)生許可類信息申請(qǐng)，通過申請(qǐng)資料內(nèi)容分析社會(huì)需求，通過答復(fù)內(nèi)容分析政府作為情況。定性分析:組織信息公開受理窗口15名工作人員進(jìn)行小組訪談，內(nèi)容包括政府信息公開的工作流程、制度安排、申請(qǐng)人需求、政府答復(fù)、在實(shí)務(wù)中碰到的主要問題、以及解決問題的政策思路等，與定量分析互為補(bǔ)充。

1.2 資料處理方法

使用EPIDATA數(shù)據(jù)錄入，SPSS(11.0)統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果

2.1 回復(fù)時(shí)限:均在法定期限內(nèi)回復(fù)

356份卷宗中，有339份為市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所回復(fù)，其他轉(zhuǎn)至市衛(wèi)生局回復(fù)。從回復(fù)時(shí)間上分析，339份回復(fù)中，98.2%在法定期限15個(gè)工作日內(nèi)完成回復(fù);經(jīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，延長至30日回復(fù)的僅有2011年的1份。補(bǔ)正流程指所申請(qǐng)信息特征不明確，告知申請(qǐng)人進(jìn)一步補(bǔ)充所申請(qǐng)信息特征，339份卷宗中有3份進(jìn)入補(bǔ)證流程。撤銷或撤回是指申請(qǐng)人在行政機(jī)構(gòu)答復(fù)之前，提出撤回申請(qǐng)，表示不需要回復(fù)，339份卷宗中有2份進(jìn)入撤銷或撤回流程。根據(jù)工作制度，依申請(qǐng)公開沒有當(dāng)場(chǎng)回復(fù)的程序。

2.2 回復(fù)性質(zhì):主要為實(shí)體性回復(fù)

明確地回復(fù)了申請(qǐng)的信息的具體內(nèi)容的歸為實(shí)體性回復(fù)，僅告知獲取信息的途徑或告知不屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍歸等未明確回復(fù)所申請(qǐng)信息的內(nèi)容為程序性回復(fù)。“兼而有之”指針對(duì)同一份申請(qǐng)中的不同類型申請(qǐng)內(nèi)容，同時(shí)作出了實(shí)體性與程序性回復(fù)。339份回復(fù)中，94.1%為實(shí)體性回復(fù)，4.1%為程序性回復(fù)，1.8%兼而有之。見表1。

表1 2009-2012年依申請(qǐng)信息公開回復(fù)的性質(zhì)

2.3 回復(fù)內(nèi)容:沒有“不予公開”的回復(fù)

為方便申請(qǐng)人，在一份申請(qǐng)表中，可填寫多種類型的信息申請(qǐng)，如同時(shí)申請(qǐng)公開某醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記信息和某某醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)信息，相應(yīng)地根據(jù)不同類型的信息，會(huì)在同一回復(fù)中會(huì)出現(xiàn)兩種不同內(nèi)容的回復(fù)，如公開了某醫(yī)療機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)登記信息，而某某醫(yī)師執(zhí)業(yè)信息回復(fù)為“信息不存在”。339份回復(fù)中，共計(jì)363條回復(fù)，其中87.6%回復(fù)為“同意公開”，沒有“不予公開”的回復(fù)。見表2。

表2 2009-2012年衛(wèi)生行政許可政府信息依申請(qǐng)公開的回復(fù)情況

3 討論

依申請(qǐng)公開制度的作用毋庸置疑，作為一個(gè)公眾行使知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的平臺(tái)，尤其在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，每一個(gè)熱點(diǎn)事件都會(huì)吸引公眾通過這一平臺(tái)積極地參與公共行政。從這一層面上，依申請(qǐng)公開成為一股強(qiáng)大的公眾參與力量，由下而上的推動(dòng)公共行政的透明化。在很大程度上，法律制度的效力主要取決于法律的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，而不單是法律的邏輯演進(jìn)。在《條例》的法律邏輯存在諸多問題的前提下，受其調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)世界，則可能愈發(fā)蕪雜迷離［3］。

3.1 衛(wèi)生許可依申請(qǐng)公開的可及性與便捷性能滿足申請(qǐng)需求

從制度的設(shè)置與實(shí)施來看，衛(wèi)生許可信息依申請(qǐng)公開不設(shè)置任何門檻，不核定申請(qǐng)人資格，不審核申請(qǐng)人與所申請(qǐng)信息的關(guān)系，不收費(fèi)，掛號(hào)信郵寄回復(fù)也不收取任何費(fèi)用，通過網(wǎng)絡(luò)或現(xiàn)場(chǎng)均可遞交申請(qǐng)表，不屬于市所受理范圍的申請(qǐng)會(huì)內(nèi)部轉(zhuǎn)至市衛(wèi)生局回復(fù)。唯一的要求是需要申請(qǐng)人準(zhǔn)確描述所需政府信息的特征，即便無法正確填寫，工作人員亦會(huì)給予幫助。訪談結(jié)果表明，依申請(qǐng)公開的可及性和便捷性能滿足申請(qǐng)人的需求。

3.2 屬于公開范圍的申請(qǐng)，回復(fù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開具體信息內(nèi)容

根據(jù)《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十三條第(一)項(xiàng)規(guī)定:“屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑”，針對(duì)已主動(dòng)公開的信息，卷宗中的回復(fù)內(nèi)容不一致，部分在書面回復(fù)中公開了具體的信息內(nèi)容，而部分回復(fù)為“您要求獲取的信息屬于政府信息公開范圍，已在上海衛(wèi)生監(jiān)督信息網(wǎng)(www.hs.sh.cn)主動(dòng)公開，建議您上網(wǎng)查詢，該信息位于信息公開某某欄目里”。對(duì)于后者的回復(fù)雖然有法律依據(jù)，但社會(huì)接受度很低。本研究顯示，2009-2012年356份申請(qǐng)中，84.5%的申請(qǐng)內(nèi)容屬于主動(dòng)公開范圍，已經(jīng)在官網(wǎng)上主動(dòng)公示。申請(qǐng)人申請(qǐng)政府信息公開的行為通常是一種非獨(dú)立的、附隨性質(zhì)的行為。申請(qǐng)人在其他行政行為決定中因行政機(jī)關(guān)將某些影響自身權(quán)利義務(wù)的政府信息作為法律適用的依據(jù)、法律事實(shí)或者證據(jù)時(shí)，才迫使申請(qǐng)人啟動(dòng)新的法律程序附帶性地追問該政府信息是否存在、內(nèi)容和法律效力如何［4］。此類申請(qǐng)多為醫(yī)療糾紛、醫(yī)療事故、醫(yī)療訴訟、勞動(dòng)仲裁等。申請(qǐng)人需要將網(wǎng)站上公開的內(nèi)容以書面形式固定保存下來，并明確查詢渠道。同時(shí)，不是所有公眾都能上網(wǎng)，而且也不是所有公眾對(duì)官網(wǎng)公示內(nèi)容都認(rèn)同，尤其是中老年人必須看到蓋紅圖章的書面材料才放心。因而，即便屬于公開范圍，已經(jīng)在官網(wǎng)上主動(dòng)公開，除告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑之外，還應(yīng)該在書面回復(fù)中明確申請(qǐng)人所要求獲取信息的具體內(nèi)容。

3.3 盡快通過立法解釋或司法解釋等方式，對(duì)政府信息的概念與范圍進(jìn)行更加詳細(xì)的劃定以減少分歧

另一種社會(huì)接受度低的回復(fù)內(nèi)容是:“您所查詢的信息非規(guī)定所指政府信息”(規(guī)定指《上海市政府信息公開規(guī)定》，以下簡稱《規(guī)定》)。在政府信息公開制度構(gòu)建上，核心問題之一就是如何劃定政府信息公開范圍。根據(jù)《條例》與《規(guī)定》中的概念，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！稐l例》對(duì)應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍規(guī)定模棱兩可，對(duì)不予公開的信息范圍又規(guī)定得過于寬泛［5］。立法的局限性使得在具體適用中產(chǎn)生很大問題。在目前政府信息范圍與法律概念模糊、學(xué)術(shù)上尚存爭議的情況下，直接援引法條原文進(jìn)行回復(fù)固然能達(dá)到行政機(jī)關(guān)自我保護(hù)的需求，但從立法到法律的適用中的晦澀籠統(tǒng)無法滿足普通大眾的需求。公眾對(duì)知情權(quán)的長久期待終于從政府信息公開條例上找到了釋放途徑，尤其是“以公開為原則，不公開為例外”的制度原則，讓公眾對(duì)信息公開寄予了超乎尋常的熱情。公眾從字面上理解，政府履職過程中的所有信息應(yīng)都是政府信息，都“應(yīng)當(dāng)公開”。比如申請(qǐng)人申請(qǐng)公開某醫(yī)護(hù)人員的學(xué)歷，申請(qǐng)人認(rèn)為醫(yī)師注冊(cè)必須提供學(xué)歷證書，衛(wèi)生局肯定保存有醫(yī)師的學(xué)歷信息，因而對(duì)于自己所查詢的信息“不屬于政府信息的回復(fù)”非常不能接受。正如國務(wù)院法制辦后向東博士所述:種種分歧歸結(jié)到一點(diǎn)，就是“可以公開什么”和“什么是應(yīng)當(dāng)公開的”之間的區(qū)別［6］。“可以公開什么”的范圍一般由政府信息公開制度確定，其判斷標(biāo)準(zhǔn)一般劃定在法律可容許的最高限度?！笆裁词菓?yīng)當(dāng)公開的”不能直接從政府信息公開法律規(guī)定中找到依據(jù)。其取決于法律對(duì)行政機(jī)關(guān)職責(zé)的規(guī)定、對(duì)特定政府信息的規(guī)定、對(duì)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力平衡分配等因素，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、因應(yīng)性的界限。為破解我國政府信息公開制度上述運(yùn)行困境，首要之策是盡快通過立法解釋或者司法解釋等方式，對(duì)政府信息公開范圍進(jìn)行更加詳細(xì)的劃定，明確服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)和司法審查標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 “信息不存在”與“不予公開”的區(qū)別，及其帶來的社會(huì)負(fù)面影響

公眾乃至學(xué)者都認(rèn)為“信息不存在”的回復(fù)是政府部門拒絕公開信息的策略。如文獻(xiàn)表述:“信息不存在”和“非本機(jī)關(guān)掌握”兩類情況，仍然在政府拒絕公開信息的緣由方面，占絕對(duì)多數(shù)的比例［3］。本次統(tǒng)計(jì)顯示，339份回復(fù)中，沒有一份是“不予公開”，13.9%的回復(fù)為“信息不存在”，這種結(jié)果，容易被誤讀為13.9%為拒絕公開。以醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)信息為例，申請(qǐng)人查詢某某醫(yī)師在上海某醫(yī)院的注冊(cè)信息，經(jīng)查詢，未查見該醫(yī)師在該醫(yī)院注冊(cè)信息，根據(jù)《規(guī)定》第二十二條，回復(fù)為“您要求獲取的信息屬于本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍，但本機(jī)關(guān)未制作或者獲取，故該政府信息不存在?！边@種援引法條原文的機(jī)械回復(fù)其實(shí)存在理解上的分歧。根據(jù)判斷申請(qǐng)“是不是——有沒有——給不給”的邏輯步驟，這種“查無此人”的情形并非不予公開，而屬于給予公開，只是公開的內(nèi)容為否定性，其實(shí)本質(zhì)是“是——有——給——否定”?；貜?fù)為“信息不存在”的邏輯是“是——沒有”。但“信息不存在”的回復(fù)給申請(qǐng)人的感覺是“是——有——不給”。立場(chǎng)不同，理解也會(huì)不同，帶來的社會(huì)影響是負(fù)面的，回復(fù)時(shí)可以在援引條文之后用更通俗的語言進(jìn)行必要解釋。

［1］蔣紅珍.從“知的需要”到“知的權(quán)利”:政府信息依申請(qǐng)公開制度的困境及其超越［J］.政法論壇，2012，30(6):71-79.

［2］羅長青.依申請(qǐng)公開的制度價(jià)值［J］.電子政務(wù)，2009(4):57-59.

［3］李學(xué).法令之后:政府信息公開經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)的反思——基于省級(jí)《政府信息公開報(bào)告》文本的內(nèi)容分析［J］.社會(huì)科學(xué)，2011(9):13-22.

［4］于立深.依申請(qǐng)政府信息公開制度運(yùn)行的實(shí)證分析——以訴訟裁判文書為對(duì)象的研究［J］.法商研究，2010(2):23-31.

［5］劉夢(mèng)慈，馬骎骎.《政府信息公開條例》的有效性及局限性評(píng)析［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2013(4):30-33.

［6］后向東.服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)與司法審查標(biāo)準(zhǔn)——構(gòu)建我國政府信息公開范圍雙重標(biāo)準(zhǔn)的思考［J］.中國行政管理，2010(9):29-32.